政府采购法的政策功能及其定位研究

方 涌

（安徽文达信息工程学院，安徽 合肥 231201）

政府采购法的政策功能及其定位研究

方 涌

（安徽文达信息工程学院，安徽 合肥 231201）

伴随着我国政府采购市场规模的不断扩大，对外开放的程度进一步深入，如何妥善处理采购活动的基本功能和政策导向功能之间的关系，成为政府采购目前所面临的难题之一。对此，从完善政府采购政策功能的角度出发，对二者之间的关系进行深入分析，特别是提出了在政府采购的不同发展阶段政策功能实现的程度不同，并结合实现政策功能的具体措施，以及进一步落实政策功能存在的问题，提出了具有针对性的建议。

政府采购；政策功能；定位

目前，公众对于政府采购公共属性的认识不断加深，政府采购备受关注，一方面公众对以节约财政资金为核心的基本功能越来越关注，质次、价高、效率低的采购现象遭到普遍的质疑；另一方面地方政府越来越偏好扩张政策功能以实现本地发展目标。政府采购法的功能到底应该怎样定位？政府采购如何应对加入GPA的挑战？这些问题涉及到政府采购制度改革与发展的正确方向。

1 对政府采购经济功能与社会政策功能关系的理解

政府采购在西方又称为公共采购，是公共产品生产和供给的中间环节，自由竞争是其最基本的要求。为了矫正市场机制的缺陷，维护社会公共利益，政府采购的社会政策功能应运而生。例如：保护环境，绿色采购；促进中小企业发展；采购国货；促进自主创新和保护民族工业。

1.1 政府采购本身是一种特殊的市场交易，不遵循市场经济规则，其结果不但背离政府采购制度的本旨，而且也难以实现社会政策目标

社会政策目标是政府采购功能必要的例外，资源配置要体现政府的政策意图。社会政策功能和经济功能之间实质上是公平和效率的协调问题。经济功能的实现通过在政府采购领域引入市场机制，强调公开招投标；社会政策功能重在对弱势群体进行倾斜和扶持。关于二者的关系，学界代表性的观点有三种：经济功能优先；政策功能优先；经济功能和政策功能并重。笔者以为：二者本质上是一致的，在资源有限的情况下也会出现矛盾和冲突。由于我国尚未形成全国统一的政府采购市场，行业垄断和地方保护主义并存，政府采购管理体制没有理顺，地方政府借发展本地经济为名出台各项扶持措施，在具体操作中可能会扭曲市场机制对资源的配置。

1.2 政策功能在政府采购不同发展阶段的表现

政府采购制度在我国引进的时间很晚，仍处于发展的初级阶段，初衷是为了规范采购程序，防止采购过程中公共资源流失和预防腐败，提高质量和效率。由于政府采购规模的迅速扩大，对社会经济产生了广泛的影响，各国逐渐认识到政府采购规模优势对经济调控和实现政策目标的重大作用。目前，发达国家已经形成了一整套发挥政府采购职能作用的政策体系，这些政策分布在政治、经济、社会和环境领域。而我国确立政府采购制度的《政府采购法》及《实施条例》与规范招投标过程的《招标投标法》未能有机融合，现阶段应该在做大政府采购规模的基础上，逐步落实政府采购的政策功能。随着政府采购市场对外开放的加快，我国新兴的政府采购制度正在融入国际市场，争取与国际通行的规则接轨，但是必须遵循政府采购制度自身发展的基本规律，对政府采购制度的认识从节支防腐向物有所值的理念转变，政府采购效益的评价标准正在发生巨大转变。政府采购制度改革的方向重在追求公共政策工具的功能，扩大政府采购的适用范围，完善采购方式和程序，努力向国际规则靠拢。如果对政府采购附加过多的政策功能，再加上缺乏配套措施落实，极有可能为政府权力扩张干预市场配置资源提供了恰当的理由。

1.3 政策功能发挥作用的范围和程度

西方市场经济国家的实践证明：完全由市场配置资源也不是完美无缺的，在市场机制难以发挥作用的领域，如区域经济协调发展则必须依靠政府实施宏观调控，所以拓展政府采购的政策功能需要有合理的边界。在我国政府采购实践中，普遍存在弱化经济功能而片面强调政策功能的倾向，在政府采购市场对外开放的进程中，借鉴国际先进经验时，往往忽视了采购制度背后所蕴含的内在机理，即对自由市场的尊重，正是在自由市场理念的指导下，国外的政府采购制度设计往往富有成效，很大程度上归功于通过创造自由竞争的市场环境，而非通过政策给予中小企业特殊待遇的方式，来支持中小企业的健康发展[1]。在政府采购市场逐步扩大对外开放的背景下，只有通过准确定位现行采购制度的政策功能，才能经受住市场的考验，从容应对国外供应商的挑战。自由竞争的市场理念和完备协调的公共采购法律制度，这才是值得我们借鉴的关键。

