基础设施投融资中PPP模式运用的研究

童双成

（安徽大学 经济学院，安徽 合肥 230061）

基础设施投融资中PPP模式运用的研究

童双成

（安徽大学 经济学院，安徽 合肥 230061）

改革开放以来，我国经济飞速发展，城镇化水平不断提高，虽然各级政府对基础设施建设非常重视，投入也在不断增加，但对比人民群众对基础设施与日俱增的巨大需求还是显得有些力不从心.加之，近年来国内外的经济大环境不景气，经济增长下滑，财政收入增速放缓，单靠政府投资基础设施的传统模式已经无法满足人民群众的需求.所以，采用一种新的投融资模式已是势在必行，PPP模式因其自身特点成为一个非常好的选择.但是，在实践过程中PPP模式也显露出许多问题，这些问题影响着该模式的广泛推广与运用.所以，本文将重点对这一情况进行分析并给出几点建议.

基础设施；PPP模式；公共部门；私人部门；风险

1 我国基础设施发展现状

我国传统上对于基础设施的定义分为广义和狭义两种，广义的基础设施主要是从社会分担资本的角度去理解，涵盖卫生、科研、司法行政管理、教育系统等；狭义的基础设施定义主要指交通运输、排水排污、电力生产和供应、通讯以及公共设施和公共工程等经济型基础设施等.本文指代的基础设施主要是指狭义上的基础设施.

改革开发以来，财政收入伴随着经济的增长而快速增长，已从1978年的1132.26亿元上升的2017年的159522亿元（未剔除通货膨胀等因素），涨幅接近140倍，年均增幅13.91%，各级政府对基础设施投入也伴随着不断增加，但是资金需求仍未得到满足.并且对基础设施投入也存在诸多问题，如区域性较为明显，有的地方对基础设施较投入较大、设施也较为完善，有的地方则较为落后.1978-2016年间我国基础设施建设总体呈上升趋势，但从地区角度来看我国基础设施建设呈现城市优于农村，东部地区水平较高、中部地区水平较低、西部地区和东北地区水平更低的现象，与我国城市经济发展水平分布情况基本类似.同时还存在着盲目投资、缺乏统一规划以及投资设施不可持续性等问题.长期的基础设施不足，严重的影响了我国经济的发展，以现有政府单方面主导、资金投入的发展模式难以顺应国家的发展需求.

2 PPP模式概述

2.1 PPP模式定义

PPP，即“公私合伙或合营”，又称政府和社会资本合作.由于自然和社会条件的差异，PPP在世界各国的发展存在一定差异，对其的分类和解释也有所差别.从投资关系的角度来看，PPP主要可分为承包项目、开发经营项目、合作开发项目.在承包项目中，公共部门占了整个工作的绝大部分，私人部门所占比重极小；在开发经营项目中，公私签订合同，公共部门将项目分包给私人部门，由其负责建造、运营等工作，并在合同期内取得相应的回报，到期后项目整体收归公共部门；对于合作开发项目而言，公私共同参与项目运作融资等工作，并按照事先签订合同分享收益.

PPP模式从广义上解释是泛指公私部门的一种合作关系，前者为了提供公共产品和服务，后者为了获取利润.从狭义的角度来定义PPP则可以理解为一系列融资方式的整合，其强调政府对于项目的所有权以及政府与参与企业在合作过程中风险共担和利益共享.PPP模式从本质上来说，就是公共部门的一种职能转变，从以往公共产品和服务的提供者占变为监督者和合作者，利用公私部门各自的优势，提高效率.对于具体项目，采取不同的和合作方式和程度，力求达到最优效率.

2.2 PPP模式在基础设施建设中的优势

基础设施项目绝大部分都无法用商业模式替代，政府不能完全依靠市场机制去实现公共产品和服务的提供.政府必须要在特定领域内负起足够的责任，投入足够的资金.PPP模式对于政府的收益，是指在保证基础设施服务质量的前提下，政府采取此方式和传统方式之间存在的正差额，如果是负数，就没必要采取此模式.

政府采取PPP模式在适用项目中有以下几点优势：

2.2.1 转变角色职能，减轻财政压力.政府通过PPP模式下的角色职能转变，从基础设施提供者变为监管者，集中于把控基础设施建设的质量和服务水平，降低财政支出，减轻财政压力.

2.2.2 引入民间资本，提高工作效率.通过引入私人部门的资金到基础设施建设中，拓宽融资渠道，利用私人部门在项目中多方面的先进工作经验、管理模式，同时发挥政府部门自身优势，各抒所长，降低基础设施建设运营成本，提高工作效率，提升服务质量.

2.2.3 降低投资成本，消除费用超支.在PPP模式下，只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私人部门才能开始获利.私人部门因其自身的逐利性相比于政府部门，天生在项目的成本把控中赋有优势，并且对项目的技术和可行性的分析更加重视.所以在这种模式下的项目建设成本更低、效率更高、时间更短，并且政府有效的规避了项目的完工和资金风险.据统计数据表明，采用PPP模式的项目较传统模式，平均为政府节约资金使用17%.

