负责任行为：对库珀行政伦理的探析

张琼

摘 要：负责任的行政行为既要求行政个体对主观责任和客观责任的承担、行政组织对内部控制和外部控制的整合，也包含表达、道德规则、分析伦理和后伦理四个伦理思考层次。在主客责任相统一、内外控制相结合的基础上，行政主体进行行政行伦理层次思考，并对所有可能行政方案进行排序，从而做出最佳行政决策。在决策过程中，个人道德品质、组织制度、组织文化和社会期待四个因素互相促进、共同发展，致力于实现科学化、伦理化的负责任行政行为。

关键词：负责任行为；库珀；行政伦理

中图分类号：D0 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）03-0061-02

特里·L·库珀（Terry L·Coopper），美国著名行政伦理学专家，现任南加州大学公共管理学院“公民与民主价值”专业教授，其《行政伦理学手册》（Handebook of Adminnistrative Ethics）、《行政伦理学：实现行政责任的途径》（The Responsible Ademinnistration：An Approach to Ethics for the Adminnistrative Role）奠定了他在美国行政伦理学史上的大师地位。《行政伦理学：实现行政责任的途径》一书中涉及的行政人员的行政责任及冲突、行政组织的负责任行为、负责任的行政管理行为对当代中国的行政伦理学的发展具有重要的理论和实践指导意义。

一、主客统一：行政伦理学的决策起点

从现代与后现代社会的大背景出发，库珀认为，现代行政伦理学集中体现了角色的多元化和差异性、工作与私人生活的分离、相对主义和社会多元化等后现代世界中的现代性问题。面对复杂的行政环境，无论行政个体，或者行政组织，学习行政伦理学已成为必然要求。而对于行政个体，自觉做到主客统一、自觉承担行政责任既是其本身的职责要求，也是化解行政冲突的伦理途径。

“责任和义务是关于人的社会角色使命的规定。一个人在社会群体中扮演什么样的角色，也就应当承担相应的责任义务。”[1]行政管理人员作为社会公共服务的角色扮演者，承担相应的行政职责不仅是一种实然要求，也是一种社会美德。库珀认为，“责任是构建行政伦理学的关键”[2]，而行政责任又分为主观责任和客观责任。公共行政人员在面临实际的工作环境时，主观责任和客观责任往往交叉融合、不可分离，由此产生行政责任冲突。

客观责任作为行政责任类型之一，它主要源于法律、组织机构和社会对行政人员的角色期待。也就是说，客观责任主要与从外部强加的可能事物有关，是一种外在的客观事物赋予主观个体的行政职责。所有的客观责任，都包括对某人或某组织负责，也包括对某一任务、下属员工人事管理和实现某一目标负责，前者即为职責，后者则为义务，职责和义务构成客观责任的具体形式的两个方面。在行政责任中，公共行政人员是通过维护法律对民选官员负责、对上级负责和为下级负责、对公民负责来实现其客观责任的。其中前两者是服务于组织等级职责制度而言的，后者则是服务于公共利益而言。

主观责任主要指根源于我们自己对忠诚、良知、认同、价值的遵从和信仰，往往是个体在职业生活中依据自身经历逐步建立起来的职业道德，是行政个体职业道德的外在反应，是个体态度、信念和价值观的集中体现。在主观责任中，态度范围最广泛，包含了信念和价值观；信念次之，包含着价值观，相对持久；价值观范围最小，它是我们部分态度和信念的持久内化，是信仰系统中的核心。相对于客观责任外在的责任而言，主观责任更关注行政个体内在的道德素质和职业信仰。

理论而言，客观责任和主观责任是统一于行政责任中的。但是，由于现代和后现代社会中公民角色的多样化，行政责任的践行往往面临冲突，如权力冲突、利益冲突、角色冲突等。公共行政人员在履行行政责任时，经常陷入伦理的两难选择，“做了你要下地狱；不做你也要下地狱”。而这所有的冲突都是客观责任与客观责任、主观责任与主观责任、客观责任和主观责任之间的冲突。基于这些责任的冲突，库珀认为，公共行政人员必须做到主客统一。在主观责任和客观责任统一的基础上，行政主体应了解伦理思考层次，即表达层次、道德规则层次、伦理分析层次和后伦理层次，从而在充分伦理思考的前提下，进行恰当的伦理决策。

作为行政伦理决策的起点，在科学化、伦理化的行政行为中，公共行政个体必须首先明确自己的客观责任和主观责任，自觉做到主客统一、主客兼顾。当二者产生冲突时，依据表达层次、道德规则层次、分析伦理层次和后伦理层次的伦理思考层次，行政主体依次对各种行政责任进行排序，从而在各种方案中选出最佳方案，化解行政冲突，从而实现决策科学化、伦理化。

