“人的城镇化”问题简析

2017-03-31黄丽秋王媛玉

经济师 2016年9期

黄丽秋+王媛玉

摘要：在新型城镇化的背景之下，结合科学发展观以人为本的理念，“人的城镇化”成为当前我国城镇化进程中的重要议题。文章分析了“人的城镇化”在新型城镇化道路中的核心地位和对我国经济社会发展的重要作用，从改革户籍制度、社会保障制度、现行土地制度和提高农村地区文化水平等角度提出了目前实现“人的城镇化”进程中存在的问题和解决途径。

关键词：新型城镇化以人为本制度改革

中图分类号：F292 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）09-043-03

一、新型城镇化：人的城镇化

诺贝尔经济学奖获得者、世界银行前副行长斯蒂格利茨曾预言，中国的城市化与美国的高科技发展将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事。改革开放以来，我国的城镇化水平随着工业化进程的不断加快而得到明显提升。与1978年相比，2013年我国城镇常住人口从1.7亿人增加至7.3亿人，城镇化率从17.9%提升至53.7%。{1}长期以来，我国城镇化处于快速发展阶段，然而在高速城镇化的表层之下，是随之加深的经济和社会问题。部分地方政府将城镇化率作为衡量政绩的重要指标，一方面盲目扩大城镇建设用地，背离“增减挂钩”政策，强拆强建现象时有发生；另一方面，失地农民的补偿机制尚未健全，进城务工人员的社会保障制度尚存空白，忽视了人的生存与发展。

在社会问题层出的背景之下，我国城镇化道路的选择亟需调整与变革。党的十八大报告中明确提出了“新型城镇化”的概念，即要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。{2}

新型城镇化是与传统城镇化相对而言的，其“新”体现在由过去的以政府主导为主，片面追求城市规模扩大、人口数量增长及空间扩张，改变为以科学发展观为统领，以新型产业以及信息化为推动力，追求人口、经济、社会、资源、环境等协调发展的城乡一体化的城镇化发展道路。

李克强总理指出，我们当前的城镇化是“人的城镇化”。人口的质量型增长替代原有的数量型增长，是新型城镇化重要的内容之一，也就是实现以人为本的城镇化。中国“实现城镇化”的7.3亿人口中，户籍人口才不到5亿，其余的2.5亿多人口以农民工为主，虽生活地域位于城镇却没有城镇户口，不能完全享受城镇居民待遇。换言之，农民工虽实现了地域转移和职业转换，但身份和地位没有转变，他们在城市中居住所面临的一系列基本公共服务如就业、医疗和教育等问题仍待解决。以科学发展观为指导，如何实现“人的城镇化”即切实保障农民与农民工的生存与发展，应是当前新型城镇化背景之下最值得关注的问题之一。

二、实现“人的城镇化”的重要性

（一）“人的城镇化”是经济可持续发展的主要动力

正如李克强总理所说，我国“扩大内需的最大潜力在于城镇化”。当前，我国经济增长仍是由投资、出口拉动，扩大内需理应成为转变经济发展方式、促进产业结构升级的重要手段。而在这一实现过程中，新型城镇化尤其是“人的城镇化”的演进，将为内需增长不断提供原动力。在产业结构调整升级中，服务业的发展是我国当前的主攻方向。目前，我国服务业增加值占GDP比重仅为46.1%，低于中等收入国家53%的平均水平，与发达国家74%的平均水平更是相差甚远。

城镇化过程中人口的集聚、生活方式的变革和生活水平的提高都是“人的城镇化”的体现。“人的城镇化”不仅意味着商品数量需求的扩大，更为重要的是，它带来了人对商品质量与品种需求的不断升级，这正是促进产业结构调整升级的重要源泉。收入的增加、社会保障制度的完善将会逐步调整人的消费结构，充分挖掘并发挥第二次人口红利，扩大服务业部门的生产和消费需求，促进服务业的快速发展，从而推动产业结构优化升级。“人的城镇化”不仅能推动教育、医疗、就业等公共服务的发展，还能推动餐饮、商贸、旅游等生活型服务业和金融、保险、物流等生产型服务业的发展。总之，不断满足人的需求，是经济可持续发展最根本的动力。

（二）“人的城镇化”是资源优化配置的重要手段

传统城镇化是粗放型经济发展的集中体现，尤其是在农村土地转化为建设用地的过程中，存在着严重的盲目扩张建设现象，导致我国的土地城镇化速度远高于人口城镇化速度。据相关数据显示，自1996年以来，全国城镇建设用地面积增长速度是人口城镇化速度的3倍。缺乏实际产业部门支撑的城镇化导致了城市商业、住宅用地供求严重失衡，“空城”现象屡见不鲜，由此造成了社会经济资源的巨大浪费。

