德国地方政府支出责任与地方税收：经验与启示*

F810.4 F810.7 F810.2

一、德国政府间事权与支出责任配置

(一)德国财政体制简述

德国是典型的联邦制国家，实行的是联邦、州、市镇三级行政区划分。各级政府均有独立的财政管理机构，拥有独立的财政权利。联邦政府的财政管理行政主体是联邦财政部，主管联邦各州的财税政策，同时联邦财政部门在各州都设立了派出的高等财政管理机构。州一级的财政管理机构中较高一级别的高等财政管理机构，其主要负责协调同联邦部门的财政管理机构的关系，并管理本州的财政工作；州政府的另一财政管理机构是州级财政管理税务总局，其主要负责下属的地方政府的财政税务工作。市镇类别的第三级地方行政级别的财政管理机构是各自的财政税务局，地方的财政税务局受州财政局的领导。

德国政府的各项财政立法以《德意志联邦共和国基本法》(简称《基本法》)为基础。联邦政府以其作为行使权力的准绳，州级政府在联邦政府未制定法律并且不实施其立法权的相关领域，可以进行补充性立法，但联邦政府拥有优先立法权限。州级地方政府由于其公共服务的大众性，在财政立法权上享有财政专属立法权，但是由于联邦《基本法》涉及大多数项目，因此，实际上各州的财政专属立法权范围相对较小。各级财政管理部门都需要依照宪法要求和相关的立法程序行事，并且各级财政部门受相应的司法机构的审查监督。由于州政府的自治程度较高，联邦政府不能强制要求州政府实施一些指令，因此联邦政府要向州政府下达指令时，并不能强制，而需要联邦政府和州级的相应的财政管理机构进行协调，同时，联邦政府也不能越过州政府直接向地方政府下达指令。

德国各级政府拥有独立的预算体系，分别对各自的议会负责。德国的基本财政体制由《基本法》作出明确的规定。《基本法》明确地划分了三级政府各自应承担的公共事务，并依据其承担的公共事务的范围划分其财政支出的范围，在财政收入方面实行以共享税为主体的分税制。

(二)各级政府的事权和支出责任

德国按照各级政府所辖的事权不同，以法律的形式强制规定了不同政府的支出责任。这一要求使得政府间的财政关系得以具体的确定，政府的事权与其支出责任紧密联系。事权越多越复杂，其相应的财政支出规模就相对较大。德国联邦政府、州政府和地方政府的具体支出责任如表1所示。

表1德国政府间支出责任划分情况

资料来源：财政部《德国政府间财政关系考察报告》。

(三)德国各级政府的财政支出情况

德国各级政府之间的支出责任是各级政府依据其承担的公共事务来决定的，按照相关支出与任务职责相一致的原则，确定自身的支出范围，以法律的形式进行明确的规定。“二战”之后，联邦政府的权利逐渐被削弱，州政府逐渐被赋予了更多的职能。《基本法》规定，为了普遍的利益必须统一进行处理的事务由联邦政府负责，其他事务则根据其性质和特点由各州和地方政府负责或是两级以上政府共同承担。《基本法》中关于政府间财政关系作出了明确的规定。例如，“联邦委托下的各州间交易，由联邦承担其所产生的各类费用”等。

由于德国各级政府的事权和财权在过去的20年间并没有较大的变化，因此德国政府的支出规模近些年来一直保持着较为稳定的稳中有降的状态。由于1990年东德和西德统一，基于统一后社会管理和服务的需要，德国的财政支出占GDP的比重在1995年达到最高的54.57%，其后随着经济发展水平的逐步协调，财政支出占GDP的比重也逐渐降低，到2007年，德国的财政支出占GDP的比重呈现出近20年来的历史最低，达到42.69%。2008年全球金融危机后，德国的财政支出占GDP的比重短暂回升至47.36%，此后几年间，随着全球经济的逐渐复苏，便呈现出稳中下降的趋势，2014年，德国财政支出占GDP的比重下降至43.78%。

