进一步做好水利建设项目审计的探讨

章 砚石文轩

（1巢湖学院，安徽 巢湖 238000）

（2水利部淮河水利委员会，安徽 蚌埠 233001）

进一步做好水利建设项目审计的探讨

章 砚1石文轩2

（1巢湖学院，安徽 巢湖 238000）

（2水利部淮河水利委员会，安徽 蚌埠 233001）

为进一步发挥投资对拉动经济的作用，国家不断加大对基础设施的投资力度。党的十八届五中全会将“水利”列为基础设施建设之首，水利工程的建设进度随之加快，这些都对水利建设项目的监管提出了更严格的要求。结合审计工作实践，论述了水利建设项目审计发展的趋势、审计过程中发现的主要问题及处理方式，以及水利建设项目审计工作出现的主要问题，最后紧扣上述问题提出完善水利建设项目审计的四方面针对性建议，希望对我国水利建设项目审计的发展具有一定的理论和实践指导意义。

水利；建设项目；审计；建议

为进一步发挥投资对拉动经济的作用，国家不断加大对基础设施的投资力度。党的十八届五中全会将“水利”列为基础设施建设之首，水利建设项目的投资力度逐年攀升，建设进度逐步加快。截至2016年6月底，172项节水供水重大水利工程已顺利开工88项，开工进度超过50%。与此同时，党的十八届三中全会强调要健全严格的财务预算、核准和审计制度；李克强总理强调要实现审计全覆盖，凡使用财政资金的单位和项目，都要接受审计监督①李克强总理在审计署调研时的讲话，2013年6月17日；陈雷部长指出要管好用好水利资金，变事后审计为事前事中监督②陈雷部长在2015年水利党风廉政建设工作会议上的讲话，2015年01月12日。可见，无论是水利项目的投资力度、开工程度，还是具体审计制度要求方面，都对水利建设项目的监督提出了更加严格的要求。做好水利建设项目审计，发挥审计监督、评价和服务的作用，是实现水利工程建设“四个安全”的重要保证。

1 水利建设项目审计发展的趋势

纵观现阶段水利建设项目，不难总结出它的三方面特点：其一，投资数额大；其二，时间紧、任务重；其三，点多面广、项目分散。上述特点直接导致对水利建设项目监管的难度增加，水利建设项目审计发展的趋势发生如下改变：

1.1 逐步实现事后审计向过程跟踪审计的转变

对水利建设项目进行审计主要采用建设项目过程跟踪审计，这其中包括一系列具体内容，如建设项目投资立项、设计（勘察）管理、招投标、合同管理等。目前水利建设项目基本做到了竣工必审，起到了事后揭露和监督的作用，但未能完全将审计“关口”前移，事前预防和事中控制的作用没有有效发挥。水利部审计室、各流域和省水利厅审计机构等积极探索建设项目过程跟踪审计，针对建设项目可能发生的问题和薄弱环节等过程进行过程审计监督，以最大限度降低建设项目风险、完善建设项目管理制度。

1.2 逐步实现真实、合法性审计向管理审计的转变

从水利部审计室、各流域和省水利厅等近几年建设项目审计结果来看，随着建设水平的逐步提高和监督检查力度的不断增加，水利建设项目的违规违纪问题初步减少，鲜有重大违纪问题出现，水利建设项目的真实性、合法性审计初见成效。在这一新形势背景下以往的水利建设项目审计模式应当逐步实现向合理性、效益性审计重点转变。要对各项管理活动及过程做出客观、综合和建设性的评价，做到真实及时地反映情况，及时有效地解决项目法人实际困难，不断提升项目法人建设管理水平的提高。

1.3 微观审计逐步向宏观决策审计的转变

对水利建设项目审计不能局限于对项目本身的建设管理和资金使用进行评价，而需要更多的考虑建设项目的实施对国家经济建设的积极作用。国务院《关于加强审计工作的指导意见》指出要对稳增长、促改革、调结构、惠民生等政策措施落实情况，以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计，实现审计监督全覆盖，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，促进国家治理现代化和国民经济健康发展①《国务院关于加强审计工作的意见》，国发[2014]48号。因此，现阶段的水利建设项目审计更加关注建设项目的实施对国家重大政策措施贯彻落实的情况，审计的视角已由微观层面的查错防弊转向宏观层面的重大经济决策。

