论社会转型视域下农村公共治理的目标与路径

李云+郭跃军

摘 要：社会转型以来，中国的农村公共治理形势愈加严峻，出现各种农村社会发展问题。公共治理是由共同目标支持的管理活动，在丰富的公共产品、整洁的公共资源和良好的社会道德风尚这三大目标的激励下，在政府、村级组织和村民的共同作用下一定能实现农村公共治理的良治。

关键词：社会转型；公共治理；农村；路径

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）03-0046-02

新世纪以来，中国的很多农村出现了发展的悖论，农村收入增加了，但为此付出的代价却十分沉重。农村公共治理失灵说起来是一个很宽泛的概念，实际上关系生活的方方面面，体现在农村经济、政治、社会的无治理或治理效果低下。中国农村治理危机的实质是在农村社会结构深刻转型和体制急剧变迁的背景下，农民的行动受环境影响由“集体行动”向“个体行动”转变，公共治理也从“集体化”转向“个体化”，导致中国农村集体行动能力全面衰落[1]。党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革的总目标，我国农村土地和人口占多数，农村治理显然已经成为实现国家治理体系和治理能力现代化的瓶颈。

一、社会转型背景下农村公共治理的含义与历程

社会转型是指社会的诸要素及其联系发生变化而导致的新旧社会发展模式的更迭过程[2]。我国的社会转型主要是指从计划经济向市场经济转型、从农业社会向工业社会转型、从乡村社会向城市社会转型、从同质的单一性社会向异质的多样性社会转型、从伦理社会向法治社会转型。通俗来讲，社会转型就是社会由传统向现代、更现代的转变的过程。我国发展迅速也是转型迅速的一个结果，而社会快速转型期有一个鲜明的特点，就是社会进步与社会代价共存、社会优化与社会弊病并生、社会协调与社会失衡同在[3]，是一个充满希望又饱含痛苦的时期，这一鲜明的特点也体现在农村。

社会转型时期，我国农村从数据上来说发展迅速，农村人均收入在2015年已经突破了万元大关；我国粮食的总产量2015年达到6.2亿吨，实现十二连增。社会转型下不仅农村的经济收入发生了巨大的变化，公共治理也经历着前所未有的机遇和挑战，农村公共治理在社会转型这一大环境下呈现出不同的态势。

一方面是农村公共治理主体的发展。人民公社解体后，生产大队改为行政村，农村公共事务由行政村组织完成。为了完成农村税费的征收，政府也會进行一定的行政村事务干预。2003年税费改革之后，乡镇政府完全失去了参与农村公共事务的动力，这就意味着公共治理的主体发生了质变，不再是由政府完全主导。政府在农村公共治理中的主体地位不断弱化，村组织和村民自治显得尤为重要。但事实上，村组织的责任和其能力并不相符，在农村改革中，分田到户、分林到户等等这些措施，使村组织几乎没有可利用的村集体资源和足够的资金去动员村民，却依然要承担大量的建设农村公共设施和提供公共服务的任务，村组织的权力弱化。这样的制度变迁使得农村公共治理的主体发生了巨大的身份转变，现在的农村公共治理形成了政府引导、村民自治却又自治能力不足这样一个怪圈。

另一方面是农村公共治理客体的变化。在社会转型的大背景下，农村经济得到空前的发展，但是农村公共治理却没有跟上，这种变化主要表现在两个方面。一是基础设施相对落后。农业的水利、交通、水电、教育、保障等农村社会所必需的产品现在都有所欠缺。在人民公社时期，农村以大规模的投工投劳形式建设了一大批基础设施，现在的农村发展也得益于当时的农田水利、道路建设。20世纪80年代左右农村各地公共基础设施建设明显放缓，农村组织不再有足够的能力组织农民集体劳动，也没有足够的实力进行经济投入。即便是现在，也仅仅有一小部分富裕的行政村有能力进行公共设施建设，很多行政村依靠政府建设，进程缓慢。公共治理中最基础的设施不完善，标准低、结构不全，乡镇一直在发展，人民的住房越来越好、收入越来越高，但村容村貌并没有随着人民富了而变得更好。二是公共利益被蚕食。我国农村长久以来实行集体所有制，存在大量公共资源，例如土地、河流、道路、房产、企业等，这些公共资源本应该被盘活利用，为本村的农民创造收入、谋求利益，但实际上由于农村公共资源的经营体制不健全，这些资源被无偿占用、低价租用等，造成公共资源的治理失灵。而这些公共资源不被珍惜，造成的结果只有一个——环境的退化。同时这些公共资源若没有人管理，处于未落实权属的状态，村民共同使用这一稀缺的资源就会造成“公地悲剧”，简单来说就是人们为了自己的利益，在公共领域无限地扩大自己的权益，公共财产被不计后果地使用，农村道路、河流、设施等正在并继续着“公地悲剧”的逻辑。

二、社会转型背景下农村公共治理的目标

农村的公共治理从根本上就是运用权力去引导、规范农村的社会生活，最大限度地增进公共利益，谋求农村社会的长远发展。农村的公共治理要规范农村的公共产品、公共资源，形成良好的发展风气。