图1 德国财政支出与GDP之比(1995～2014年)资料来源：根据OECD.Stat德国数据计算整理。

德国建立了世界上第一个完整的社会保障体系，德国的财政收入和财政支出都专列社会保障账户，鉴于此，本文将社会保障支出账户单列从而更好地分析德国的财政支出详情。从财政支出占比情况来看，社会保障政府支出是德国政府支出中最大的一笔支出。近年来，德国的社会保障支出占政府总支出的比重一直处于43%的较高水平，其中2013年的社会保障支出占政府总支出的比重高达43.38%。与此同时，2013年联邦政府支出占总支出的比重17.45%，比起2007年联邦政府支出占总支出的比重为18.74%，降低了1.29个百分点。近年来，州政府的支出占总支出的比重保持着较为稳定的态势。值得注意的是地方政府的支出占总支出的比重在近年间呈现出逐步上升的趋势，从2007年的占比15.72%到2013年的占比16.3%。总体而言，总支出中社会保障支出占政府支出的比重很高，联邦政府的事权和支出责任有所缩小，州政府的事权和支出责任并没有较大变化，较为稳定，而地方政府的事权和支出责任有所扩大。

(四)联邦政府支出责任与支出情况

德国的联邦政府主要负责涉及国家安全的国防和外交，同时还涉足关系国计民生的交通等基础设施的建设。如表2所示，在2013年度的联邦政府的支出结构中，联邦社会保障支出是第一大支出，支出总额为1908.35亿欧元，占比联邦总支出的46%，接近联邦政府总支出的一半。社会保障支出主要涉及人口老龄化支出、失业救助、疾病和残疾救助等；联邦第二大支出类别是一般公共服务支出，支出总额为1253.76亿欧元，占比联邦总支出的30%。联邦政府的一般公共服务主要涉及行政和立法机关经费、财政金融事务以及对外国的经济援助等；联邦第三大支出类别是经济事务支出，支出总额为392.49亿欧元，占比9%，联邦经济事务主要是各行业国有企业的经济事务以及各产业的科技研发投入；接着是国防支出，支出总额为345.30亿欧元，占比联邦总支出的8%。国防支出是联邦政府特有的财政支出项，州政府和地方政府的支出类别中均不含有国防支出。其余各类支出总额较小，支出总和占比联邦政府的总支出比重为7%。

表2德国各级政府支出项目(2013年) 单位：亿欧元

续表

资料来源：根据OECD.Stat德国数据整理。

(五)州政府支出责任与支出情况

州政府负责州级范围内的经济发展、基本公共服务、教育、医疗以及部分基础设施建设，并且承担部分社会保障服务。由于德国的联邦政府和州政府之间并不是直接的上下级领导关系，因此除法律规定内的基本支出范围外，《基本法》中还明确规定由联邦委托州政府进行的事项，其各类费用由联邦政府承担。此外当联邦和州共同承担一些涉及面较广、财政支出总额比较大的项目时，例如，扩建高等院校、修建大型基础设施等，联邦和州要通过协议自行确定各自应当担负的比例。如表2所示，德国2013年的州政府财政支出结构中，分别有如下几大类：(1)一般公共服务支出。州政府中涉及基本行政经费、基本财政管理的经费以及一般性公共服务等的支出占比最高，支出总额为1 102.54亿欧元，占比达27%。(2)教育支出。教育支出是德国州政府第二大支出，支出总额为1 039.85亿欧元，占比高达26%。州政府的教育支出主要涉及州以内的高等教育支出，此外还担负了本州的学前和小学教育、中等教育、中等以上非高等教育，还有各项教育补贴以及教育机构的研究经费。(3)社会保障支出。除联邦政府负担了较大部分的社保支出外，州政府还担负了本州居民的部分社保支出。2013年州政府的社会保障支出总额为782.49亿欧元，占比约为19%，州政府的社会保障支出主要是负责本州的失业人员补助，以及住房条件的改善和对本州家庭和小孩的补助。(4)经济事务支出。州政府的经济事务的支出主要是负责本州的地区产业经济的发展，同时涉及地区交通、通信等基础设施，也负责地区自然资源、能源的发展。2013年的州政府的经济事务的支出是第四大支出，支出总额为469.94亿欧元，占比约为12%。(5)公共秩序和安全支出。德国联邦政府主要负责涉及国家安全领域的国防以及整个国家的安全，而州政府在维护本州的公共秩序和安全方面起着较为重要的作用。州政府的这项支出主要涉及州级警察服务、监狱以及法律服务等。2013年，德国州政府的公共秩序和安全支出约占州政府总支出的9%，支出总额为362.47亿欧元。(6)其他支出。2013年，德国州政府的各项支出中，其他各类较小的支出主要有宗教、文化和娱乐支出、住房和设施支出、环境保护支出等。这四项支出合计约占州政府支出的7%。