1.4 逐步实现单个项目审计向专项审计和审计调查的转变

为了解掌握水利建设项目中存在的普遍性和共性问题，要将关乎人民群众利益的重难点问题放在首位，不断扩大建设项目审计的广度和深度，适时开展专项审计和审计调查。以建设资金流程为主线，关注建设管理过程中的重点环节，能够及时发现和制止政策执行中的不良倾向性问题，从体制和机制等方面分析问题产生的根源，并提出可行的意见和建议，以期能够促进项目管理工作的不断完善。

2 进行水利建设项目审计已发现的主要问题及处理

目前，水利建设项目审计的主要依据为《水利基本建设项目竣工决算审计暂行办法》《水利基本建设项目竣工决算审计规程》和《治淮建设项目审计办法》等规章制度。从审计实践来看，当前水利建设项目审计发现的主要问题及处理如下：

2.1 招标投标不符合规定

招标投标不符合规定的主要表现有：一是未按规定进行招标，而是发包或交由原建设项目单位继续施工；二是以不合理手段规避项目招标；三是招标不符合规定，主要为公告方式、公告时间、投标人资格审查等未按规定执行；四是个别中标单位的推荐与选定缺乏必要的依据，不是第一中标人中标且手续不全；五是其他不符合规定的情况，如个别评委评标不认真。

上述事项在审计时如已发生，一般无法直接整改落实，正常情况下是对被审计对象后续的工作提出严格要求；对造成重大经济损失或造成重大社会影响的，应按违反财政法律行为对相关人员追究责任。

2.2 合同管理不规范

合同管理不规范的主要表现有：一是根本未签订合同；二是同关联单位签订合同；三是合同不规范，条款约定不完备的情况比较普遍，给合同的履行带来不便；四是不及时办理合同变更手续，如后续增补合同无工程量清单；五是部分单位防范合同风险的意识不强，未建立专门的合同管理部门来分管合同事项。

上述事项，对能完善相关手续的，要求被审计对象完善相关手续；造成损失的，如因合同管理不善而多支付的款项，要求收回；需要追究责任的，依据《关于加强公益性水利工程建设管理若干意见》等提出追究责任的建议；提出完善合同管理制度建设、加强合同管理人员培训和岗位责任教育的建议。

2.3 建设资金使用存在问题

建设资金使用存在的主要问题有：

2.3.1 挤占、挪用、套取、滞留建设资金

一是挤占建设资金，将不属于建设项目开支的费用从建设项目中开支；二是挪用建设资金，将项目建设资金用担保或借款的方式转到其他项目或单位；三是套取建设资金，通过假发票、假结算单及假签证等虚假资料或回扣方式套取财政资金；四是滞留建设资金，将应拨付到建设项目的资金不按时拨付。

对挤占的建设资金，从建设成本中扣除并收回；对挪用的建设资金，限期归还；对套取的建设资金，退回财政；对滞留的建设资金，限期拨付到位；对造成损失的，应追究相关责任人责任。

2.3.2 建设单位管理费超支

建设单位管理费超支的主要原因有：一是部分建设项目建设地点分散、建设工期长以及使用新技术、新工艺等，管理难度确实较大；二是部分建设项目控制不严，存在一定的浪费现象。

上述事项，确实需要增加管理费的，应当按照《基本建设项目建设成本管理规定》上报项目主管部门审核批准；对不符合开支范围、超标准的管理费审计一律核减。

2.3.3 建设资金使用管理不规范

建设资金使用管理不规范的主要表现有：一是项目管理费列支无关费用；二是用大额现金支付工程款；三是建设资金利息收入长期挂账；四是项目竣工后仍支付无关费用；五是已完项目长期挂账；六是财务手续不完善。

上述事项，能够整改的，要求被审计对象抓紧整改；不能整改的，要求被审计对象分析原因，说明情况；同时依据《党政机关厉行节约反对浪费条例》等提出有针对性的改进建议。

2.4 概预算执行中存在问题

概预算执行中存在的主要问题有：一是投资超概算。建设项目超概算，可能会导致超概算投资无资金来源，建设资金存在缺口或来源不合法；二是设计变更未经批准。设计变更有可能是优化设计、节省投资、地质条件变化等原因，对初步设计进行的必要变更，也存在少数人为提高水利建设规模和标准的不必要变更；三是预备费动用未经批准或申请滞后。在上级主管部门批复前，已动用部分或全部预备费用。

