网络空间四大治理体系的理念与共识解析

侯欣洁+王灿发

【摘要】美国、欧盟、中国、俄罗斯不同国家和政府间组织，不断地把对网络空间的治理提升到战略高度，形成了美国、中国、俄罗斯、欧盟四大治理体系，虽然这四大治理体系在治理路径与理念方面存在差异，其实质反映了先发性优势和国际影响力的博弈状态，但在网络空间治理的战略性地位认同、运行主体、治理领域和框架方面存在着共识与合作的基础。

【关键词】网络空间；美国、欧盟、中国、俄罗斯治理体系；圈层；多利益攸关方

随着互联网技术的发展和演变，网络空间发展成为带有虚拟社会、主权网络化延伸和全球公域等复合色彩的体系概念。伴随着互联网技术的升级迭代和各国信息化、网络化发展的差异性探索，网络空间权益的重要性、控制力和博弈权的不平衡性逐渐显现出来。网络空间成为世界信息传播新秩序构成的重要一环，但同时也存在着先发性优势、控制力不平衡所造成的国际信息民主化秩序重组的问题。

网络空间治理从原先互联网治理所强调的专业性、技术性领域转向更广泛的政治、安全和经济领域，政府和政府间组织在网络空间治理中的重要性也日益凸显。在当前的国际社会中，美国、欧盟、中国和俄罗斯，日益成为影响国际秩序的重要力量。基于网络空间的特殊战略性意义，美国、欧盟、中国、俄罗斯这些国家和政府组织，不约而同地不断把网络空间的治理提升到战略高度，形成带有各自立场与主张的网络空间治理体系。这四大治理体系是基于网络空间这一主权延伸和公权集聚特殊领域形成的涵盖行为主体、治理主体、治理手段的互动体系。在治理角度、理念和框架方面，美国、欧盟、中国、俄罗斯的网络空间治理体系有各自的着力点。由于政治主张、国际关系、利益诉求以及先发性优势的差异，也使得这四大治理体系形成两种框架的博弈状态。本文对这四大治理体系的共性与差异进行分析，试图寻求网络空间治理体系在建构国际秩序方面的共识落脚点与战略对接点。

一、四大治理体系的共性与差异

综观当下，网络发展已进入3.0时代。网络的行为主体主要包括：个人、机构和企业3种。网络治理的主体则包括：政府、行业协会（内容、技术、行为）、国际组织（机构）三个方面。具体治理的手段包括：协议（例如IPV4/IPV6或者TCP/IP）、法律、条例、规章以及标准（技术）。可以说，行为主体、治理主体和治理手段的互动状态即为网络治理体系。

美国、欧盟、中国、俄罗斯虽然在先发性优势与战略格局博弈程度方面各有差异，但在网络空间治理战略认同、运行主体、治理领域和框架方面仍然存在着共识与合作的基础。

（一）网络空间概念起点——圈层性发展/功能概念共识

全球网络空间可以分为三个不同的层次构成，即物理网络层、逻辑网络层以及网络人格层。网络人格层更加折射出关系属性的竞合体现，包括个人层面、网络组织人格化和网络国家权益的人格化。可以说，圈层性发展/功能概念，是对技术性基础设施概念的升级，是现代国际化网络格局与权力博弈的重要体现。

（二）美国和欧盟治理体系的共性分析

美国和欧盟治理体系，中国和俄罗斯治理体系之间各自存在着一定的共性特点。美国倡导互联网治理模式——以多利益攸关方为原则。美国以其技术先发性优势、资源配置优势、标准颁发优势、知识产权利益固化优势、非政府组织功能性治理优势、健全法律体系优势以及国际组织影响力优势，缔造了多层次、均衡性、统摄性兼具的“多利益攸关方”网络治理体系。

