安全生产违法将入刑

《意见》将推动安全生产违法入刑。清华大学公共管理学院教授于安说，追究刑事责任的对象，只要在生产经营过程中，实施了某一危险行为就可以追究责任。国家行政学院应急管理培训中心研究员邓云峰认为，为避免“离事故越近、权利越小、责任越重”等权责倒置不合理现象，安全生产违法犯罪主体范围不宜列入直接从事生产、作业的人员。

2016年12月18日，《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（以下简称《意见》）印发。《意见》一出，很多业内人士就关注到文件中的这一内容——研究修改刑法有关条款，将生产经营过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为列入刑法调整范围。有媒体评论，安全生产违法将借鉴“醉驾入刑”。该如何理解“违法入刑”，本刊记者约请到清华大学公共管理学院教授于安、国家行政学院应急管理培训中心研究员邓云峰分别进行了解答。

于安 修法意在严惩

于安说：“《意见》明确提出，要修改刑法有关条款，对社会危害非常大的安全生产违法行为加大刑事惩罚，是十分必要的，因为刑事惩罚是对违法行为最严厉的惩罚。对于安全生产违法行为，不仅出现严重后果要惩罚，没有出现也要惩罚，提高违法成本。”

于安介绍，刑法中，与安全生产相关的危害公共安全罪，它的特点是保护不特定或者多数人的生命、身体或者财产。“过去，我们对安全生产的社会危害后果，多局限于行政惩罚或者其他的纪律责任，没有考虑追究刑事责任，不足以阻止、惩罚、制止这一类的违法行为。此次文件要求通过修改刑法，把安全生产的惩罚提到刑事程度，说明我们认为这种行为具有严重的社会危害性，等同于放火、投毒。而且，这种社会危害不一定完全把结果纳入它的构成要件，只要有危害的行为，就应该考虑它对社会的严重危害程度，以便追究刑事责任。”“换句话说，追究刑事责任的对象，不限于发生重大事故，而是在生产经营过程中，实施了某一危险行为就可以追究责任，可以称为‘行为犯或者‘危险犯。”“如拒不整改有重大隐患的，强令违章冒险作业的，无证生产建设经营的，拒不执行安全监察执法指令的‘故意行为，无需产生后果，追究刑事责任。”

讲到这里，于安强调了法律中的“故意”，即明知道法律禁止而为之，或放任发生。很多涉案人员以“我不是故意引起事故发生”为由申辩，这种观念是不对的，更不是规避法律惩罚的理由。

为什么要在当下提出将事前违法纳入刑法？于安回答，目的是使法律制度与违反安全生产的社会危害程度相适应。现在，这些不安全行为具有极大的社会危险性，如天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故，社会危害程度显而易见。因此，对社会危害程度非常严重、足以达到追究刑事责任的危险行为本身，需要追究刑事责任。

于安介绍，《意见》中提出“研究修改刑法有关条款”，一般情况下，需要经过提出议案、列入修法计划、进行起草、3次审议到完成审议，最后公布实施，其中，审议每隔2個月进行一次，3次审议需要半年时间。由于修法的建议在党中央国务院的文件中提出，有希望优先议程，或许时间会缩短。

于安 法律标准制度顺势修订

于安说，《意见》中提出，设区的市根据《立法法》规定，加强安全生产地方性法规建设，对于发现、惩治违反安全生产法律、要求的行为具有重大的意义。“因为，当前安全生产水平与生产发展水平、产业的结构、从业人员的素质有很大的关系，换句话讲，违反安全生产规定的行为有极大的地方性、差异性，或者情境性。过去，比较重视高层次的立法，而其有一个普遍性的特点，当它普遍推行以后，就要舍弃地方的差异性，不能够及时发现惩治违反安全生产规定的行为。”

“这次《意见》提出促进地方立法工作，能够根据当地的安全生产形势、产业结构和社会经济发展的条件，制定保护从业人员职业安全、保证安全生产正常进行的法规政策，提高规则的可预见性和针对性，将对改善安全生产形势发挥很大的作用。”

在谈到安全生产标准制修订相对滞后的问题时，于安认为，过去，在标准制修订的体制机制上存在问题，导致标准立项、修订程序、审批以及修改周期等方面，不能完全适应生产活动发展变化的情况。《意见》的要求就着力解决标准制定过程中体制机制上的问题，尤其是不能与生产活动相适应的情况。“体制上的问题就是由谁来牵头，由谁来提出标准的修订计划，怎么推进相关部门间的协调、合作。国家安全监管总局将承担重大的责任，标准制修订将与安全生产的形势结合得更加紧密。”

