对国企改革背景下的审计发展的思考

陈为职

摘 要：国家审计作为国家治理的重要组成部分，促进国有企业改革顺利实施，服务国家宏观经济政策落实，是审计机关的一项重要任务。在国有企业全面深化改革的大背景下，国家企业审计要有所作为，就必须要主动升级，融入改革的新形势，明确发展方向，着力推动和服务国有企业发展。

關键词：国有企业；改革；审计；方向

随着中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）的出台，新一轮国有企业改革的征程正式开启。其后的一年内，十多个专项改革方案或意见相继亮相，内容涵盖了混合制企业员工持股、国有企业功能界定与分类、企业国有资产交易的监督管理等多个方面，1+N配套文件体系基本形成，新一轮的国企改革在2016年起正式步入实施阶段。国家审计要成为新常态、新形势下国有企业改革的助力，就必须要主动转型升级，明确发展方向，积极探索国有企业审计新路。

一、新一轮国企改革政策的特色

2016年2月23日，国务院国资委相关负责人在“国企国资改革研讨会”上，披露了国有企业的改革试点落实计划，明确了董事会职权改革、经营管理者市场化选聘、职业经理人制度、企业薪酬分配差异化改革等十项措施，北京、上海、湖南等多个省市制定相关细化方案，各大央企也开始密集披露公司改革的最新运作方案。国企改革政策走向呈现出四个“化”的特色：

一是功能定位清晰化。国有企业进一步划分为以经济效益为导向的商业类国企和以社会效益为导向的公益类国企两个类型，两者定位更加清晰。不同类别的国企进行分类施策，资源与分配进行重新调整，推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。

二是企业管理现代化。推动转换国有企业经营运行机制，解决政府管理过细干扰自主经营问题，企业独立市场地位凸显出来。职业经理人制度、市场化选聘经营管理层、薪酬分配差异化改革及分类分层管理成为改革的关键环节，符合市场经济要求的公司治理结构优化，各类管理要素活力都将被激发，现代化管理水平进一步提升。

三是国企股权多元化。沿着混合所有制改革这一主线，企业“国有”色彩进一步淡化。以混合所有制为导向的市场化进程通过并购、重组将加速，民资、外资、基金等各类型的非国有资本将更多地参与到国有企业改革，“混合所有制企业员工持股”试点铺开，各种所有制资本将齐聚国企改革，相互促进。国家一股独大的局面将逐步改变，改革的涉及面将更加广泛，效应加大。

四是管理体制链条化。国有资产监管机构职能转变，国资委角色被重新定位，不再是简单的国有企业的出资方。组建国有资本运营和投资公司后，国资委管理的重点将是国有资本，通过对国有资本的有效运营，推动国企的兼并重组和结构优化。政府对企业经营的干预将进一步减少，而企业经营的活力和效率将有很大提高。国资委-国有资本运营和投资公司-国有企业的链条式管理体制逐步形成。

二、国企改革中国家审计的定位

《指导意见》明确指出，要建立对企业国有资本的经常性审计制度，实现企业国有资产审计监督全覆盖。国家审计在这一轮国有企业改革中扮演重要的外部监督角色，而这个角色定位主要体现在三个审计目标上。

1.改革性目标。评价国有企业改革措施的完善程度和落实效果，纠正改革过程中国有企业发展存在的偏差，从政策落实层面、体制机制层面等提出合理化建议，促进改革内容的推进。

2.经营性目标。分类评价两类国有企业的发展情况，对于公益类国有企业关注其提供公共产品、公共服务的质量，促进其提高运行效率；对于商业类国有企业则是重点关注国有资本布局，国有资本回报水平，促进其规范国有资本运营、维护国有资本安全。

3.责任性目标。通过对国企负责人履职情况进行评价，关注其是否有效推动企业可持续发展和预防经营风险，注意查处企业管理过程中内部人控制、利益输送等方面问题，有效抑制贪污腐败问题的发生。

