《意见》解决安全生产基本问题

“这个文件的下发是建国67年来‘第一次，今后二三十年内也不会再有同类文件”“这是一份纲领性、前瞻性的文件”。原中国安全生产科学研究院院长、现为该院研究员的刘铁民，在2016年12月27日接受本刊记者采访时，说出了上述这段话。刘铁民口中的“文件”，就是2016年12月9日下发的《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（以下简称《意见》）。

首次提出“标志”一说

刘铁民认为，《意见》的重要性就在于它的纲领性、前瞻性、创新性、系统性、实用性。关于纲领性、前瞻性、创新性，他说：“请看《意见》的第一句话，安全生产是关系人民群众生命财产安全的大事，是经济社会协调健康发展的标志，是党和政府对人民利益高度负责的要求。是‘大事‘标志‘要求，这是从来没有讲过的。”

刘铁民介绍：“文件同时具有系统性，但不是简单的累加。如关于安全生产责任制，文件中涉及考核办法，责任追究原则和责任清单，以及出了事故后的尽职照单免责，失职照单问责。”他说，基于系统安全的思想，认为安全是系统整体属性，系统脆弱性是导致重特大事故风险和严重损失的主要原因，不应简单把事故仅仅归咎于某些人、或某件事的责任。《意见》恰是系统安全理论的体现。

关于《意见》的实用性，刘铁民阐释：“文件明确提出了解决问题的具体办法。例如，关于事故追责的问题，一直没有标准可以遵循。《意见》中就提出，建立安全生产监管执法人员依法履行法定职责制度。虽然《意见》中仅此一句话，但反映在工作中，则是一个工作计划，具有系统性、战略性的工作计划，并计划在两三年内完成。此外，《意见》中提出的每个工作计划任务清楚，责任单位清晰，完成日期明确，这都是‘实的表现。”

安全生产要约束经济高速发展

《意見》的基本原则是坚持安全发展、改革创新、依法监管、源头防范、系统治理。刘铁民说：“鲜有人注意《意见》的5个基本原则，但这恰恰反映了党中央、国务院对安全生产工作体制机制管理的核心思想，也反映了国家安全监管总局党组对大局的判断、对原则的把握。”

刘铁民主要阐述了对安全发展、改革创新这两条原则的看法。他认为：“我们曾经对安全生产的理解存在误区，认为安全生产是促进经济发展的一种管理行为，企业搞好安全生产工作，可以促进经济发展。实际上，这种理解是本末倒置的。按照新的观点认为，安全生产对经济活动的主要表现不是促进作用，强调的是经济社会良性和谐发展。通过搞好安全生产，约束经济的高速发展。这在‘安全发展的观点中是十分重要的。”

改革创新原则在以往的解读中有所忽略。刘铁民介绍：“一个国家的治理能力很大程度体现在安全生产的管理上。正如《意见》所示，安全生产是经济社会协调健康发展的标志。安全生产搞得好与不好，是一个国家治理能力的重要表现。因此，要实现这一目标，必须创新国家的现代治理体系，提升国家的现代治理能力。”

《意见》的10个亮点

《意见》公布后，有企业安全管理人员说，其中的很多内容都很熟悉，有在其他文件中三令五申过的，也有在法规条文规定过的，刘铁民认为，在《意见》中重申，放在不同的逻辑体系中，意义是完全不同的。这就是《意见》的亮点。据刘铁民总结，《意见》有10个亮点值得详说。

第一个亮点是责任体系的建立。他说：“责任体系的建立不是明确由谁负责，而是建立一个系统。安全管理是复杂开放的巨系统，涉及部门非常多，要想搞好这一系统，主要解决战略和结构上的问题。《意见》中的要求，是从顶层设计上建立完善责任体系。系统论基本的观点认为，整体不等于部分之和。要将每个组成部分联系起来，形成一个整体，这才是体系的根本。”

刘铁民认为，《意见》中4个亮点，都体现在安全生产监管体系方面。“第二个亮点，把安全生产委员会的监督、管理、指导、处理安全生产重大问题的职能，写进党中央国务院的文件，尚属首次。《意见》中关于安委会的组成，有2条具体规定：地方各级安全生产委员会主任由政府主要负责人担任；成员由同级党委和政府及相关部门负责人组成。与之前的组成部门——政府安全生产相关部门不同的是，将党委纳入安委会的架构里。”

《意见》第三个亮点，刘铁民说：“是明确了安全生产监管部门作为政府的监管部门和行政执法机构，履行安全生产综合监管职能。同时，厘清与其他相关部门，如电力、核安全、航空等部门的安全监管职责。”

第四个亮点， “《意见》提出建立安全生产监管执法人员依法履行法定职责制度。这一制度的建立将会使得安全生产监管执法人员有了自己的职责范围，改变了以往‘不出事责任无人追究 ‘出了事责任追究无边界的尴尬，依法规范安全生产监督执法行为。”