二、内外整合：行政伦理学的践行关键

库珀认为，“伦理困境的实质是责任和义务的冲突性或对抗性，这种责任和义务的对抗性是现代和后现代社会中的角色扮演的多样化和个人身份认同的多元化现象造成的，而且随着现代社会向后现代社会的过渡，这种冲突趋势还会加强。所以，伦理冲突的出现是不可避免的。”对于伦理冲突，仅仅要求行政人员个体做到主客统一、进行主客责任道德思考，从而运用自己的伦理自主性抵制不道德的组织和不负责任的组织行为，这种伦理决策显然是不明智的。在主客统一的行政伦理决策起点上，解决伦理冲突、实现科学行政决策依赖的是行政人员个体和行政组织的共同努力，内外整合才是践行关键。

从行政组织出发，库珀提出了在公共组织中保持负责任的行为的两种方法：内部控制和外部控制。伦理冲突的出现是不可避免的，而伦理冲突的解决又依赖于行政个体和行政组织共同努力。为此，行政组织的内部控制和外部控制就显得尤为重要。其中，外部控制指外在于个体的、强加在个体身上的制度体系，诸如伦理规范和伦理立法。而内部控制则指职业价值和职业标准，公务员在社会化过程中已经将这些价值和标准内化了，所以他们既是私人的也是职业的。库珀认为，内部控制和外部控制是相对的，二者缺一不可，所以在行政行为中，应该全面考虑内部控制与外部控制。

当然，外部控制论者并非就认为行政冲突的解决只是单纯依靠组织外部的伦理制度，而是认为内部控制只是发挥辅助性作用，故而他们不应该得到首要关注。也就是说，不是非此即彼的问题，而是谁更重要的问题。外部控制论的拥护者韦伯、芬纳和汤普森皆是如此，他们倾向于考虑改变组织、改变控制组织运行的法律和法规，而不是优先致力于寻求行政个体本身的认可和内化。这样，行政行为的外部控制就出现了伦理立法和伦理法规两种形式。行政伦理立法是通过行政领域内的伦理法律化，即把行政活动看成是一种集体道德裁决、一种政治性的社团建立的道德最低标准。在一定程度上，适当限制了个人自由裁量权，从而从外部控制着手，减少伦理冲突。而作为伦理法规，其类型范围比伦理立法广，但通常没有伦理立法那样的精确具体的限制。同时，由于许多法规多是行业法规，其具体的约束力和运行机制就存在很大差异。伦理立法和伦理法规互为补充，从组织的伦理制度层面对行政组织和行政个体的责任进行区分，从而减少行政责任冲突。

内部控制主要指职业价值和职业标准，行政人员在社会化过程中将这些价值和标准逐渐内化。内部控制论者弗雷德里克认为，“负责任的行为除了需要有外部控制因素以外，还要有一种‘心理因素”，他以中世纪的教堂“力图让政府对上帝负责”来界分一种责任行为，即责任不能用“对某些人或某个人负责”这样的字眼来表达，责任是一种“道德的或宗教的”责任以及一种理想化的政治责任。它是对于先验理念的一种责任情感和责任意识。换句话说，内部控制主要依赖的是公共行政个体自身的道德价值和道德信仰，主要依靠行政人员自身的已经内化的价值观的约束，即塑造行为的能力最终来源于一系列内化了的态度、价值观和信仰，而不是来源于外部的规则和程序，该规则和程序是以别人的要求和命令的形式操作的。当然，在内部控制中，行政人员拥有大量的自由行政裁量权。但是，作为行政人员个体，其态度、信念和价值观并不总是正派的，由此在自由裁量权基础上形成的自我约束也并非完全正确，所以单纯依靠行政人员的内部控制是远远不够的。

由此观之，在主观责任和客观责任相统一的决策起点上，外部控制和内部控制进一步规定行政责任，化解行政冲突。作为行政伦理学的践行关鍵，二者有机统一，不可偏废。基于此，库珀认为，行政组织和行政个体要综合考虑外部控制和内部控制，使得两种控制各发其用，在行政行为中达到最大限度的平衡和统一，从而使行政冲突得到最优解决。也只有充分整合内部控制和外部控制，行政决策才能真正走向科学化、道德化。而这，也是整个行政伦理学追求的目标。