2 实践中政策功能难以发挥作用的原因分析

经济功能和政策功能之间很难找到平衡点[2]。政策功能的发挥受制于配套措施的匮乏，大多数仅仅是一种宣告。地方政府出台各种采购政策存在地方保护主义的嫌疑，各行各业都不同程度存在准入门槛。

2.1 制定相关采购倾斜政策的难点

《政府采购法》制度设计的重心在于选择供应商，忽视对采购需求的管理。采购人的预算是否合理，直接关系到采购结果是否能在公平、公正的基础上做到“物有所值”；采购人是否按照采购合同规定的技术服务标准来组织验收，关系到“质次价高”等备受诟病的问题能否得到有效解决。基本功能和政策功能发挥作用的边界在哪里？哪些领域可以发挥政策功能？支持的力度是多大？都需要精确的测算，否则会对市场造成严重伤害。

地方出台的采购扶持政策在实际执行中往往成为地方保护的借口。货物、服务和工程项目采购被人为分割成两个市场，分别适用《政府采购法》和《招标投标法》。虽然名义上统一到公共资源交易中心，内部仍然各自为政，增加了当事人的采购成本。

2.2 政策执行中很容易出现偏差

2.2.1 扶持中小企业的问题

主要是中小企业认定程序繁琐。实际操作中，由于中小企业并不存在一个前置的认证，因此在项目评审时，主要以投标人自己提供的“中小企业认定函”作为认定依据，在特殊情况下，如空调采购中的代理商做出这样的声明：根据《暂行办法》的规定，本公司为小型企业……；根据《划型标准》，本公司为小型企业……；由本企业承担工程、提供服务，或提供其他小型企业制造的货物。在评审中，以上三项同时成立，才能认定为小微企业。因此，在企业性质认定环节，投标人不能被认定为享受价格优惠。其他如医疗设备采购中进口设备的代理商，同一投标人在多包件下的企业性质，在电子评标的现场进行临时性的调整实际上很难实现。应当适当降低对中小企业的资质要求和准入门槛。

财政部《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库[2011]181号）在具体执行中未能结合采购项目实际而出现偏差。相当一部分采购执行机构、监管部门片面认为设置供应商业绩就是变相限制小微企业参加政府采购，要求采购项目不得设置供应商业绩、人员技术力量等条件或评分标准。只要供应商提交《中小企业声明函》，就一律给予价格扣除，未区分产品来源直接按总报价进行价格扣除。其实招标文件中只是不能以不合理的资质、业绩、注册资金等条款阻碍中小企业参与政府采购。

2.2.2 节能产品采购中的问题

主要是节能产品超过限价标准增加了政策推广的难度，采购人有可能考虑到预算问题而放弃购买节能环保产品。优先采购节能产品在评标过程中的加分情况不尽相同，没有统一标准。节能产品政府采购清单与政府集中采购目录在品目和类别的衔接上存在困难，清单范围过窄，新研发的节能产品未能及时补充进清单，节能采购缺乏具体、细化的操作方法，执行力度不够。总之，缺乏科学的节能环保评价标准和体系，未形成一整套评价监督机制。

2.2.3 政府采购扶持不发达地区和少数民族地区的问题

《政府采购法》明确规定了扶持不发达地区和少数民族地区是政府采购的重要政策功能。面对不发达地区和少数民族地区企业日渐强烈的扶持要求，各地在实际政府采购过程中，也根据本地的实际情况制定了一些对策，但在中央层面，并未出台具体的操作办法与细节，这使得这些地方的扶持政策处于无章可循的现状。

