河南省地方政府投融资平台风险问题研究

郭超

摘 要：地方投融资平台在地方经济发展中发挥了重要作用。随着地方政府融资体制的改革，要继续实现投融资平台健康发展，就必须告别传统的发展愿景，回归到“市场经济”。河南省应该对现有投融资平台进行初步的分类管理，对空壳公司进行清算，开创新的经营模式，以使得经营状况较好的投融资平台持续健康发展，使投融资平台逐渐脱离地方政府财政的保护，实现转型发展；同时，要加强对省、市、县政府投融资平台进行的监控。

关键词：河南省；地方政府投融资平台；风险；转型发展

中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）26-0033-03

在过去的“十二五”期间，河南省加快推进新型城镇化，常住人口城镇化率由38.8%上升至46.6%，但离全国56.1%的平均水平仍有差距。城市基础设施的建设是城镇化的基础，随着河南省城镇化发展进程的加速，需要更多的资金来进行城市基础设施的建设。

一、河南省地方政府投融资平台面临的风险

地方投融资平台为政府拓宽了融资渠道，让地方政府能够综合运用各方面的资源，大大提升其整合资源的能力，为城市基础建设提供比较专业化、市场化的途径，也为银行贷款创设一个重要的平台。但由于自身的运作不够规范，因此也隐藏着一定的风险。

（一）还款风险

一是把经济效益特别是GDP增速作为衡量政府官员的工作业绩标准，极大地激发了各个地区发展地方经济的热情。二是随着城镇化的逐步深入，需要大量的基础设施建设资金，从而各个省份债务规模不断扩大。河南省地方政府债务规模也同样在急速扩张。在经济逐渐回升的形势下，社会资金需求量比较大。据万得资讯2016年9月份的数据显示，截至2016年9月底，地方政府融资平台的净债券发行额为1.07万亿元人民币（合1 600亿美元），远远高于2015年全年发行的9 460亿元人民币。

第一，平台公司融资混乱导致资金来源和资金担保不够清晰，导致多头贷款、多头担保，导致还款难。地方投融资平台的融资渠道比较多，在不同时期，地方政府经常由不同的责任人通过多个融资平台从多家银行获得贷款，债务管理也分布于不同层次、不同类型的部门，造成地方政府不清楚不同层次政府的投融资平台的负债和担保状况，甚至商业银行对于地方政府的债务都不能全面摸清楚，极易形成政府债务风险。政府投融资平台承担的项目所需的资金规模普遍比较大、使用资金的周期比较长，应付利息比较高，会导致更大的资产负债率。河南省现有的投融资平台同样是从多家不同的银行获取信贷资金，放在同一个现金池中来满足项目的巨额支出。该行为不仅直接降低了各平台再融资时的信誉度，而且从不同银行举债导致地方政府债务总额过大，加重财务负担，增加商业银行风险和政府财政风险。甚至有些地方政府，为了偿还各银行的到期债务，采用拆东墙补西墙的方式，来暂时缓解财政危机。这种短期行为方式如果长期循环，必将给政府带来严重的危机，也会给政府带来财务上的潜在风险。某些商业银行在银行授信放贷环节比较不规范，一些商业银行在投融资平台进行贷款申请时，只要看到有政府担保就盲目授信，甚至不对所予贷款的资金用途进行分析和考量，更谈不上对后续资金使用的监督，隐藏着授信失败的风险。另外，银行在信贷资金的投向上也存在问题，民生性的信贷融资较少，却对其他生产性经营企业与投融资平台后管理放款比较宽松，脱离投融资平台设立的初衷，存在潜在风险。

第二，由于平台公司的盈利能力较低导致的还款难。地方政府融资平台的资产利润率不足1.3%，县级平台则更是几乎没有盈利。政府投融资平台自身的使命也决定了其开发建设的项目具有一定的社会公益性，这就造成其在经营过程中特别是在投入营运的初期经营业绩不够理想，盈利能力较低。从平台公司的资产构成来看，纯公益性的道路、桥梁、泵站、水库的在建工程是平台公司的主要存货，几乎占到平台公司资产中流动资产的100%。待这些存货工程完工并验收后，并不会给公司带来现金流，因为这些存货完工后要移交给城管局，以后产生的广告位收入、公用事业收入也不会给公司带来现金流入。所以，这类“存贷”虽然属于公司的资产，但是却虚增了企业经营利润。从收入的构成来看，平台公司的营业收入构成中绝大部分是营业外收入或补贴收入来实现资金的持续运转，尤其是县级投融资平台尤为严重，几乎达到100%。如果政府补贴决定了平台资金链的安全，这充分说明平台的营业利润比较小，甚至为负。