国际互联网协会（ISOC）是领导国际互联网络的科技和经济发展并指导国际互联网络政策制定的非盈利、非政府性组织。它发布了“多利益攸关方原则”下的网络空间治理框架。值得注意的是，其框架与美国的多利益攸关方网络空间治理体系如出一辙。主要是以技术层、标准层、传输层、应用层、组织层和用户层构成，不同程度地强调企业与产业的先导优势和自治性约定，虽然兼顾了一些公共服务与政府机构环节，但是整体上通过非政府行为主体方式进行治理。而美国也恰恰通过这种方式，实施功能性、隐蔽性国家治理模式。

歐盟体系虽然一定程度上赞同非政府行为主体的治理方式，但是不同层面表达打破美国网络空间治理垄断地位的主张，欧洲实行“差异化‘多利益攸关方”治理模式，通过维护私权为突破口，以加强跨国性网络服务企业合作与治理为途径，从而实现数据安全乃至数据主权的终极目标。

（三）中国和俄罗斯治理体系的共性分析

中国作为后发性互联网发展大国，由于受到已有信息发达国家治理壁垒的影响，以政府间组织多边协商为契机，以达成网络空间共识为目标，以区域性和联合国区隔层面形成网络空间治理模型。虽然我国技术、标准、知识产权、非政府组织以及区域性国际组织影响力在不断提升，但仍需要打造原发性、均衡性治理体系格局。

俄罗斯作为金砖国家之一，具有较高的战略布局能力和技术标准控制优势，并以此试图打造高保护强度的网络空间法律治理体系，其通过技术自主性优势，配套强准入管控规制和高网络空间战略规格予以实施，并希望这一网络治理体系，可以发挥较大的区域示范性和影响力。俄罗斯网络空间治理体系强调平等、自由，提倡更进一步发挥政府作用，这在一定程度上与中国网络空间的治理体系不谋而合。

中国和俄罗斯从地缘政治、国际格局和网络产业发展等多个方面，形成了信息空间格局的共建共识，强调网络主权的原则，提倡政府和政府间主导的多边利益协调机制。2016年6月，中俄发布关于协作推进信息网络空间发展的联合声明，达成七项共识，贯穿个人权益、经济、科技、网络安全与反恐合作以及国家主权理念原则。[1]

（四）差异

很显然，四大治理体系，呈现出两大阵营特点，其差异主要集中在“网络空间”的定位、治理与协商框架差异，以及显隐性手段选取的角度。[2]美国缔造了多层次、均衡性、统摄性兼具的“多利益攸关方”网络治理体系。它将这种治理理念通过技术标准化方式、国际性非营利组织框架挪移等方式，在无形中扩大了其治理体系的影响力和深远性。美国等发达国家希望以技术自治、标准自治、企业自治、国际组织协调等方式推行其功能性、隐性治理体系。虽然不能完全排除政府管理的作用，但从权限配比、组织成员所属国来源等方式，限制其他国家以政府组织为代表、追求显性治理的平等权力。[3]

二、网络空间治理博弈的三个阶段

网络空间治理博弈的阶段划分，实际上与世界范围内互联网发展以及其发挥作用的范围呈现出相似的发展曲线。

第一，互联网治理阶段，在这一阶段，主要的治理共识框架依托于信息社会世界峰会。互联网治理，更多地被定义为商业范畴的技术标准的博弈。先发优势国家美国占据绝对优势地位。

第二，网络空间属性趋近政治权力与主权的博弈，该阶段力量博弈主要体现在美英主导的全球网络空间治理大会和中俄基于联合国框架的治理框架的角逐。

第三，联合国协商框架博弈和自发性世界互联网大会寻求共识阶段。[4]

三、治理手段博弈的聚焦点

（一）技术的不平等性与不可靠性

1.万维网结构不均衡

万维网结构不均衡主要体现在网络技术层面的不平等性和强势应用层隐性控制力差异与安全威胁性。艾伯特拉斯洛·巴拉巴西曾论述网络发展的基本框架，1998年计算出网络的“直径”“十九度间隔”。通过搜索引擎抓取过程中，万维网的拓扑结构存在着高度不均衡现象，网络连接和应用层面存在优先情节和凝聚特征。[5]