上述事项，对投资超概算的，一般调整概算、核减工程投资完成额或工程投资内调剂解决；设计变更和动用预备费的，提出及时上报项目主管部门审批的建议。

2.5 竣工决算中存在问题

竣工决算中存在的主要问题有：一是竣工财务决算编制不及时，部分项目早已竣工却故意延迟不决；二是未按已批准的项目概算编制竣工财务决算，而是以内部管理的需要分解概算或执行概算为依据编制；三是交付使用资产划分不够具体，如以整体移交，未分明细列示；四是资产移交不及时，项目验收后，资产未及时移交；五是决算报表编制不规范，如对预留费用使用情况的说明不符合相关规定的要求。

上述事项，应明确竣工财务决算的编制主体和监督主体，要求被审计对象及时编制竣工财务决算；维护批准概算的权威性，对已发生的问题抓紧清理调整，确实需要调整概算的，需履行必要的审批手续，才能作为编制竣工财务决算的依据。

2.6 会计基础工作不规范

会计基础工作不规范主要表现有：一是会计凭证与账薄不符，在账务系统调整账务后，未及时打印已调整的会计凭证，导致账证不符；二是部分费用应以发票入账，实际却以其他票据入账；三是发票的格式、主体不符合规定，甚至存在打白条充当发票的现象；四是部分记账凭证没有会计主管、出纳等的签章；五是其他不规范现象，如会计账簿装订归档不及时。上述事项，应当要求各部门进行及时整改。

3 当前水利建设项目审计存在的主要问题

3.1 审计制度有待于进一步完善

随着水利建设项目审计的不断推进，水利建设项目相关审计制度体系基本形成，层次上有国家、水利部、流域和各省水利厅等级次，范围上涉及基本制度、作业制度、报告制度和管理制度等，内容上涵盖审计组织、程序、方法及结果处理等。但相比其他行业审计，水利审计起步较晚，发展不快，水利审计的制度、规范远未到位：一方面部分制度印发时间较长，国家要求、行业形势已发生变化，不能完全满足当前审计需要，如水利部2002年8月印发的《水利基本建设项目竣工决算审计暂行办法》①《水利基本建设项目竣工决算审计暂行办法》，水监[2002]370号，未包括征地拆迁、工程造价和移民资金审计内容；另一方面，有些单位虽然也开展审计工作，但却一直未根据上级规定结合自身实际制定相关制度，审计工作没有整体规划，导致审计质量不佳。

3.2 在建审计开展较少

李克强总理在2013年考察审计署时指出：要发挥审计“体检诊断”功能，及时发现和揭示发展中存在的风险隐患，防止苗头性问题转化为趋势性问题②李克强总理在审计署调研时的讲话，2013年6月17日。开展在建审计一方面可以将“关口”前移，尽早发现建设项目各环节可能存在的问题，强化管理、防范风险，充分发挥事前预防和事中控制的作用，真正起到审计的免疫功能；另一方面，能够及时掌握资金结余或超概算情况，多余资金合理运用到其他环节。但受制于审计资源的限制，真正从事水利建设项目审计的人员不足、精力有限，目前水利建设项目主要集中在竣工决算审计，在建审计开展较少，与审计监督“关口”前移的要求尚存一定差距。

3.3 审计成果运用不充分

目前，水利建设项目审计普遍存在成果运用不够充分的现象。究其原因，主要包括四个方面：一是对审计整改认识不够。部分单位领导和职工对审计漠不关心，对审计成果也是漠然置之；二是未建立整改责任制。部分领导责任意识不强，对审计所发现的问题根本未做任何整改最后不了了之；三是审计部门未进行跟踪问效。受审计力量的限制，审计部门未对审计结论整改落实情况进行及时跟踪问效；四是各部门未建立协调机制。未将审计整改落实情况纳入到组织人事等部门的工作中。上述情况影响了审计成果的运用，也降低了审计工作的影响力和威慑力。

3.4 行业审计与政府审计存在重复现象

中央财政资金、地方配套资金、外资等都为水利建设项目提供了资金来源，这也使得审计监督的主体呈现多样化。对水利建设项目审计的行业机构主要有水利部、流域机构、各省厅的审计机构等；政府审计机构主要有审计署及驻地方特派员办事处、农林水利审计局、财政部及驻省（市）财政监察专员办事处等。结合审计工作实践来看，水利建设项目存在行业审计与政府审计重复现象，严重浪费了审计资源，增加了建设项目的监督成本。同时，这种重复监督也加重了项目法人的负担。