在新型城镇化道路中，社会资源的不合理配置需要得到及时矫正，而“人的城鎮化”则要求社会资源向公共服务均等化、社会保障制度建设、加快收入分配制度改革等方面集中，切实提高人民收入水平，扭转以往资源浪费的局面，实现社会资源的优化配置。“生活环境的营造与转变是城镇化的重要内容，而绝不是简单地建高楼、建广场。”{3}农村人口转移与合理安置比建设用地扩张更需要调动社会一切资源，只有切实解决农民和农民工的利益保护问题，才能保证经济社会的稳定发展。

（三）“人的城镇化”是城镇化的本质要求

新型城镇化与传统城镇化最大的不同，就在于其内涵中深刻体现出的人本思想。以人为本，是科学发展观的核心，也是城镇化科学发展的根本保证。说到底，在城镇化进程中最应得到发展的是农村，而不是城市。城镇化的目的不是让城市更加繁荣农村更加破败，不是牺牲农民利益换取高经济增长率，而是要通过经济的发展实现人的发展。

改革开放以来，在工业化的带动之下，我国的城镇化水平虽直线上升，但正如前文所述，随之出现的问题将严重阻碍我国经济社会未来的发展。早期的城镇化发展受认识水平的局限和急功近利的城市化发展观念的引导，“物的城镇化”表征明显，追求以高楼大厦为标志的“城市形象”，而忽视了人生存与发展的需求，淡化人的生存质量，造成了城镇化过程中的“异化现象”，即作为人的创造物的城市变成一种人无法控制的力量反过来压制人的发展。改变以往粗放的、“摊大饼”的发展模式，重视个体生存与发展，是社会价值观念从“物的城镇化”到“人的城镇化”的回归。长期以来，我国“人的城镇化”发展程度较发达国家相比严重滞后，由此带来的社会问题必须从本质上得到解决。

三、如何更好地实现“人的城镇化”

（一）打破城乡分割的户籍制度

改革开放前我国推行重工业及城市优先发展的战略，利用农业积累的资本支持工业化与城市建设。这一向工业及城市倾斜的经济政策严重抑制了农业的发展，限制了劳动力由农业向非农业部门的流动，从而形成了以城乡二元户籍制度为核心的城乡二元结构体制，包括分割的就业制度、教育制度、社会保障制度等。二元户籍制度把户口分为“农业”与“非农业”两种，依据户口性质提供不同的公共服务和社会保障等，导致城乡社会福利水平存在显著差异，人为地造成城乡居民的对立。改革开放以来，为适应市场经济体制，国家对这一结构进行了一系列改革，例如现在已有20多个省份推行了城乡统一登记的居民户口制度，但并未动摇其根基，落户城市的限制条件依旧很多，城乡二元分割的局面仍然存在，严重阻碍了农民工市民化的进程。

近年来，随着农村人口的减少，城乡二元结构呈现出弱化的趋势，而城镇内部被割裂出新的二元结构，城市常住人口中除户籍人口外，有相当数量的半城镇人口。半城镇人口由于没有城镇户籍，子女教育、保险、住房等无法与户籍人口享受同等待遇。而部分取得户籍的新城镇人口尽管实现了从农业到非农的身份转换，但在住房、就业安置方面处于与原城镇人口隔离的状态，并且由于受教育水平有限，无法达到与城镇就业岗位相匹配的文化技能水平，因此仍从事技术含量低的体力性劳动，与城镇居民生活水平、文化习俗等相去甚远，无法真正融入城镇社会之中。由此可见，无论是城乡分割的二元结构，还是城镇内部的新二元结构，都是阻碍农民工市民化的重要因素。

户籍登记的本质作用应是实现对人口的管理，而不应是对人口的自由流动形成限制。户籍制度的改革，应该以城乡一体化为目标，彻底打破以往二元结构，并剥离与户籍制度相捆绑的其他二元制度。在推进户籍改革的过程中，考虑到我国实际情况，可以采取渐进式的改革措施，逐步推进，恢复户籍本身的管理功能，弱化直至消除城市户籍的附加利益，打破户口界限，真正实现城乡统一。此外，也要加快建立健全户籍制度改革的配套制度，最终实现人的自由迁徙。

（二）加快完善统一的社会保障制度

我国的城乡社会保障制度一开始与户籍制度相捆绑，因此也具有浓厚的二元性。尽管部分省份施行了城乡统一的户口登记制度，但与之相对应的医疗、养老、失业、工伤、失业等社会保险制度、社会救助与社会福利待遇并未消除藩篱，城乡公共服务水平差别巨大。据测算，我国农村和城镇户籍人口在医疗保障、养老保障和公共设施共享和就业服务等方面最基本的费用人均相差约3000元，福利待遇人均相差33万元，大城市是50万元以上，中小城市是十几万元左右。{4}