(六)地方政府支出责任与支出情况

地方政府由于其在了解辖区居民的选择偏好时具有一定的信息优势，因此地方政府是地方受益性较强的基本公共服务的主要供给者。例如地方基础设施建设、维护地区秩序、教育服务以及满足地区居民的基本精神文化娱乐的提供。从表2可以看出地方政府的几大支出类别：(1)社保支出。德国的高福利以及完善的社会保障体系体现在从联邦政府到州政府及地方政府每年都会有较大的社会保障支出上。2013年，德国地方政府的社会保障支出占比达33%，支出总额达785.58亿欧元，是地方政府总支出中最大支出项目，占当年地方政府支出总额的1/3。地方政府的社会保障支出主要表现为本辖区内的居民提供基本生活救助，并且受联邦政府和州政府委托实施养老资助、社会救济等。(2)一般公共服务支出。地方政府的一般公共服务支出主要是负责当地的行政事务的管理，基本社区服务和当地的各项城镇公用事业的发展等。2013年，德国地方政府的一般性公共服务支出为第二大支出类别，支出总额为428.11亿欧元，占比约为18%。(3)教育支出。地方政府提供了地区性的基础教育以及成人继续教育，发展地区职业教育等。教育支出是2013年德国地方政府支出中的第三大支出项目，支出总额为376.32亿欧元，占比约为16%。(4)经济事务支出。地区内的能源供给支出，垃圾和污水的处理，以及城镇、煤电等各项经济事务都需要地方政府提供。经济事务支出是地方政府第四大支出，2013年支出总额为305.59亿欧元，约占比地方总支出的13%。(5)宗教、文化和娱乐支出。发展当地的文化事业，满足辖区内居民的文化需求是地方政府的重要事务，文化娱乐类支出是地方政府支出中有别于联邦和州政府的一项支出。2013年，德国地方政府的此类支出总额为159.06亿欧元，约占总支出7%。(6)其他支出。其他支出中包含环境保护支出、住房和社区设施支出、公共秩序和安全支出和医疗支出。2013年，地方政府的这几类支出总和在地方政府总支出中占比约为13%。此外，地方政府除以上几大类事权和支出责任外，还接受联邦和州的委托，承担诸如选举、人口普查等任务。

二、德国政府间收入与税收划分

(一)联邦、州和地方政府收入概览

德国政府的财政收入在近年来也呈现出逐渐上升的趋势。2007年，德国的财政收入为10807.68亿欧元，占GDP的比重为43.06%，而到2013年，德国财政收入总额为12494.34亿欧元，占GDP的比重为44.47%，与此同时，由于德国的财政支出占GDP的比重近年来逐渐下降，这使得近年德国财政能摆脱之前较为严重的财政赤字，甚至呈现出少额的财政盈余(见表3)。

表3德国政府财政总收入及结构(2007～2013年)

资料来源：根据OECD.Stat和CEIC数据整理。

德国的财政收入主要由税收收入、社会缴款以及补助金和一些其他的政府收入组成，税收收入是德国政府财政收入最重要的部分。德国财政收入第二大组成部分是社会保障缴款，常年占比达35%以上，这与德国完善的社会保障制度有着紧密的关系，德国的社会保障除了雇主和雇员等额缴纳外，部分还有税收资金进行补贴、现收现付。从表4可以看出，联邦政府的收入占比总收入的比重逐渐上升，州政府的比重一直较为稳定，变化较小，而同时地方政府的总收入占比却逐渐呈现出下降的趋势。