4 进一步做好水利建设项目审计的建议

4.1 进一步完善审计制度

为满足水利建设项目审计日益规范化要求，保障水利建设项目审计工作的顺利开展，应进一步完善审计制度：首先，对印发时间较长的制度，应结合国家最新要求、行业形势及时进行修订，以适应新形势下对审计的新要求；其次，各单位应根据上级有关规定，结合自身实际出台内部审计规定，充分发挥内部审计“防范风险，提高效益”的作用，有效防止苗头性问题转化为趋势性问题；最后，水利部、流域机构和各省厅对印发的制度应积极贯彻宣传，组织各级审计人员深入学习最新的制度文件，在实践中将制度作为审计发现问题、处理问题和解决问题的依据，确保制度的真正贯彻落实到位。

4.2 积极开展在建审计

在《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》的指引下，应当对水利建设项目实现审计全覆盖。水利审计部门应高瞻远瞩作出全方位统筹规划，除项目竣工决算审计外还应积极开展在建审计。抓住建设管理的主要环节，以建设资金流程为主线，关注计划下达、资金到位、投资完成、资产交付等重要环节，并对在建项目进行科学、合理评价；对于发现的问题要及时分析并提出改进意见，切实帮助项目法人解决实际困难；对下达的审计结论，督促项目法人及时整改落实，以提高项目法人的建设管理水平，顺利实现水利建设项目 “质量、速度、效益”三项目标。

4.3 善于利用审计成果

审计发现问题不是目的，做出结论和处理，督促相关单位整改落实才是目的，要加强审计结果的运用。一是提高审计整改的认识。各单位领导要从讲政治、懂规矩、守纪律的高度认识审计整改工作，为提高整改落实确立指导思想；二是坚决落实整改责任。落实整改责任制，单位主要负责人是审计整改的第一责任人，也是重点问责对象；三是进行整改落实跟踪问效。审计部门要对审计结论整改落实情况进行跟踪问效，使整改工作落到实处而不是流于形式；四是各部门加强协调配合。单纯依靠审计部门进行审计工作将会使审计工作的开展举步维艰，因此应建立健全审计部门与其他部门如人事、监察等的协调机制，并将审计结果和整改情况作为领导任期任免、奖惩的重要依据。

4.4 协调行业审计与政府审计的关系

为避免审计资源浪费和提高审计效率，水利建设项目审计应协调处理好行业审计与政府审计的关系：首先应明确行业审计与政府审计的职责和范围。凡涉及水利建设项目必审，但又不重复审计。列入政府审计的水利建设项目，由政府审计部门开展审计，未列入政府审计的水利建设项目，由水利主管部门开展审计；其次，行业审计应接受国家审计机关业务指导和行政监督，并合理利用其相关审计成果，实现审计资源共享；最后，注意行业内部审计合理分工。按照“谁验收、谁审计”的原则，水利部主持验收的水利建设项目，一般由水利部审计室负责组织实施，其他水利建设项目，由主持竣工验收的水利机关的审计部门负责组织实施。

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DISCUSSION ON FURTHER IMPROVING THE AUDITING OF WATER CONSERVANCY CONSTRUCTION PROJECTS

ZHANG Yan1SHI Wen-xuan2
（1 Chaohu College,Chaohu Anhui 238000）
（2 Huaihe River Water Resources Commission,Bengbu Anhui 233001）

In order to stimulate the economy,the state continues to increase investment in infrastructure.The Fifth Plenary Session of the Eighth Central Committee of the Communist Party of China（CPC）ranks the"water conservancy"as the first in the construction of the infrastructure,and the progress of the construction of the water conservancy project has been accelerated.These have put more stringent requirements on the supervision of the water conservancy construction projects.This paper discusses the development trend of water conservancy construction project audit,the main problems and the way of handling in the audit process,and the main problems in the audit work of water conservancy construction projects.Finally,the author puts forward the suggestions to improve the audit of water conservancy construction projects from four aspects,hoping to provide some theoretical and practical guidance for China′s water conservancy construction project audit development.

water conservancy； construction project； audit； suggestion

F239.63

A

1672-2868（2017）05-0056-05

2017-03-14

巢湖学院与巢湖市审计局校地合作项目（项目编号：皖审科〔2017〕44号）

章砚（1990-），女，安徽池州人。巢湖学院经济与管理学院，助教。研究方向：审计理论与方法。

责任编辑：陈 凤