农信社改制农商行的产权与管理体制反思

□郭耀峰

( 山西金融职业学院 社科部，山西 太原 030008)

农信社改制农商行的产权与管理体制反思

□郭耀峰

( 山西金融职业学院 社科部，山西 太原 030008)

农信社县区级联社改制股份制农商行的过程中逐渐显现出省联社的管理模式与改制后农商行产权制度的不相适应性，股份制农商行主要有农户股东、职工股东和社会股东三类股东，三类股东基于自己的股东权利行使管理权与省联社产生了严重的冲突，新时期必须在完善股份制农商行产权制度的基础上探索出一套与之相适应的管理体制。

农信社；农商行；管理体制；改制

农信社是“服务三农”的基层金融组织，我国农信社创立的时间很早，在漫长的发展过程中，农信社适应不同时期经济发展的需要，积极推进产权制度和管理体制改革，在惠农、支农方面做出了巨大的贡献。

一、农信社发展、改革的现状

我国农信社的历史很悠久，解放前就已经存在，新中国成立后，人民银行根据中央的安排部署在各地组建农信社，在上世纪五十年代末，我国农信社不论在数量规模上还是网点覆盖面上都达到了历史上的最好水平。六七十年代农信社基本处于停滞状态，到八十年代初农信社并入中国农业银行，直到九十年代中期才从农行脱离，这一时期农信社在业务和监管上都归属于农行领导。从九十年代中期到2000年这段时间，农信社采用县区级联社的模式，乡镇一级的农信社是独立法人，其业务受县联社管理，县级人行负责对其进行监管。进入2000年，国家启动新一轮的农信社改革，试点放在江苏省，江苏省在2001年组建了全国第一家省级信用联社，组建了我国最早的三家农商行，同时组建了全国第一批新型县联社，这里的县联社与之前的区别是取消了乡镇一级农信社的法人资格，统一为县联社一级法人。国务院在总结江苏试点改革经验的基础上，在2003年和2004年分两个阶段以试点改革的模式逐步在全国范围推开。我国大部分省联社都是在2005年左右组建的。至此，我国农信社改革已初具规模。全国范围内，北京和上海采用的是省级农商行模式，天津则采用两级法人的省级农合行模式，天津在2008年也全面完成农商行改制。银监会在2011年制定出改革时间表，到2015年底全国县区级农村信用社联合社都要完成农信社股份制改革。随着时间的脚步迈入2016年，农信社的股份制改革如期收官已不可能。到目前为止，四个直辖市北京、上海、天津和重庆都完成了股份制农商行改制，省份里只有安徽省一家在规定时间内完成了改制任务。截止2015年第四季度，全国共有2313家农信社法人机构，完成股份制农商行改制的共计838家。

二、农信社改制的必然性

农信社改制是自身转型跨越发展的现实要求，是建设现代金融企业的必然要求，是适应地方经济发展的迫切要求，是满足客户金融服务需求的根本要求。农信社改制后，不仅能使业务创新，也可以缩小和其他金融机构在治理结构和发展模式上的差距。农信社改制农商行的核心是构建合理的管理模式，理顺产权关系。社会资本的大量进入，解决了所有者缺失的问题。农商行是依据《公司法》发起设立，公司法对股东的股本金是严格规定的，股本金是股东承担责任和享有权利的法定依据，这也解决了农商行所有者问题和责任承担问题，使农商行成为真正意义上的市场竞争主体。同时资本实力的增强与提升解决了农信社时期抵御风险弱的问题，这也间接地为化解历史包袱提供了可能性。而且改制后农商行的融资渠道相比以往有了很大的拓宽，股份制本身就包含资本来源多元化的含义。改制后的农商行在市场准入方面的限制被打破，可以创新业务品种，扩大业务范围，业务权限和额度也有了自主权，经营的市场化程度大为提高。[1]

三、农信社改制农商行过程中遇到的问题

新时期农信社取得了长足的进步和发展，在软件和硬件方面都得到了很大的提升。由于农信社的历史包袱比较重，加之市场竞争太激烈，使得农信社在产权制度和管理体制上的问题逐渐暴露出来，极大限制了农信社的改制和发展。[2]