表42007～2015年德国政府财政总收入中各级政府占比 单位：%

资料来源：根据OECD.Stat和CEIC数据整理。

德国的税收收入是财政总收入中最大的组成部分，《基本法》对各级政府的税收权限和税收收入都作出了明确的划分，联邦、州和地方的税收收入来源各有不同。按照各税种性质的不同，德国分税制下的税种主要分为，共享税、联邦税、州税和地方税。表5反映了2015年德国联邦、州和地方各级政府税收收入金额，可以明显看出，联邦政府的税收收入明显高于州政府和地方政府。在德国各项详细的税收收入的几大类中，占主要的是社会保障税类，2015年高达4 246.78亿欧元，社会保障税主要由雇主和雇员共同分担；占比第二大的是收入、利润和资本所得税类，税收收入在2015年达3 524.63亿欧元，其中主要包括个人所得税、企业所得税等两大税种。第三大税收收入是商品服务税类，2015年的德国商品服务税类的总和为3 050.19亿欧元。其中主要包括增值税、特定商品服务税和消费税。联邦政府在此类税种的收入中也占主导地位，相对而言，地方政府在此类税种的收入中占比较少；第四大税收收入是财产税类，2015年的德国财产税类的税收收入总和为326.54亿欧元，其中主要包括不动产税、金融资本交易税、财富净值税以及遗产税。财产税类的税收收入基本由州和地方政府持有。

表5德国各级政府财政收入项目(2015年) 单位：百万欧元

资料来源：http://www.oecd-ilibrary.org/。

图2 2015年德国主要税种的税收收入占总财政收入的比重资料来源：http://www.oecd-ilibrary.org/。

由表5和图2可以看出，2015年德国的税收收入中社会保障税占比最高，达到38.09%；商品服务税占比达到27.36%，位居第二；个人缴纳的收入、利润和资本所得税位居第三，占比为26.87%；由企业缴纳的收入、利润和资本所得税占总税收收入则相对较低，占比为4.75%；财产税占税收总收入的比例为2.93%。

(二)联邦、州和地方政府的税收划分

德国是现行的实行分税制的国家中，分税制税收体系较为完善的国家之一。根据《基本法》关于德国分税制的要求，联邦政府主导税收立法权。“联邦一级对关税和国家专卖税具有专属立法权；如果征收的全部或部分税收属于联邦所有，联邦对其赋税具有完全立法权。”州政府和地方政府针对本地的一些地方税种，例如财产税等，可以自行调整税率，但是联邦仍旧具有优先立法权。同时，对于联邦政府已开征的税种，地方政府不具有再新开征此税种的权限。联邦税务总局主要负责征收属于联邦的税收，比如关税和联邦消费税；州和地方的税务部门主要负责代为征收其他各项属于联邦的税收以及地方税种的税收。德国的分税制的突出特色在于以共享税作为税收划分的主体。以共享税为主要的税收分配主体，可以有效地调节区域间的税收结构，稳定各级政府的税收收入。

德国的几大主要税种主要是社会保障税、增值税、个人所得税、公司所得税和消费税。共享税是由税额较大、税源较为稳定的税种，例如增值税、个人所得税、公司所得税、工资税和资本利得税等构成。就税收在不同层级政府间的分配而言，如表6所示，除社会保障税之外的税收收入，2015年，联邦政府、州政府和地方政府税收占比分别为50.03%、36.44%和13.53%，中央和地方(含州)税收占比大致是五五开；对个人的收入、利润和资本所得税，也即个人所得税，联邦、州和地方三级政府税收占比分别为43.45%、39.80%和16.76%；对企业的收入、利润和资本所得税，也即企业所得税，联邦、州和地方三级政府税收占比分别为26.42%、28.56%和45.03%；商品服务税在联邦、州和地方三级政府的分配比例分别为65.37%、32.68%和1.96%，商品服务税主要包括增值税、特定商品服务税、使用的商品和执行活动的税收等，其中特定商品服务税又分为消费税和特定服务税两类。财产税收入中，不动产税全部归地方政府、财富净值税全部归联邦政府，遗产和赠与税全部为州税，金融资本交易税也为州税。