第一，丰富的公共产品。农村公共产品是指在农村发展中所必需的社会产品，具有非竞争性，例如基础设施、农田水利、教育卫生、社会保障、环境安全等。这类社会产品的发展与城市差别很大。以教育卫生来说，最好的教育资源和卫生资源都集中在城市，农村的教育设施和医疗卫生条件差、人才少，国家的资金投入和人才投入虽逐年增加，但仍无法填补这一大缺口。农村公共产品的滞后严重影响农村的发展和公共治理的进行。农村公共产品的丰富既是公共治理的基础，也是公共治理的目标。要最先满足村民的生理需求和生存需求，才有能力去要求更高更好的生活环境和氛围，丰富的农村公共产品在社会转型这一关键时期是农村公共治理的重要目标。

第二，合理规划和利用公共资源。公共资源的大量存在以及依托在公共资源上的公共利益的分配不公和浪费都会导致农村社会矛盾和社会发展问题。公共资源能被高效利用，会为农村的发展带来意想不到的惊喜。有效地规划和利用公共资源，不仅能够取得合法的公共利益，利于农村的经济发展，也能够规范农村社会生活。

第三，良好的社会道德风尚。一地的社会风气及民众素质最能反映该地的发展水平。道德是一种有限的约束，靠个人的自我约束，没有任何强制措施，一旦道德失范，人的行为就不再受到道德的约束，这会直接影响社会风气和原有的道德体系。同时，这种道德风险也会表现在经济活动中，道德的缺失在经济活动中容易产生产品农残超标、农业废物乱堆乱放、公共建设以次充好、交易信用下降等现象。因此，提高村民的道德意识、整治社会风气成为农村公共治理的重要目标。良好的社会风气和道德风尚能够在无形中为农村的发展带来更多的机遇。

三、社会转型背景下农村公共治理的路径

农村公共治理，尤其是社会转型时期公共治理的成效并不明显。社会转型时期，劳动力外流、制度变迁等大环境都增加了农村公共治理的难度，同时政府引导失当、农民主体性地位缺失对公共治理产生了深远的影响。改善这一时期的农村公共治理要从三方面下手。

首先，政府要加强对农村的治理，加大财政投入。农村公共治理的失灵与社会转型有着千丝万缕的聯系。随着社会转型和经济的发展，大量的农村劳动力外流，出现农村人口老龄化、低龄化；农民的工资性收入增加，乡土感下降。这些都直接降低了整体公共事务的参与能力。一方面，基层政府应加强对农村公共事务的管理，转变政府职能，服务农民群众。另一方面，也是最直接的方法——加大财政投入。虽然农村的财政支持持续增长，但与农村发展需求相比是远远不够的，无法满足公共治理的要求。政府应积极发挥指导作用，尽可能满足农村发展需求，监督资金流向，回访财政投入使用效率。

其次，农村基层组织积极发挥领导作用，有利于规范农村公共资源使用。加强农村公共治理要坚持党的领导和人民民主相结合。不论党制定的政策有多好，在基层的执行变了样都是无用的。农村的公共事务要加强农村基层组织的职能。在村党小组的领导下，农村公共事务广泛听取村民意见进行决策，再由村委会组织村民具体实施并进行监督。

这种村党组织与村委会的配合无论在决策还是实施的过程中都要广泛征求村民意见。决策前，选定素质较高的党员代表与村民提前沟通，了解民情并形成预案；决策中，将形成的预案在会议上进行公布，除了村党组织，村委会、村民代表、村内的人大代表、政协委员等相关人士均可提出建议[4]，并讨论和进一步地修改与完善，方案最终经大多数与会代表同意后方可形成；决策后，村委会应及时向村民公布方案，负责实施。对于实施中存在的问题也应酌民情、充分考虑村民的意见后进行解决。

在决策与实施的过程中，村民能够广泛参与到公共治理中，符合农村公共治理的复杂情况。这一治理模式既坚持了党的领导，又体现了人民民主的原则，是理论与实践的统一。

最后，完善村民自治，强化农民主体地位，有利于加强村民的主人翁地位，形成良好的社会风气。农民主体地位的缺失直接影响公共治理的效果。治理是一种由公共目标支持的管理活动，需要广泛的参与，要构建有效的村民自治模式。当前的农村社会发展迅速，贫富差距不断扩大，各类社会矛盾显现。要维护村庄的稳定、安全、有序，除了政府和村组织，更应发挥村内群众的力量，村民自治显得尤为重要。村民自治组织是村民自治实施的载体，村民自治组织有两种形式，一种是自上而下的，一种是自下而上的。一种是由上级蔓延下来的自治组织，包括各群体协会、各行业协会、各公益协会等，例如妇女组织、企业家协会、村庄协调纠纷委员会。另一种是村民自发形成的组织，例如广场舞协会。这种民间组织是农民自发形成的，虽不具有权威性，但是由村民自己协商决定的，群众认可度高。不论是哪种形式的村自治组织，都能够分散权力，形成相互制约、相互协同的权力格局，强化村民的主人翁意识。

参考文献：

[1]王亚华，高瑞，孟庆国.中国农村公共事务治理“三重失灵”成因[J].党政视野，2016（4）.

[2]程凯，吴大华.马克思主义理论视野中的社会转型研究[J].广西社会科学，2014（11）：15-19.

[3]王瑜，仝志辉.转型抗争：从社会转型的视野理解近阶段中国农民抗争[J].中国农业大学学报：社会科学版，2012（4）：116-123.

[4]唐鸣.村民代表会议法律地位及运行机制探讨[D].武汉：华中师范大学，2009.