近年来各类工伤事故频发，进城务工人员的社会保障受到了社会的广泛关注。完善的社会保障制度包括社会保险、社会救助和社会福利三个方面。目前，农民工能享受到的社会保障政策主要偏重于社会保险，而忽视了社会救助和社会福利。即使是在社会保险方面，农民工的参保状况仍有很大提升空间。根据人力资源和社会保障部的数据统计，医疗、养老、失业、工伤各项对农民工的覆盖率均低于30%，增速缓慢；而由于生育属地原则的限制，流动人口不纳入生育保险范围，农民工的生育保险至今未建立。而现阶段社会救助制度和社会福利制度则并未纳入农民工群体。社会救助如最低生活保障只向非农业户口的城镇居民提供，社会福利如保障性住房，适用对象也仅限于城镇最低收入家庭。

随着户籍制度改革的深化，社会保障制度的改革势在必行。独立于户籍制度的、城乡统一的社会保障制度应是未来的发展之势，尤其是农民工群体的社会保障亟待完善。除了要扩大社会保险项目和覆盖面之外，还要加快将农民工纳入社会救助和社会福利的进程，明晰各级政府责任，推进农民工社会保障的全国统筹。

（三）反思现行土地产权制度与征用制度

我国农村土地为集体所有，农民只享有有限期的使用权和经营权，所有权不能转移，进城务工的农民在农村仍有承包土地和宅基地。土地承包制虽然体现了集体土地所有权制度下农民个体对所有权的福利分配，但在最终利益分配过程中没有实现个体应得的权益。所谓的“集体所有”实际上是所有者缺失，限制了土地权益转让带来的经济收益和社会功能。这种土地产权的不确定性导致了集体土地增值利益难以量化分配，不仅带来一系列土地权属争议和失地纠纷，也约束了农民向城镇转移的积极性。而在政府征用土地的过程中，由于缺乏有效的土地评估和地权登记制度，农村土地的市场价值无法公正体现，加之征地补偿机制尚未健全，失地农民蒙受的损失不可预计。此外，现行土地制度在农民宅基地补偿标准上尚未涉及，导致了现实中的一系列纠纷和问题。

可见，我国现行的农村土地管理制度实际上限制了农民工实现“人的城镇化”的进程。一方面，农民工不愿放弃土地的使用权，造成其无法真正离开土地，阻碍了市民化的进程；另一方面，政府为加快城镇建设大量征用农村土地，但并未妥善解决失地农民的住房、就业等安置落户问题，农民退出农村机制尚属空白。在征地和流转制度方面，需要严格界定公益性和经营性建设用地，缩小征地范围，完善征地补偿机制，提高对农民的补偿标准，坚持平等和自愿的原则。另外，失地农民进城安置的保障也需尽早提上日程，在社会保障、教育、就业等方面对其提供帮助。

（四）提高农村地区文化教育水平

我国农村的教育体制与人力资本投资制度长期落后于城镇地区，文化发展水平和教育资源分配不均不仅受到地域限制，也受到城乡二元户籍制度和基本公共服务不均的影响。目前，我国的文盲人口主要在农村地区。文化程度的落后是农民进入城镇之后就业和生活的主要屏障。难以获取就业信息、缺乏必需的职业教育培训和维权知识导致农民工在城镇工作困难重重，始终无法摆脱从事低水平体力劳动的现状，工资和福利水平远远低于城镇居民。

当前较为普遍的现象是，相当一部分农民就业在城市，户籍在农村；主要劳动力在城市，其他家庭成员在农村；主要收入来自城市，积累和消费在农村；日常生活在城市，逢年过节回农村。这种“离土不离乡”的现象严重制约了“人的城镇化”，数以亿计的农民工仍处于“半城镇化”的状态，没有真正融入城镇化的进程中。而大多数的失地农民在进入城镇落户之后，同样由于文化水平有限，很难从过去农民的生产生活方式转变为市民的生产生活方式。因此，提高農村地区文化教育水平迫在眉睫。

四、结语

在我国大力推行新型城镇化的背景之下，“人的城镇化”不仅仅意味着人口城镇化，更重要的是“农转非”之后真正融入城镇社会的生活，从人的思想、价值理念和生活方式等方方面面实现“城镇化”，这也是社会发展的最终要求——实现人的全面发展。

注释：

{1}中共中央、国务院印发，国家新型城镇化规划（2014-2020年），2014年3月16日

{2}胡锦涛. 坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2012

{3}中央经济工作会议：走低碳新型城镇化道路[EB/OL]. [2012-12-17].http：//www.jnjplm.com/show.asp？id=2408

{4}李爱民.我国新型城镇化面临的突出问题与建议[J].城市发展研究，2013（7）：104-116

参考文献：

[1] 方辉振，黄科.新型城镇化的核心要求是实现人的城镇化[J].中共天津市委党校学报，2013（4）：63-68

[2] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2012

[3] 李爱民.我国新型城镇化面临的突出问题与建议[J]. 城市发展研究，2013（7）：104-116

[4] 李迎生，袁小平.新型城镇化进程中社会保障制度的因应——以农民工为例[J].社会科学，2013（11）：76-85