3 进一步完善政府采购法政策功能的建议

国内的政府采购制度改革方兴未艾，又遇到加入GPA谈判的挑战。如何知难而上，抓住机遇，成为我们目前一个亟待解决的问题。

3.1 转变观念，准确定位政府采购法的政策功能

首先，需要正确理解政府采购。它是政府为了维持自身的正常运转，向社会购买公共产品和服务的过程。政府采购法必须体现政府的意志和实现执政目标。通过政府分配资源的方式，将财政资金投入市场引导企业的经济行为。其次，政府采购的真实目标是以庞大的采购规模，影响企业的发展，推动企业转型升级。通过有倾向性的采购政策可以修正市场造成的不公平，实现政府有关经济和社会管理的目标。再次，正确定位政府的角色。政府不仅是消费者，关注的不仅是技术指标。政府的真正角色是市场的调控者，通过手中的财政资源来引导企业，再通过企业来影响市场，最终实现经济社会发展目标[3]。

3.2 积极借鉴国际经验，增强政策可操作性

当前及今后一段时间，逐步将政府采购从单纯注重资金节约向“物有所值”目标转变，尽快形成可操作性强的政府采购法律法规体系。同时还要考虑到GPA规则，政府采购目标应与国际通行的规则一致。加入GPA既是机遇，也是挑战。一是要确立操作性强的政策目标。《政府采购法》及其实施条例对政府采购的政策目标虽然有规定 ，但与国际通行规则和惯例有较大差距，单一目标还是多重目标，目标之间的主次关系，不同时期目标可能发生变化都有待明确。二是如何通过具体措施保证政策目标的实现。发达国家对政府采购政策功能的认识不断深化，政府采购方式也发生了很大变化。例如美国，最主要、应用最多的采购方式不是强调公平的密封报价方式（相当于我国的公开招标），而是更为灵活、有利于发挥政策作用的协商谈判方式（相当于我国的竞争性谈判）。与此同时，发达国家的采购流程也进行了相应的调整。如英国从2012年开始，要求所有10万英镑以下的政府采购项目免除资格预审程序，以减轻中小企业的项目文件准备负担。经过六轮谈判，国内对GPA的规则日趋熟悉，研究日益深入，加入谈判的过程同时也是一个向国际规则靠拢的过程[4]。

3.3 修订政府采购法，为发挥政策功能创造必要条件

长期以来，我们对于政府采购的功能认识和定位存在一定偏差。公众普遍认为，节支、防腐、提高效率是政府采购的基本功能，而促进节能环保、改善中小企业发展环境、扶持民族和落后地区经济发展等引导经济、社会更好发展的政策功能属于基本功能之外的附加功能，已经远远落后于当今国际政府采购发展的现实，导致政策功能在实际中操作难度大[5]。所以，应当顺应政府采购发展的内在规律，明确修改法律，将政府采购的政策功能界定为主导功能，有利于指导和调整政府采购政策的实施，可以为政策效果的评价提供重要的参照标准。科学合理的政府采购政策目标体系有助于理清目标之间的关系。如欧盟将政府采购的政策目标作为实现施政目标的手段，而不仅仅是一项政府的行政管理职能，在创新、可持续、社会发展等领域均具有重大意义。

[1]陈铖.依循法治思维发挥政府采购政策功能的思考[J].现代经济信息，2016，（5）：34-35.

[2]何一平.政府采购的基本功能为什么必须优先于政策功能[J].中国政府采购，2014，（9）：62-66.

[3]马海涛，王东伟.我国政府采购政策功能效应研究：综述与展望[J].新疆财经，2014，（2）：5-9.

[4]黎娴.中国加入GPA的影响（四）中国加入GPA有助于实现国家政策目标[N].政府采购信息报，2015-07-10（1）.

[5]黎娴.中国加入GPA的影响（五）中国加入GPA对国内采购有七大影响[N].政府采购信息报，2015-07-10（2）.

RESEARCH ON THE POLICY FUNCTION AND ORIENTATION OF GOVERNMENT PROCUREMENT LAW

FANG Yong
（Anhui Wenda University of Information Engineering,Hefei Anhui 231201）

With the expanding scale of government procurement and the deepening of reform and opening up,how to coordinate the relation between basic functions of procurement and the policy-oriented function is one of the important problems facing government procurement.In this regard,the author from the perspective of improving the policy-oriented function of government procurement,analyzed the relations between them,and especially suggested the demanding degree for the policy-oriented function differs at different stages of development of government procurement.In combination with the specific measures for the implementation of the policy-oriented function and problems in the implementation process,targeted suggestions are proposed.

government procurement； policy function； orientation

DF523.9

A

1672-2868（2017）05-0045-04

2017-08-20

方涌（1968-），男，安徽巢湖人。安徽文达信息工程学院会计学院，讲师。研究方向：财税法。

责任编辑：杨松水