三、负责任的行为模式：行政伦理学的价值诉求

一个科学的行政决策既离不开行政人员个体对主观责任、客观责任的承担，也离不开行政组织的内部控制和外部控制。库珀认为，当主观责任和客观责任、内部控制和外部控制、个人自由裁量权和伦理立法有机的统一时，一个负责任的行政决策也就不远了。而这，也正是行政伦理学的价值追求所在。符合道德规范的行为是不可能在孤立的情况下形成并得以有效维持的，结合主客责任、内外控制，从行政组织和行政个体入手，库珀的负责任的行政行为主要包含四个方面：个体道德品质、组织制度、组织文化、社会期待。这四者在一个总的范畴内，共同促进行政责任冲突的解决。

行政决策中，行政责任的最终践行者是行政个体，所以个体的道德品质影响着行政行为的合道德性。个人的道德品质主要包括伦理决策技巧、精神品质、德性和职业价值观。其中，伦理决策技巧主要是在了解行政事件之后，进行伦理层次思考，进而进行伦理决策，提高行政决策的有效性。精神品质和德性则是从行政个体内化的价值、信念和潜在道德而言。职业价值观是另一个非常重要的个人道德品质，即关于职业行为和目标的信仰，与精神品质的德性相比，他们可以归纳为实践经验，他们是按照职业方式行事的禀性。这四者相互补充、协调，促进个体的行政道德品质的长远发展。

除却个体，组织制度是另一个保证公共组织决策合道德的行为因素。“根植于美国的自由主义传统的个人主义导向，美国传统认为，基本的实体是个人，而个人作为一个道德的代理人，必须在诸如组织、社团和国家这样的社会集体之前得到纠正或限制，这样才能够符合道德规范的行为。同等的实体是组织，但‘组织作为个人道德品性、价值观和身份的塑造者还没有被我们充分认识到”[3]，也就是说，在行政决策中，对行政组织的重视还有待提高。而组织制度作为组织的一种约束形式，主要是强调组织层面的道德并寻求鼓励道德行为的组织制度维度，即在创造适合道德行为发展的制度的同时，既保护个体的伦理自主性，又限制滥用组织资源。

保持公共组织中道德行为的第三个因素与组织文化相关。所谓组织文化，威特默认为，“组织文化中关于道德因素方面的共同具有的观点”。在他看来，并不是整个组织文化影响了道德行为，而只是那些组成了“共同具有的观点”的因素影响了道德行为。沙因指出，“组织领导的行为是对组织文化最有力的影响，领导的独特而有必要的作用就是文化操纵”[4]，即组织文化是由组织领导影响的、组织成员共同具有的价值观。其中，领导者对培育支持道德行为的组织文化起着潜在的重大杠杆作用。为此，处理组织文化的抵制或伦理破坏作用的关键方法可以从以下两个方面着手。首先，组织领导有必要认识到并不停地提醒自己：在组织文化中，自己是最明显的伦理角色模范。其次，看得见的对道德行为的明显奖赏是领导们参与和塑造其组织文化的另一种方式。如此，行政组织的组织文化将有利于行政责任解决的方向发展。

当然，行政冲突的解决不仅需要行政组织、行政者个体的共同努力，也需要社会力量的注入。负责任的行政行为的最后一个因素与社会对公务员的期待有关，即社会期待。社会期待主要指人们在不同的方面对于那些工作在政府中的人员所寄予的希望，包括薪酬水平、行为约束和公众形象等。其中，公众参与是社会期待的主要表现形式之一。在保持负责任过程中，公众参与起到了两个关键作用，其一，它保证公共行政人员的脑子里有公众意识，保证政府是人民的政府（即民享政府）这一首要原则；其二，公众参与还有助于澄清和明确法律和政策的意图。换句话说，公众参与是重要的行政力量，社会期待是行政冲突得以解决的重要推手。

综上所述，库珀式负责任的行政行为不是简单的行为堆砌，而是个体道德品质、组织制度、组织文化、社会期待四者在一定程度上的共同设计，以期他们相互促进、共同发展，促进行政冲突的有力解决。概言，在组织个体主客统一的决策起点上，行政组织的内外整合是决策关键，这种负责任行为既要内部控制与外部控制相结合，又要主观责任和客观责任一起抓；既要考虑组织制度和文化的建设，也要提高行政个体自身的道德素质。只有这样，才能在伦理立法和有限自由裁量权的基础上，实现行政冲突的解决，达到行政伦理学的价值诉求——负责任的行政行为，实现决策科学化、伦理化。

参考文献

[1]张康之.公共管理伦理学[M]，北京：中国人民大学出版社，2003：183.

[2][美]特里·L·库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径[M]，张秀琴，译.北京：中国人民大学出版社，2001.

[3]刘召.库珀行政伦理理论初探[J]，道德与文明，2010（1）：139-143.

[4]刘琪，徐志胜.库珀行政责任伦理及其当代价值研究[J]，求索，2013（7）：91-94.