表62015年德国主要税收各级政府占比 单位：%

资料来源：根据http://www.oecd-ilibrary.org/数据计算整理。

(三)州与地方政府的税收

1.州政府的税收。由图3可以看出*由于社会保障账户的收入单列，故在此及后文中的联邦、州和地方政府的税收收入均不包含各项社会保障收入。，在州政府的税收收入结构中，占主要地位的是对个人的收入、利润和资本所得税，2015年德国州政府对个人收入、利润和资本所得税，也即个人所得税占州政府税收收入的47.4%；第二大税类是商品服务税，占州政府税收收入的39.63%；相对于占比较高的个人所得税，州政府的财政收入中对企业的收入、利润和资本所得税，也即企业所得税占比较低，2015年的此类税收收入占州政府税收收入的6.00%；同时，州政府享有财产税的征收权利，2015年德国州政府财产税收入占州政府税收收入的6.97%。总体来讲，德国州政府的主要税收来源为个人所得税和商品服务税，其中增值税、特定服务税(主要为博彩税、赌场税)、消费税(啤酒税)等是州政府的商品服务类税收的主要构成，遗产和赠与税、不动产交易税、金融资本交易税也为州税。

2.地方政府的税收。地方政府有权征收的税种为营业税和资本税(上缴联邦政府和州政府各9%)、房地产税、个人的工资所得税、饮料税、狗税、狩猎税、捕鱼税和娱乐税等税源较小，税基较窄的地域性较强的地方性税种。

如图4所示，2015年，德国地方政府的税收收入中第一大类是对个人征收的收入、利润和资本所得税，也即个人所得税，占当年地方政府税收收入的53.88%。根据《基本法》第106条第5款的规定，“乡、镇、区等地方政府所得税收入份额以其居民所得税缴纳额为基础，由州分配给所辖的乡、镇、区。具体由联邦议会所通过的联邦法确定。乡、镇、区可以规定其收入份额内的税率”。第二大类是对企业征收的收入、利润和资本所得税，也即企业所得税，占当年的地方政府税收收入的25.56%；相对于联邦政府和州政府，财产税在地方政府总收入的比重较大，2015年占比14.18%。商品服务税在地方政府税收收入中占比较低，2015年德国商品服务税收收入占地方政府税收收入的6.38%，主要为分享的增值税，还有少量的娱乐税、狗税、狩猎税、捕鱼税等。

图4 2015年地方政府税收收入结构资料来源：根据http://www.oecd-ilibrary.org/数据计算整理。

此外，联邦政府的税收收入主要有关税、联邦消费税、公路货物运输税、资本交易税、一次性的财产税和增值税的附加税等，同时还包括共享税类中对联邦的共享税收收入。如图5所示，2015年德国联邦政府的税收收入以商品服务税类税收为主体，占联邦政府总税收的比例达57.72%，此类税收中的增值税、消费税联邦政府占有比较高的比例。对个人的收入、利润和资本所得税，也即个人所得税占联邦政府总税收收入的37.68%，对企业的收入、利润和资本所得税，也即企业所得税占联邦政府总税收收入的4.05%。

图5 2015年联邦政府税收收入结构资料来源：根据http://www.oecd-ilibrary.org/数据计算整理。

(四)地方财政的平衡机制：转移支付

相对于其他的联邦制国家，德国的财政体制独具特色的是财政平衡机制，德国的《财政平衡法》对于其平衡机制做了详细的说明，明确地规定联邦、州和地方政府之间的转移支付的具体做法，并会根据经济情况的变化作出调整。