3 我国PPP模式存在的问题

3.1 PPP模式处于萌芽探索阶段

PPP模式引入我国已有20多年，但其仍处在萌芽探索阶段，对其成体系的理论研究较少，实际应用的项目不多、规模也不大，主要是以试点的模式进行项目开展，其中成功的案例十分稀少.缺少实际案例的分析论证，难以积累时间工作经验，更难形成理论体系，导致建立完善的PPP市场环境和制度极为不利.

3.2 缺少完善的法律法规

政府公共部门由于掌握着行政权利，在与私人部门合作的过程中，如果其权利得不到合同或者法律的约束，私人部门很容易处于不利的位置，公共部门很可能会因为自身利益而损害私人部门的利益.所以PPP模式需要制定一套贯彻项目合作中的全环节的严格的法律法规.然而目前我国的法律法规在这些方面还不够完善，缺少专门的法律法规，并且已有的法律法规大多是由地方和部委指定的，缺少中央的认可，权威性和执行力不足，操作性也较弱.对实际工作中解决具体问题的法律规定更是不足，综合起来对PPP模式在我国的发展十分不利.

3.3 政府职能不明确

与传统模式相比，PPP模式下的政府职能有较大的转变，政府要认识到自身的职能已经从过去的基础设施提供者转变项目的监督者与参与者.新模式下，政府应该明确自己该做什么，不要做什么.对于项目的设计、建设、运营以及维护等环节放手让合作的私人部门去完成，不要过分干预，对于自身该负责的项目规划、招标、监督等环节则要认真负责，承担重责.而实际工作中，政府部门的工作常常存在着“越位”和“缺位”的现象.如对私人部门涉入的供水、供电等存在自然垄断性的基础设施项目监管不到位，极易导致私人部门为了牟取暴利而违规.部门政府部门在PPT模式项目运行过程中，过分重视对私人部门资金引入、招投标、建设等工作环节的监督，而对后续项目的运营和维护缺少监管，导致基础设施对公众的服务质量较低.

3.4 公私部门风险分担不合理

在PPP模式下，实际工作中项目风险对于公共部门或私人部门都具有阶段性和复杂性等特点，无论是双方中哪一方承担过多的风险对项目的开展都十分不利，最优的风险分配原则是对风险承受、应对和控制能力较强来承担该风险.所以政府部门可以适当多承担项目中的法律等方面的风险，私人部门则主要承担项目的建设、技术、运营等方面的风险.但是从实际工作情况来看，一些地方政府为了引入更多的私人资本，在PPP项目中给予私人部门参与者过多的承诺，隐瞒一些市场风险，对公共部门极为不利.

4 改进我国PPP模式的几点建议

4.1 挑选合适的项目，推进试点

派出经过培训的工作人员，筛选出具有代表性的调研项目，对地方的试点意愿、进展和潜在项目进行了解,有关部门对调研数据进行分析处理，将各种PPP项目进行分类.把收益较为稳定、合同关系较为清楚、投资规模较大的项目作为PPP模式重点推广项目，如保障房建设、市政供气等.

4.2 完善PPP模式的相关法规制度

目前我国的市场经济体制还不完善，与PPP模式配套的相关政策制度较为滞后，加上地方政府的政绩考核，PPP模式成为地方政府融资工具的可能性极大.因此PPP模式的推广必须按照科学的路线，正确的指导，法规的约束、全面的监管，不能让PPP模式走上歪路.通过从试点项目积累的经验，制定相关法规制度.近年来，国内经济增速放缓，大量地方债将要到期.在巨大的债务压力下，地方政府通过各种途径筹集资金，甚至不惜成本大举举债，有的甚至造成了严重的后果.因此必须要建立一套完善的针对PPP模式的法律制度，用法律法规将政府的行为规范起来.

4.3 政府找准新角色

目前，我国政府在基础设施建设中仍占据绝对主导地位，对基础设施建设过程参与过多.但PPP模式的核心就是充分运用市场机制，减少政府对公共资源的直接分配，提高基础设施、公共服务的效率和质量，这无疑与PPP模式的推广相悖.多伸看不见的手，少伸看得见的手，让市场在这一合作项目中发挥决定性作用.政府要找准自己的新位置，做好监管者、合作者的角色，将工作的重心放在项目的长远规划和监管上，减少对具体事务的干预，改变以往对基础设施建设的做法，减少由于地方政府越位造成的部分项目建设效率低、服务质量差等情况.

4.4 平衡双方风险和收益

私人部门参与PPP项目本质是为了盈利，公共部门参与PPP项目本质是在保证项目建设和服务质量下相较于传统模式减少成本，降低风险.二者进行合作是一种互惠互利，取长补短的关系.政府部门在项目的实际运作中，要权衡项目的收益和风险，制定相应的合同条款，防止合作方出现暴利和亏损.大多数基础设施建设项目都赋有一定的公益性质，盈利能力有限，单纯靠项目后期运营的收益，很难在保证服务质量的情况下吸引私人部门合作方，所以针对这些项目政府要给予一点的补贴；对于利润较大的行业，政府可以收取较高的管理费或者承揽费等等，保证合作双方的收益和风险对等.

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F812.2

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1673-260X（2017）09-0121-02

2017-05-07