第五个亮点，刘铁民认为是 “事故前违法入刑”，即《意见》第十三条提及的“研究修改刑法有关条款，将生产经营过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为列入刑法调整范围。”过去，责任追究主要在事故发生之后，《意见》出台后，将责任追究提前到事故发生前，强调重大隐患的治理等。

第六个亮点，关于生产安全事故调查，《意见》中有2个亮点与之相关。“其中之一是完善生产安全事故调查组组长负责制。国外的事故调查强调3个原则：客观、公正、独立。我们国家的事故调查主要依靠主管部门，根据现行体制，很难实现上述原则。《意见》要求事故调查组采用组长负责制，就从原来的以主管部门调查为主，逐渐向‘客观、公正、独立3个原则迈进。这是很重要的进步。”

他说，国外的事故调查，大致分成3个阶段：一是查清事故真相；二是厘清法律责任；三是列出事故中发现的问题的管理清单，将其传递给立法机构、管理部门。无论是立法机构，还是管理部门，都必须在规定期限内，提出改进意见，制定或修订相关法律法规。这恰恰是我们之前忽略的。

第七个亮点，也是关于生产安全事故调查中的第2个亮点，即改进我国的事故调查处理的机制。《意见》在第十九条中，“针对事故调查，专门提出要‘建立事故调查分析技术支撑体系，所有事故调查报告要设立技术和管理问题专篇，详细分析原因并全文发布，做好解读‘建立事故暴露问题整改督办制度，事故结案后一年内，负责事故调查的地方政府和国务院有关部门要组织开展评估，正是效仿了国外的做法。”

第八个亮点，源头治理，实行重大安全风险“一票否决”。刘铁民解释：“《意见》中提到城乡规划布局、设计、建设、管理等各项工作必须以安全为前提，实行重大安全风险‘一票否决。通过严格安全准入制度，实行全流程管控。如果达不到安全生产条件，不能立项；通过立项的项目，发现安全生产问题，可以不审批；审批通过后，在建设过程中存在安全生产问题，不得建设；建设完成后，存在重大安全隐患，不得验收；即使验收通过后出现安全生产问题，不得进行生产经营活动。与《安全生产法》等提到的‘四停一扣（停产、停业、停建、停电、扣押）形成整体的监管链条，涵盖了从城市项目布局到进行生产经营活动的全过程，这就是‘源头治理。《意见》中也明确要求，地方各级政府要把安全生产纳入经济社会发展总体规划，落实不利，更加追究地方政府的管理责任。”

第九个亮点，建立城市安全管理体系。刘铁民说：“目前，我们国家的法律体系中，从未明确城市安全的管理主体。從传统定义角度看，要确定是否为生产安全事故，首先要看是否发生在生产经营场所，即是否符合地点的明确规定；其次，发生事故的时间是否在生产经营活动过程中；最后，受到伤害的人是否为生产作业工人。这三条是确认是否为生产安全事故的关键。以深圳光明新区渣土受纳场‘12·20特别重大滑坡事故为例，既不是发生在生产经营场所，也不是在生产经营活动过程中，死伤人员更不是作业工人，但却定性为生产安全责任事故。由此可见，公共安全事故和生产安全事故高度融合，区分不开。”

因此，《意见》在第二十三条中，提出强化城市运行安全保障，要在城市规划初期把住安全准入关口，城市运行要进行安全风险评估，推进安全发展示范城市建设。目的是解决城市安全保障能力不足的问题，希望通过制度化的手段，将城市的发展思路从过去的事故驱动型向目标拉动型转变，打造一批制度优良、基础设施完备、管理行为超前的安全发展示范城市。

第十个亮点，职业安全卫生一体化。刘铁民认为：“从国际经验来看，职业安全卫生就应该是一体化的，整体目标即保护劳动者的安全与健康，在企业的管理中，安全与健康是整体性工作，不可能分割的。职业安全卫生治理工作，从现场治理、职业卫生评价，到监察执法、职业病患者的诊断治疗康复，是一个系统的工作。当前，我国职业危害治理存在问题，与体制机制、投入不足关系密切。如果国家现在再不加强治理，将会‘欠账很多，积重难返。”

刘铁民建议：“解决这一难题，做到‘三个一致至关重要。一是一部法律，不再区分《安全生产法》《职业病防治法》。根据我国现行的法律体系，一部法律对应一个执法主体，未来‘两法必须合并。二是一套体系，三是一套运行机制。下一步，建议在‘三个一致方面多做工作。”

最后，刘铁民说，我在安全生产领域搞研究四十多年了，从来没见过这样一份极具重要意义的文件。较之2002年《安全生产法》出台，感受还是不一样的。“因为，作为行业领域的基本法，《安全生产法》中不能规定党政同责、城市安全发展运行，更不能要求职业安全卫生一体化，因此《意见》的调整范围是高于《安全生产法》的，它是纲领、是方针。但是，习近平同志说，制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件。我们目前的重要任务就是贯彻执行好《意见》的要求，如果都能落实，安全生产的问题基本能够得以解决。”

编辑 包冬冬