州政府的财政平衡机制主要是由联邦对州的纵向转移支付和各联邦州之间的横向转移支付组成。联邦政府对州政府的转移支付主要是由增值税分享进行的。增值税分享的第一步是将全部的增值税的一定比例用于特定的补助项目。增值税分享的第二步是在剩下的增值税收入中，州和地方按照各自的分享比例进行收入分配。增值税分享比例不会一成不变，而会随着经济的变化作出适当的调整。各联邦州之间的财政平衡主要是较为富裕的州对较为贫困的州进行补偿支付。具有补偿义务的联邦州是在会计平衡年度税收能力指数超过均衡标准的各个州。有接受补偿权力的联邦州是在会计平衡年度税收能力指数未达到均衡标准的各联邦州。一个州的税收能力是指其税收、合法资助资金收入的总和。一个州的均衡标准等于平衡后全国每人平均缴纳税收数乘以州居住人口数。

联邦补充拨款是德国财政平衡机制的另一种实现方式，也是对于州政府的财政平衡机制的一种补充。联邦补充拨款主要是用于财力较为贫乏的州，并且此类财政补贴主要用于以下几种情况：①由于支付能力较弱的州出现了较大的赤字；②由于建设较大的基础设施而造成的财政负担；③为平衡因结构性失业而造成的特殊负担，减少有劳动能力的人在失业救助和社会福利方面的超比例负担；④行政开支水平高于平均水平的州。出现较大赤字的州能够获得的财政补贴为赤字的77.5%；因建设较大的基础设施而造成财政负担，会得到联邦政府的专项补充拨款，但因此接受该项补贴的州需要每年向联邦财政计划委员会提交具体的项目情况表；针对平衡失业以及调节行政开支的州，联邦每年会依据各州的具体经济发展状况以及资金使用状况，进行评估和再分配。

三、总结与启示

德国的地方政府支出责任和地方税收主要是基于三级政府结构，以政府职能为依据，以《基本法》的法律形式将其明确化。以财政基本法的形式明确划分各级政府的支出责任和税收，为各级政府提供财政行为框架和规范，有助于清晰权责、稳定预期，促进各级政府履行公共责任，使得德国的财政长期良好的运行。德国的具体实践对于我国的地方政府支出责任和地方税收体系的构建大抵有以下几点启示：

(一)建立规范的政府间财政关系的法律体系

德国的地方政府财政关系良好运行的保证是以《基本法》为依据，各级政府的支出事权和收入权限均以法律的形式进行明确规定。同时，转移支付制度中具体计算方法和公式也以法律的形式计入《财政平衡法》。在确定了各级政府的事权和支出责任，多层级政府的共享比例后，有法律作为运行财政关系的保障，可以有效地防止地方政府“缺位”和“越位”等现象的发生。就我国而言，目前仍缺乏关于政府间事权、支出责任和税权划分的基本法，有关政府间财政关系的制度多以国务院的决定和通知的形式，如《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发[1993]85号)《国务院关于印发所得税收入分享改革方案的通知》(国发[2001]37号)，法律层级较低，内容规定不够完备和具体，特别是有关事权和支出责任划分不具体、可行性低。为此，在我国政府间财政关系改革和地方税改革中，应遵照《立法法》的要求，对政府间事权、支出责任和税收划分、地方税等属于财政税收基本制度的事项，理应制定法律，以法律来规范、约束和保证。

(二)科学合理地划分中央与地方政府的事权和支出责任，确定中央与地方政府的收支比例

与德联邦、州和地方政府职责，政府间事权和支出责任相适应，2015年德国联邦和州以下地方政府财政支出比约为40:60，同年，德国联邦与地方(含州和地方)财政收入比、税收收入比都约为50:50。一方面，联邦政府承担着社会保障、一般公共服务、经济事务、全国性基础设施等大量财政事权和支出责任；另一方面，联邦政府财政收入和税收收入都较其直接支出高出约10个百分点，使联邦政府具有比较强的促进全国公共服务相对均等和平衡地区发展的能力，保障了德国的稳定和统一。