(一)产权制度改革出现僵化趋势

目前，在实践中有两种模式引起较大的关注，一种是重庆农商行模式，一种是黄河农商行模式。重庆农商行的做法是其下辖的39个区县联社把所有资产核资、评估量化后，等额清退，自愿入股农商行的再增加一定股金用于不良资产的解决。宁夏的做法是先成立黄河农商行，在此基础上对原自治区联社下辖的各级联社以入股的方式进行股份制改制。农信社改制农商行的股本金来源有三部分：首先是把农户手中的资格股改制为投资股。资格股是相对于农村信用社合作制而言的，即分红不和盈利挂钩，而投资股是盈利才分红。第二部分是农信社内部人员认购一部分股本，一线员工、中层干部和高管的额度会有很大的差别。第三部分是向社会公开募集股本金，引入社会股东，具体的做法类似于重庆模式，社会股东引入的一个重要原因是要消化不良资产。各地农信社在改制中出现三种情形：第一种，为了完成行政强制的股份制农商行改制任务，在资产质量、资本充足率、股东结构上人为的造假来拼凑银监会的改制指标数据，导致的结果是改制完成以后，只是形式发生了变化，实质上没有任何提升。第二种，为解决不良资产而引入的社会股东只看重利益，有的农信社不具备改制的条件，在行政干预下强行改制后盈利能力没有提升，只能牺牲农户股东和职工股东的利益，勉强兑现对社会股东承诺的利润回报。第三种，江浙等地的农信社改制符合真正意义上的股份制农商行改制。改制后的股份制农商行所办理的业务和面对的客户群体已经和国有银行以及华夏、民生等股份制银行没有任何区别了。问题的关键在于国家层面一直赋予农商行“服务三农”的政策性任务，但是农商行的股份性质尤其是社会股东的介入，必然决定作为市场主体“盈利性”是其唯一目标。“三农”是维护国家稳定与繁荣的根本前提，但“三农”一般都是弱质资源，农商行作为盈利性的市场主体在市场上必然进行资源优化配置，即把资金投放到能带来最大收益回报的客户群体身上，“三农”客户显然不符合条件。

银行业监管部门对于农信社改制划定了严格的时间表，基层农信社为完成改制引入了大量社会股东，社会股东投入资金帮助农信社消化不良达到改制要求的同时，不仅要求高额回报，还要积极参与农商行的管理，这从根本上削弱了监管部门、省联社和原有股东的既得利益。安邦保险入主成都农商行就是最典型的例证。2011年9月安邦保险用56亿购买成都农商行股份，取得相对控股地位，12月安邦保险公司对成都农商行实施了一场人事大变动，在14人董事会里，安邦保险占到一半，并囊括董事长、行长等核心要职。安邦保险控股成都农商行不仅要实现收益，同时还要借助成都农商行网点覆盖面广的优势来开拓西南保险市场，这可能与农商行改制的初衷不太相符。[3]

(二)管理权限没有合法来源

产权制度的矛盾与政策性发展方向之间的背离，导致了管理体制的不畅和尴尬。按照国家的制度设计，省联社代表地方政府对一省范围内的农信社行使监督管理权限。从理论上讲，省联社是县区市农村信用社的联合体，应当由基层农村信用社来选举产生省联社的高管并进行任命，省联社的主要功能是为县市级信用联社服务的机构，但实践中正好相反，省联社高管都是由各地党委政府任命的，省联社成了各级农信社的实际领导机构。从省联社的成立过程就可以看出其带有浓厚的行政色彩，省联社利用其掌管业务、人事和财政的权利对基层干涉过多，同时省联社在管理过程当中还带有浓厚的政绩观，这些都严重阻碍了农信社的发展。省联管理模式有很多不足，首先，省联社是地方政府管理基层农信社的代理人，同时它还是基层县市农信社的联合体，并且具备法人身份可以经营金融业务。省联社的管理权限来源于地方政府的授权而不是投资农信社、农商行的股权，其合法性受到严重的质疑。对于农信社的改制，中央、地方政府都持积极的态度，但是二者的角度完全不同，中央对农信社的定位是服务三农、带有政策性的金融机构，而地方政府则把农信社看做是发展地方经济的有力支持者。从省联社的角度看，省联社归属于省政府，其为了出政绩就行政强制制订计划和任务，给一线实务造成了很大的困扰。其次，改制后农商行的农户股东和职工股东行使股东权利的意识还不是很强，但社会股东则完全不同，他们不仅珍视股东权利而且积极行使股东权利。在我国一些地方已经出现了农商行的股东通过行使股东权利选举自己认可的股东作为董事长，而抵制省联社通过行政命令任命的农商行的董事长的情形。因此，农村信用社产权改革目标要准确定位，同时要有和产权改制配套的管理体制，不然产权制度的改革也仅仅是换了一种形式，本质依旧。[4]