三、改革背景下国家审计发展方向

1.以开展经济责任审计为主体，企业效益审计及改革重点热点问题专项调查作为重要补充

以国有企业经济责任审计为主体，是促进企业负责人勤勉尽责、廉洁自律的重要手段，也是落实国有资产管理责任的重要措施，有助于提高企业经营管理水平。一是要做好离任审计，做到“离任必审”，客观评价企业负责人履职经营情况和科学界定经济责任；二是要关口前移，适当开展任中经济责任审计，及时提醒并督促国有企业整改，提高审计的时效性。

企业经济效益审计、国企改革重点热点问题专项审计调查则是经济责任审计的重要补充。不定期地对企业盈利能力、偿债能力、发展能力、改革政策落实情况等方面进行审计，有助于揭示影响企业经济效益的深层次问题和原因，为国有企业改革脱困、国有企业兼并重组、国有资本布局结构调整提供决策的依据。

2.进一步开拓审计视野，多维度加强国有企业审计监督的广度和深度

国有企业审计要以财务收支审计为基础但不局限于财务收支，注意摆脱传统就账查账、埋头看账的局限。一是要更加注重企业内部控制制度的健全情况及实施的有效性，要腾出手来对项目安排、决策程序、款项拨付等关键环节进行实质性的分析测试，对内控实施效果进行评价；二是要敢于接触国有企业业务数据，利用信息化手段搭建大数据分析平台，采集、梳理各类业务数据，将采购、销售、投资、资产处置等环节与财务报表联系起来进行点、线、面的全覆盖数据分析，把握各业务环节的关键点及风险点；三是要更加善于利用外部数据，结合国资委、经信委以及税务、环保、社保等部门掌握的信息资源，获取层次更高、综合性更强的数据，以便全面揭示问题。

3.进一步整合利用内、外部资源，构筑高效有力的常态化监督网络，实现审计全覆盖

一是要建立和完善的国有企业数据资料库。限于审计有限的力量，要实现全覆盖审计存在很大的难度，这就要求我们要加强审计信息的管理，建立科学、完善的审计对象资料库，把国有企业的组织架构情况、内部控制制度、生产经营情况、年度财务报表、社会审计报告等有关资料收集起来，便于随时掌握企业的经营状况，掌握经营存在的问题和薄弱点，为确定审计工作范围和重点服务。

二是要重视内部审计、社会审计的成果利用。企业资产规模大、经营范围广、类型多样、信息不对称，审计难度加大，而审计力量相对薄弱。一方面，通过借鉴和利用国企内部审计和社会审计的成果，将有助于我们找准审计的切入点和重点，缩短审计时间，提高审计的效率；另一方面要加强对内部审计的指导和社会审计执业质量的监督，形成内部审计、社会审计监督企业、审计机关监督内部审计、社会审计的监督链条，充分发挥内部审计、社会审计的作用，审计机关才能腾出手，确保国企审计能够“突出重点、有的放矢”。

三是要推动建立审计与其他外部监督工作会商机制。强化与纪检监察、国资监管、企业监事会、工商税务等部门的协作，共享信息资源，减少重复检查，提高监督效能。对于审计手段限制难以查实的案件线索，应及时与纪检监察、公安司法、税务稽查等部门的联合协作，借用各种力量深入查实重大违法违纪问题。同时，推行审计结果公告，强化审计成果运用，建立健全高效的核查、移交和整改机制。

四是要注重审计人员素质的培养和提高。随着国有企业改革的推进，现代化管理水平进一步提高，对企业审计人员的知识结构、业务能力提出了新的更高要求。以财会知识为主的企业审计人员应更加注重知识的更新，加强宏观经济、现代企业管理、大数据分析管理等方面知识的学习，提高分析、解决问题的能力。

参考文献：

[1]马明玉.关于以市场化为取向的国有企业改革的几点思考[J].经济论坛，2016（10）.

[2]深化改革配套文件陆续出台国有企业改革趋势愈见明朗[J].产权导刊，2016（10）.

[3]陈献东.新一轮改革背景下国有企业审计内容变革研究--基于审计供给和审计需求均衡视角的分析[N].南京审计大学学报，2016（5）.

[4]董大胜.国有企业应国家审计全覆盖[N].新京报，2015（3）.