第三，是由于平台公司没有还款保障机制，导致还款难。地方政府融资平台的贷款和债券往往享有隐性政府担保，地方政府为了维持融资平台的偿债能力，经常提供现金补贴或资產注入。

（二）投资风险

平台公司治理结构不够完善带来的投资风险。治理结构影响的是企业的整体运行框架，好的治理机构就是建立一套委托代理关系明确、权责明晰，能够相互制衡、相互协调的系统的一套制度。河南投融资平台公司多为政府直接出资设立的国有独资公司，正是由于这种政府背景，使得公司的治理结构委托代理关系不够明确，治理结构有待进一步完善。

河南省现有的投融资平台治理结构倾向于政府导向，表现为三个方面。第一，客观上说，投资平台公司有些是企业法人，有些是事业单位法人，行政导向的机构设置比较混乱，给管理设置了无形的障碍；投融资平台的管理过程又缺乏完善的管理机制，经营决策往往也主要依赖于政府的政策导向，进一步加重了管理的不科学。第二，除了平台自身的缺陷外，从主观上说，投融资平台的很多管理人员是从各级政府部门选拔，本质上还是政府人员，由政府指派，不管是对企业管理还是对金融市场都缺乏专业知识和经验，并且没有足够的风险意识，这些都会造成决策上的重大失误。第三，由于成立和决策都倾向于政府导向，缺失应有的市场导向，因此，在投融资平台的监督制约机制上也不能按照企业来进行政府、自身及独立的第三方监督。由于监管缺失，有些地方政府投融资平台中存在着资本金不实、抽逃资本、向平台注入不实资产进行“滥芋充数”等现象，对于其经营过程更是缺乏有效监督和审计。从长期来看，市政建设和交通运输仍是河南省主要的资金投向，资金使用期限较长，债务期限与资金使用期限错位，如果河南省经济不能保持较快的发展速度，土地收益不能实现，地方政府也没有足够的财力来为其提供支持时，投融资平台的资金链就会面临断裂的风险。

（三）融资渠道单一带来的融资风险

目前，投融资平台的融资现状是间接融资有余，直接融资不足。在全省融资结构中，直接融资在债务性资金中所占比例大约为12%，而间接融资占比88%。直接融资因其没有中间环节，具有融资成本低、周期长、使用灵活便捷等特点。面对大量基础设施建设的资金缺口和政绩的需求，地方政府主要依赖融资平台大量举债。从债务融资期限和融资结构来看，融资平台项目的银行贷款占全部融资80%以上，且基本为长期贷款。地方政府在筹集基础设施建设资金方面面临着融资渠道单一等问题，风险集中度高。目前来看，通过出让土地收入、出具政府抵押担保承诺等已经成为一些地方融资平台公司的主要融资模式，大量贷款集中发放给地方融资平台，不仅导致商业银行因客户集中而产生新的风险，而且也因行业集中而产生风险。商业银行放款对象和行业的集中将导致风险不断累计、放大，也给商业银行的经营以及银行业监管带来巨大压力。

二、河南省投融资平台转型发展的对策建议

（一）增强平台的投融资能力

由于各个投融资平台发展的成熟度不同、管理的模式不同、规模不同，地方政府的投融资平台要结合自身的具体情况，充分激发内在的活动，以降低融资成本为原则，积极探索多元化的融资渠道。同时，各级政府也要对所属的平台公司进行整合和宏观指导，给平台准确定位，提升本级平台公司的整体竞争力。此外，要强化和规范平台公司投融资行为的信息披露，规范其会计核算，让平台公司透明化、让地方政府债务显性化。进一步拓宽平台公司的融资渠道，包括发行债券，尝试资产证券化融资，积极采取BOT、TOT、PPP等项目融资模式等。推进省级政府投融资公司在加快转型发展中建立基金大平台运作机制，继续在由省政府层面出资成立引导基金的前提下来吸引金融机构资金，由政府和银行合作共同成立城镇化建设母基金，然后再选择市（县）建立城镇化引导子基金。