四、农信社改制农商行的建议

农信社改制农商行已是势在必行，其核心是明晰产权，构建与当地实际情况相适应的产权制度，积极探索，逐步推进在产权制度的基础上构建合理的管理体制，最终统一法人组建国家级农商行。[5]

(一)因地制宜，产权制度要符合当地实际情况

农信社改制农商行牵扯面广，涉及的内容复杂，不可能在短期内完成。因此，对于农信社改革不能简单的划定时间表，更不能一刀切式的全部改制为股份制农商行。首先，我国地域广阔，各地经济社会发展程度不同，基层金融基础薄弱，融资成本较高，如果不分具体情形，全部强行改制为农商行，不仅增加了农商行的经营成本，而且在社会股东要取得收益的压力之下，只会加大农商行的运营风险。其次，这与国家对农信社改革的思路也是背离的，改制后的农商行受盈利压力的影响会偏离“服务三农”的政策方向，其服务的对象必然有选择性，这就导致其不能满足各个层次农村金融市场的需求，但是农村基层的金融需求依然存在。从产权角度分析，农商行采用的股份制、农信社采用的合作制都只是一种产权组织形式，其相互之间没有优劣之分。界定一种产权制度的优劣不是看其名称，而是看这种产权制度是否和当地的社会经济发展的具体情形相适应，是否能促进当地生产力的发展。同时，不同的产权制度在同一地区也可以相互并存。农村信用社改制一定要结合当地具体情况，即使经济比较发达地方的农信社也不一定非要改，只有完全符合条件的农信社才推动股份制农商行的改制，而对经济相对不发达地方、规模和实力达不到要求的农信社，则应当继续坚持合作制。对于农信社的改制我们应当采取谨慎的态度，使其充分发挥“服务三农”的政策性作用。股份制农商行不是万能良药，不是一改制就能解决所有问题。股份制的核心就是谁投资，谁管理，谁收益。农信社改制农商行必然引入民间资本，民间资本的介入就危及到改制后的农商行是否姓“农”的问题，因为引入社会股东可能使农商行被大股东控制，这样只会顾及短期利益，不会考虑长远发展。要保证改制后的农商行始终不脱离“三农”就必须在改制的时候把股权制度设计好。因此，符合条件的农信社在改制农商行时，其关键点在于设计好股权结构，即既要引入民间资本，又要用好民间资本，但又不能被民间资本所控制，最终通过股权结构设计找到农商行与投资者的契合点，使股东利益和农商行的发展得到有机统一。

(二)合理推进，管理体制必须和产权制度相配套

随着农信社改革的逐步深化，省联社的管理模式益发受到质疑。2016年中央一号文件首次聚焦省联社管理模式的改革。毋庸置疑，省联社在推动农信社改革中的作用无可替代，居功至伟，但也暴露出一些问题，最核心的就是行政色彩太浓，事无巨细什么都管，导致基层农信社、农商行意见比较大。省联社管理体制改革的核心是解决权责对等和去行政化的问题，为此各地进行了积极有益的探索。甘肃省率先在2011年将省联社下辖的市联社和办事处改为稽核职能部门，但实际效果不是很理想，还存在干预基层经营的情形。陕西省2014年在几家农信社基础上组建省级秦农银行，然后由省级农商行入股基层农商行，通过股权方式建立和基层农商银行的联系，理顺了管理体制，但是由于整合力度有限，抵御风险能力较差。江西省则建议组建省级联合银行，具体做法是基层农信社、农商行和省联社联合组建省级联合银行，股东包括农信社系统，同时对其他所有社会主体都持开放态度。这种模式由于股权较为分散不能保证服务三农的政策性目标，内部监督也不能保证，同时省级联合银行承担的风险与其所持股份不相匹配，如果社会股东联合控股进行经营，出现风险则抛给省联合银行，省联合银行肯定不会接受，因此风险防范将是一个难点。