2015年，我国中央与地方一般预算收入比约为45.5:54.5，税收收入在中央与地方之间的分配比约为49.8:50.2，中央与地方一般预算支出之比约为14.5:85.5。比较来看，税收在中央与地方之间的分配与德国相当，财政收入中央政府占比低于德国联邦政府收入占比，我国中央政府的财力集中并不算高*与美国、日本、澳大利亚、英国等发达国家，韩国、印度等发展中国家相比，都是如此。，但在支出上我国中央政府直接支出占比大幅低于德国，一些本属于中央事权却有省及以下地方政府负责，地方政府高度依赖于转移支付，产生预算软约束、财政资源配置效率和公平性不高等问题。从全国性公共服务回归中央、中央政府责任归位，在现有的中央与地方财力分配格局基础上，应调整中央与地方事权和支出责任划分，使中央政府在基本社会保险、高等教育、全国性和跨省基础设施、司法等，承担更多的责任。同时，基于推进基本公共服务大致均等、不同地区经济社会均衡发展、保证全国的稳定统一职能作用的需要，中央政府还需保持对省及以下政府相当规模的转移支付。

(三)深化“分税制”改革，完善地方税收体系

中国与德国类似，政府间税收划分中共享税位居重要位置，中央或联邦政府、省或州政府及以下地方政府都非常依赖共享税。在德国，个人所得税、增值税和企业所得税等共享税收入占州政府税收收入的95%以上，个人所得税、企业所得税和增值税等共享税约占地方政府税收收入的85%，以不动产为课税对象的财产税约占地方政府税收的14%，纯粹的地方税种收入在州和地方政府的收入中占比都很小。实施分税制，建立地方税收体系，并不意味着省和市县地方政府都需要单独归属于地方的、独立的地方税种，地方税收体系是包括共享税和地方税在内的地方税收收入保障机制，税收的首要功能在于为各级政府公共服务供给融资的收入功能，基于有限税种和税基的约束，实现全国税制相对统一及维护全国市场和政治统一的要求，共享税可以地方税收收入主体。

在我国分税制改革中，同样可以将个人所得税和企业所得税作为省及以下地方政府的主要共享收入，并提高共享比例。在我国企业所得税和个人所得税立法权集中于中央、全国税制相对统一的情况下，所得税由中央和地方共享，并不与所得税的特点和功能属性相冲突，不会导致地区间过度税收竞争，资本、劳动等要素在地区间非正常流动和资源配置扭曲，与发挥所得税内在稳定器和收入分配功能也不矛盾。相反，还可以为省及以下地方政府提供稳定、可预期的收入；由于企业和个人因地方政府提供公共服务而降低生产生活成本、增效增收，将个人和企业所得税作为地方的重要收入来源也符合受益原则，还有助于激励地方政府注重经济绩效，减少过度投资和重复建设的冲动，改善营商和生活环境，从而有利于经济增长方式转变和地方治理现代化。此外，还有助于强化地方政府的征管激励，有效缓解因征管差异造成所得税实际负担的横向不公。

(四)完善纵向和横向转移支付制度，推进基本公共服务大致均等

德国完善的转移支付制度对于各地区的公共服务均等化具有重要的作用。对于义务教育、公共医疗卫生服务、社会保险等具有较强外溢性的公共产品或正外部性强的服务，应加快推进其在全国范围内的大致均等化。发挥省级政府通过转移支付等方式，统筹省内公共服务供给，促进交通等基础设施、职业教育、特殊教育、医疗卫生、环境保护、社会福利和救济等公共服务供给的协调均衡。不断完善转移支付制度，优化一般转移支付和专项转移支付，对专项转移支付不能简单的取消和合并，应基于转移支付的目的选择转移支付方式。除纵向转移支付外，进一步完善和创新包括“对口支援”在内的横向转移支付，并考虑税收背离和转移、均衡地区财力和经济的需要，探索规范的、公式化的横向转移支付制度和机制。

1.罗伯特·黑勒.赵阳译.德国公共预算管理.中国政法大学出版社，2013.

2.楼继伟.中国政府间财政关系再思考.中国财政经济出版社，2013.

3.德国政府间财政关系考察报告.财政部网站，2008-06-20.

4.德国财政预算制度及政府间财政关系.财政部网站，2008-10-20.

5.德国财政平衡法.财政部网站，2008-06-20.

6. OECD组织网站：http://www.oecd-ilibrary.org/.