2.搜索引擎、社交工具等应用存在被操控的风险

无论是中心节点、超级链接的存在，还是向前过滤算法机制、社交工具的情绪感染，都存在着被操控的风险。Robert Epstein通过多次实验证实，存在搜索引擎操纵现象，并发现谷歌在搜索方面的绝对统治情况。绝大多数国家，90%以上在线搜索通过谷歌执行。通过计算得出，谷歌能在不被人察觉的情况下操纵全球25%的国家大选。[6]

3.技术标准的壁垒性和大型跨国互联网公司的市场强势

全球互联网博弈过程中，技术标准和协议壁垒是非常重要的一个环节。信息发达国家可利用芯片优势、操作系统优势、软件开发优势和硬件覆盖面优势等，通过更多的后门技术进行跨国数据搜集。这可能会造成一定的数据主权威胁和数据私权的侵犯。在移动互联网时代，在已有互联网标准格局劣势的情况下，我国开始在标准层面追赶，开发3G国标，又在硬件设备上创建国有品牌优势。但在知识产权和专利权博弈过程中，确实占据较为劣势的地位。另外，大型跨国互联网公司通过强劲的市场渗透力和影响力，实现全球化发展战略，其资本优势、品牌优势和技术优势在网络治理中不断聚拢寡头型优势。因此，以大型跨国互联网公司作为显性网络空间治理主体，通过标准和协议领域实现网络自治，极有利于其背后所属的发达主权国家进行以企业为先导和中介的隐蔽性网络治理战略目标。

（二）国际组织利益博弈

国际组织是目前世界网络治理体系中非常重要的组成部分。国际非营利组织一定程度上成为全球网络治理体系的协商平台和现行的重要功能实施平台。但由于信息发达国家的影响与渗透，一些国际组织成为其推广全球化网络治理体系理念的重要载体，这也使得当下网络治理层面国际组织存在着利益博弈。安德鲁·查德威克曾论述过互联网领域以往依靠电信管理模式的机制正在日益受到威胁。电信管理模式的机制基础是国家间采用的相对简单的技术协定。然而，随着电信基础设施所有制属性的不断私有化，以及ICT产业融合现象的加剧，必然需要更加综合性的治理模式。[7]

在网络空间治理博弈过程中，曾经出现信息社会世界峰会（WSIS）功能弱化的情况，随着针对互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）等管理权的争议，美英等国又通过国际互联网协会（ISOC）和全球网络空间治理大会等形式传递其治理理念。而巴西等国则召开全球互联网治理论坛（GIF）分庭抗礼。中国也于2014年开始召开首届世界互联网大会。中俄等国希望回归到联合国框架下的政府间组织国际电信联盟（ITU）并通过WSIS组合推进新型多边网络治理理念。[8]

四、网络治理战略存在共识基础

（一）网络主权具有战略性地位——战略认同共识

在网络治理体系构建过程中，虽然四大体系各有差异，但各国在制定法律体系和国家层面战略时都体现了网络主权的战略性这一点。因此，网络主权的重要性认同具有治理体系的战略认同的共识基础。

（二）网络治理体系需要多方主体参与，但权力比例和发挥方式需协调——运行主体共识

無论是美国、俄罗斯、中国还是欧盟，都认识到网络治理层次的多元性、涉及链条的复杂性，都希望个人、专家、研究机构、企业、国际组织和政府整合构建网络治理体系。在这一点上，存在着体系运行主体的共识基础。只不过，如何参与、如何协调、政府间组织功能大小需要进一步协商。

（三）围绕用户隐私、数据安全和网络反恐等议题具有公私合作、政府间合作基础——治理领域共识

近几年来对于网络空间安全问题，各国普遍认识到了可能存在的安全风险，在涉及用户隐私、数据安全和网络反恐议题方面，不同政府要求与相关服务企业建立权益关系，并通过不同形式、机构、会议展开政府间合作框架的商讨，可以说，在这一点上，各国之间存在着共同的治理领域共识。