省联社管理体制权责不对等的关键是缺乏合理的产权做支撑。管理体制的改革是一个系统工程，不可能一蹴而就，应当从实际出发找到现实可行的解决方案。如果单纯的为去行政而去行政将造成很大的风险，因为现有的农商行高管的管理水平与真正意义上的股份制农商行的要求还有很大的差距，这将使其缺少监督制约机制而产生金融风险。基层农商行单独在市场上竞争，无疑也增加了被收购被瓜分的风险。最为关键的是改革中肯定会遇到省联社的阻力。因此省联社管理体制改革应当设置一个过渡阶段，最为可行的办法就是先部分后全面、先易后难逐步推进。首先以省级行政区域为单位将全省农信社和农商行重组合并成统一法人，对基层农商行以参股形式进行靶向性管控。在省级统一法人的农商行运作成熟的基础上，国家以增资扩股的方式掌握控股权，合并各省级农商行组建国家级农商银行，这样既能落实中央“服务三农”的政策性目标，也能给其他股东以投资回报。组建的国家农商行要以市场为导向，资源优化配置，服务于我国的经济和社会发展，农商行内部设置三农服务部，三农服务部落实政策性目标，其经费由国家单独核算，同时国家提供政策支持。组建国家级农商银行不仅能从根源上解决农信社改革中管理权限没有股权做支撑的困扰，也能增强农商行抵御风险的能力，因为在市场经济条件下，规模效益是防范风险的一个有利因素。

五、结语

根据制度经济学的理论，经济现象决定于人的行为，人的行为决定于其内部制度，因此农信社改行应当从其最根本点出发，特别是农信社改制农商行更是牵扯到众多基层金融单位和广大群众的利益，牵一发而动全身，因此科学合理的制度设计显得尤为重要。产权制度是农信社改制农商行基础和出发点，规范的符合实际的产权制度不仅能理顺股份制农商行的治理结构，同时也是管理体制合法的有效保障。改制后的股份制农商行要充分保障三类股东的权益，在此基础上合理安排股权结构，既要保障股东的收益还要兼顾农商行的政策性目标。对于省联社管理体制改革的推进要以去行政化和加强服务功能为指导思想，最终的目标是组建国家控股的全国统一法人性质的国家农商行，在充分参与市场竞争的同时确保“服务三农”的政策性方向不变，充分发挥“服务三农”金融主力军的作用。[6]

[1]张艳芳.中国农村金融改革中的问题研究[J].当代经济管理，2010(8)：89-91.

[2]张安顺.不断开创银行业改革发展新局面[J].中国农村金融，2016(17)：41-42.

[3]邹文俊，徐锋. 农村信用社组建农商行的思考[J]. 环球市场信息导报，2010(5)：21-25.

[4]刘展超. 省级政府机构改革方案年底“送审”[J]. 决策探索，2008(23)：50-51.

[5]张蕾.农村信用社体制改革的问题探析[J].中国外资(上半月)，2012(7)：13-13.

[6]童元保.我国农信社改革模式及其约束条件综述[J].中国经贸导刊，2011(6)：45-46.

本文责编：赵凤媛

Rethinking on the System of Property and Management of Transformation between Rural Credit Cooperative and Agricultural Firm

Guo Yaofeng

(Department of Society and Science , Shanxi Professional College of Finance, Taiyuan, Shanxi, 030008)

The inadaptability of provincial association management and restructured agricultural firm gradually appears in the process of the transformation between rural credit cooperative and agricultural firm. There are three kind of shareholders of agricultural firm: farmers’ shareholders, workers’ shareholders and social shareholders. The conflicts appear between these shareholders and provincial association. In the new era a new management system must be explored to consummate the joint-stock agricultural firm.

rural credit cooperative; agricultural firm; management system; reform

2016—10—11

郭耀峰(1979—)，男，山西河津人，山西金融职业学院社科部，讲师，硕士。

G830.2

A

1008—8350(2017)01—0081—04