国家开发银行河南分行主承的漯河市城市建设投资有限公司2015年度第一期中期票据日前在银行间市场成功发行，开创了河南省非省会城市融资平台发行中期票据的先河。对于市、县级政府投融资公司而言，目前要侧重吸引民间资本。市、县级投融资公司可以通过与社会资本合作、发展村镇银行及小额贷款公司等，为本地中小微企业开展融资服务。要积极引导市、县等融资平台向自主经营、自负盈亏的新型市场化投融资主体转变，拓宽融资渠道，帮助其实现转型发展。

（二）用市场来约束和规范平台的发展

一方面，平台公司必须以市场主体的身份回归到市场，只有以市场化的方式运作，平台才能得以实现良性循环、健康发展。对县级平台而言，要结合县域经济、整合中小企业，将地方政府资源、地方资金通过市场化模式，以“产业合营、区域合作”的思想，以实实在在的产业为基础，从以政府为依托的投融资主体，投融资平台向市场化的、区域性的产业发展运营平台转变。

另一方面，根据43号文规定，要剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，政府要逐步放开地方投融资平台公司，让投融资平台的运作机制实现公开化，让决策管理过程透明化。用现代企业管理制度来引导投融资平台公司的内部治理结构改革，加速完善以董事会为核心的法人治理结构，进一步规范董事会建设。加快内部经营机制改革，避免过多干预导致投融资决策失误，赋予政府投融资平台公司决策自主权。

（三）加强对政府投融资平台的监管

地方投融资平台为城镇化进程及城市基础设施建设大发展提供了良好的资金支持和保障，但由于缺乏对平台公司进行强制有效的监管，一些平台公司背上了过多的债务包袱，甚至一些平台公司难以维持。

河南省地方政府可以从国外较完善的监控体系中得到启示与借鉴。为保证地方政府披露财务信息的真实性，美国（市场经济体制较为完善）建立了较为完善的地方政府审计制度，此外还建立了专业监管机构、社会舆论两位一体的监管体系来监督地方政府债务的规模及其风险。为保证地方政府债务资金的来源可靠、使用科学合理，日本（中央集权特色）建立了由国家会计检查院（日本的最高审计机关，不受政府干涉）和地方检查委员会二位一体的监管体系对地方政府债务资金的往来进行全程监督；法国专门委托具有监管资质和技术能力的银行等专业的金融机构，由其来代理对政府债务的资金往来进行监控；澳大利亚则通过建立完善的政府债务预算管理体系，在对借款融资进行分类管理的基础上，借鉴金融市场的信用评级制度，对地方政府债务进行科学的评级并建立地方政府债务报告制度，进而实施对政府债务的监督；巴西则是直接由中央政府来管理地方政府的债务。

河南省是全国较早明确提出尝试建立三级地方投融资平台的省份，但省级以下的地方政府投融资平台管理体制比较混乱，需要综合治理投融资平台才能化解其面临的风险。第一，要做到政府监控和金融机构监控双管齐下。从河南省的省情来讲，由于城镇化进程的持续推进需要大规模的资金支持，因此，地方政府的债务要受中央财政的集中管理和约束，避免地方政府债务的过度膨胀。政府主要是对资金的需求进行管控和监督，金融机构主要侧重与对资金的来源进行管控和监督。从需求资金的一方和供给资金的一方同时对借贷款行为及规模进行嚴格控制和把关，从源头来控制风险。第二，明确要求地方政府各级投融资平台层层披露其债务信息，保证投融资平台债务信息和财务信息的透明化，建立地方政府债务信息管理系统，利用大数据平台对地方政府融资平台进行有效监管。第三，需要建立及时应对风险的措施，对于监管中发现的问题要能够及时解决。因此，需要设置科学的地方债务预警体系，通过某些指标量化地方政府投融资平台的风险，及时对各级地方财政是否良好运行及面临的风险做出判断，从而有效防范局部性的债务风险。第四，加强地方政府债务的责任制度的建设。实行预算约束，明确偿债人的身份及所承担、应该承担的各种责任。各级地方政府债务要有明确的责任机构及负责人，要建立相应的责任追究制度，保证政府投融资平台的各项资金有制度约束、有人员负责、有机构监管。

在目前城镇化持续推进下，在现有的财税体制和新的经济形势下，政府财力依然在一定时期内无法独立支撑公共基础设施和公益设施建设，更是无法完成绿色城镇化进程中的生态建设，政府投融资平台还必须承担为城镇化发展基础项目筹资的任务，但也应注意防范和化解各种债务及经营风险，为城镇化的持续推进提供强有力的资金保障。

参考文献：

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