（四）全球网络安全指数（GCI）框架下的合作基础——治理框架共识

ITU曾与ABI研究公司建立了一个全球网络安全指数（GCI），旨在捕捉每个国家承诺和防范网络安全方面的能力，而不是评估其详细功能或可能存在的漏洞。表1详细描述了GCI涵盖的五个领域的指数框架。从表1我们可以看到：全球网络安全指数（GCI）涉及法律措施、技术措施、组织措施、能力构建和合作领域。

ITU and ABI Research报告（2015）显示，2014年全球网络安全GCI平均指数为0.28。根据规划的2020年提升40%的目标，到2020年全球网络安全GCI平均指数应提高到0.39。不同的指标组间的最高水平的排名是相关法律措施，平均为0.50。

在2014年全球网络安全指数水平等级的区域图中，用蓝色标记全球网络安全指数水平等级较高区域，用橙色标记全球网络安全指数水平较低区域。其中，北美国家网络安全防范水平最高，大多数其他发达国家具有相对较高的防范水平，但在许多发展中国家，其网络安全防范水平较低，特别是在非洲，网络安全防范水平较低。按照国家来测算，美国的网络安全指数GCI评级最高为0.824，其次是加拿大和澳大利亚GCI评级为0.794，马来西亚和阿曼GCI评级为0.765。其他9个评级高于0.7的国家是新西兰、挪威、巴西、爱沙尼亚、德国、印度、日本、韩国、英国。而在天平的另一端，索引中包含的9个国家GCI为0，另有42个国家评级低于0.1。全球网络安全指数排名最高的国家，同样在信息通信技术ICT发展指数排名中排名也相应靠前。[9]

五、結语

美国凭借其多种优势，缔造了“多利益攸关方”网络治理体系。欧盟的网络空间治理体系，是差别化的“多利益攸关方”治理模式，并不主张建立由政府主导的网络空间治理方式，而是松散的、自上而下的治理体系。中国采用的是互联网多边治理体系，中国的网络空间治理准则，呈现出区域性协同向国际性拓展的道路。俄罗斯采取了政府主导型治理模式，强调政府在网络空间中的主导作用，核心在于通过立法和行政手段，正确发挥政府的干预作用。

虽然四大治理体系存在着道路与理念的差异，但仍可以在战略认同、运行主体、治理领域和治理框架方面存在合作的基础，希望在未来能够以联合国为框架主体，构建更多有效沟通与协作机制的平台。

参考文献：

[1]中华人民共和国主席和俄罗斯联邦总统关于协作推进信息网络空间发展的联合声明[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/zgjx/2016-06/26/c_135466694.htm

[2]虞爽.应对网络空间的国家安全挑战——一场虚拟与现实交织的博弈[J].世界知识，2016（6）：14-24.

[3]安德鲁·查德威克.互联网政治学：国家、公民与新传播技术[M].任孟山，译.北京：华夏出版社，2010：278.

[4]鲁传颖.网络空间治理的力量博弈、理念演变与中国战略[J].国际展望，2016（1）：117-159.

[5]艾伯特，拉斯洛·巴拉巴西.链接——网络新科学[M].长沙：湖南科学技术出版社，2007.

[6]Robert Epstein.SyncMind|互联网和搜索引擎给你了信息，却控制了你的思维[EB/OL].http：//mp.weixin.qq.com/s？__biz=MzA3MzI4MjgzMw==&mid=2650715104&idx=1&sn=ff03263ec82f088b6fa183251ed2670c&scene=23&srcid=0701t0OaXp7apj5b29riZVre#rd.

[7]安德鲁·查德威克.互联网政治学：国家、公民与新传播技术[M].任孟山，译.北京：华夏出版社，2010：282.

[8]支振锋.网络主权植根于现代法理[EB/OL].http：//news.gmw.cn/2015-12/17/content_18127395.htm

[9]International Telecommunication Union.Measuring the information society report 2015.ISBN 978-92-61-15791-3.http：//www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Pages/publications/mis2015.aspx

编校：赵 亮