除了法规标准制修订的问题，《意见》中还提到：建立安全生产监管执法人员依法履行法定职责制度。于安说，当前，很多地方存在安全生产执法人员被追责的问题。要解决这一问题，就需要明确权力和责任清单，解决权力和责任清单相衔接的问题。国家和地方要分别建立安全生产权力、责任清单。同时，更要考虑建立职责评估制度，给“尽职”一个衡量标准。这就可以借鉴2016年7月由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《保护司法人员依法履行法定职责规定》，解决当前这一突出问题。

邓云峰 一线员工不宜再列为

违法行为入刑的犯罪主体

邓云峰从4个方面剖析了《意见》将对安全生产领域的违法犯罪行为产生的影响。首先，《意见》中提出的“将生产经营过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为列入刑法调整范围”，是从“事后刑事追责”到“事前事后全过程依法治理”的转变。这是立法思路上符合科学预防事故发生原理的重大调整，相关司法实践在刑法中已有先例可循，如驾驶机动车在道路上追逐竞驶，情节恶劣的；醉酒驾驶机动车的；违反危险化学品安全管理规定运输危险化学品，危及公共安全等行为，符合相关情形即可处拘役，并处罚金，不再强调致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的后果。

对于未来哪些行为可作为极易导致重大生产安全事故的违法行为入刑，邓云峰认为，参考刑法相关条文和司法解释，可考虑：非法生产经营的，强令他人违章冒险作业的；关闭、破坏必要的安全监控和报警设备的；破坏安全生产设施、安全生产条件的；重大隐患不整改的；故意逃避、阻挠监督检查的等。

第二，《意见》印发后，需细化安全生产经营过程的入刑违法行为、犯罪主体、罪名、入刑条件及定罪量刑标准。生产经营过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为主体众多，现有以重大责任事故罪处理的责任人一般是生产作业的一线操作人员，为避免“离事故越近、权利越小、责任越重”等权责倒置不合理现象，此类犯罪主体范围应予限定，直接从事生产、作业的人员不宜再列入。

邓云峰建议，参照强令他人冒险作业罪，主体范围应确定为生产经营单位中负有组织、指挥或者管理职责的负责人、管理人员、实际控制人和投资人，针对的具体违法行为应是管理过失，具体刑事责任分配可按“共同但有区别”原则，在管理层级内进行必要详细的划分，确保犯罪主体范围明确，具体违法行为是刑事处罚的重点。

第三，考虑到安全生产违法行为入刑，将会加大刑事问责违法行为的力度，邓云峰建议，各级安全生产监督管理部门和司法机构充分利用该手段，优先推动企业主体落实重大隐患和事故的整改措施。《意见》中要求企业对隐患实行自查、自改、自报闭环管理，强调对重大隐患整改不到位的企业，依法采取必要强制措施和经济处罚，构成犯罪的要移交司法机关依法追究刑事责任。《意见》中明确，坚持问责与整改并重，建立事故暴露问题整改督办制度，事故结案后一年内，通过评估可对履职不力、整改措施不落實的，依法依规严肃追究有关单位和人员责任。对照2015年的司法解释，存在重大隐患，经有关部门和人员提出仍不采取措施的，以及一年内曾受过行政处罚或者刑事处罚的情形，由于在主体范围、违法行为的认定方面较为明确具体，列入刑法调整范围具有现实可操作性，有利于推动重大隐患挂牌督办和事故暴露问题整改督办两项制度的落实。

第四，安全生产违法行为入刑，亟待安全生产监管执法与刑事司法相互衔接，共同提高。邓云峰解释，安全生产经营中违法行为列入刑法调整范围，需要相对稳定的监管执法专业队伍，健全完善的安全生产法律法规、标准和监管执法保障体系，以及相适应的执法监督机制，这不仅是对各级负有安全生产监督管理职能的部门现有安全生产监督执法能力的挑战，也是对各级公安、检察院与法院的挑战，需要有规范的联合执法、案件移送与协查、信息公开机制等，确保监管执法与刑事司法相互衔接。

同时，违法行为入刑需要完善现有司法机关参与事故调查的机制，确保以原因调查和以刑事责任承担为目标的调查同期开展，共同提高调查质量。公安、检察院当前虽有参与事故调查，但由于参与主体各有目的，并不完全服务于刑事案件调查，证据收集较为流散，而且事故调查报告中的责任认定和刑事责任的区分与联系也不清晰，不利于刑事责任的落实，反而使得司法机关错过了刑事案件取证的最佳时间。

编辑 包冬冬