民族地区社会工作发展困境与对策研究

罗荷香 颜 娇

民族地区社会工作发展困境与对策研究

罗荷香 颜 娇

民族地区的社会治理有一定的特殊性，需要关注多民族文化差异。将社会工作“助人自助”的理念和专业方法应用于社会治理中，有助于推动民族地区经济社会发展、坚定文化自信。但目前社会工作在民族地区发展中存在着认同度低、人才匮乏、社会工作发展结构失衡等问题。在开展精准扶贫、大力提倡保护传承民族文化的背景下，我们应当从强化认识、培养人才、加强领导等方面入手，促进民族地区社会工作的发展。

民族地区；社会工作；发展；困境；对策

我国是统一的多民族国家，各民族共同发展使综合国力大大增强，灿烂的民族文化使中华民族在国际社会上彰显着独特魅力。相较于汉族而言，少数民族多聚居于东北、西北和西南边疆地区，各少数民族在长期的交往和活动中，既相互影响，又保持有自己的特色。但总体而言，无论是自然环境，还是利益的再分配方面，少数民族都是弱势群体，需要更多的关注。社会工作自引入我国后，首先在东部沿海地区发展起来，而在民族地区的实践还有待于进一步扩展和延伸，这有悖于社会工作的价值追求。当前，在民族地区全面开展精准扶贫、大力推行民族文化保护和传承的背景下，探索民族地区社会工作发展路径，找到社会工作参与民族地区社会治理的切入点十分必要。

一、民族地区发展社会工作的意义

（一）推动经济社会发展

我国少数民族主要分布在东北、西北和西南地区，这些地区或海拔高，或山地多，气候恶劣、自然条件差，社会经济状况落后于东部发达地区。同时社会发展中存在着许多新的问题，如老龄化、失能老年人数持续增多、三留守问题、贫富差距拉大等。经济发展落后、社会结构迅速变化需要大力发展社会工作，社会工作的实践并不直接创造生产力，而是运用“助人自助”的理念，在工作开展中，充分尊重“案主”的意愿，通过提升个人解决困难的能力，改善家庭生活，提升生活质量；通过参与公共服务等渠道，实现基本公共服务均等化，预防和化解社会矛盾，从而促进经济社会全面发展。

（二）促进民族团结进步

民族地区多民族杂居，存在着习俗、宗教等方面的差别，加之历史遗留因素，内部矛盾错综复杂。社会工作具有实践性，个案工作、小组工作和社区工作方法能够用于少数民族地区社会治理中，在“案主自决”的理念下，充分尊重个体间差异，针对不同文化背景的案主运用个案方法，寻求解决方法；运用小组工作和社区工作方法，引导少数民族社团、组织主动参与到社会治理上来，在调适人际关系，缓和社会矛盾上发挥着重要作用，从而提高社会管理水平，促进民族团结进步。2010年回良玉致信民族地区社会工作与社会建设论坛时也明确指出，发展民族地区社会工作，对创新民族工作方法、维护民族地区稳定、促进各民族共同繁荣发展具有重大意义。①回良玉：《做好民族地区社会工作》，新华网，http：//news.qq.com/a/20100625/002055.htm。

（三）增强文化自觉，坚定文化自信

在全球化浪潮尤其是西方文化中心论的冲击下，民族传统文化正处于被边缘化的危险。2016年，习近平在中国文联十大、中国作协九大开幕式上指出：“历史和现实都表明，一个抛弃了或者背叛了自己历史文化的民族、不仅不可能发展起来，而且很可能上演一幕幕历史悲剧。”②习近平：《在中国文联十大、中国作协九大开幕式上的讲话.》，新华社，http：//www.china.com.cn/guoqing/xijinping/2016-11/30/content_40391678.htm。民族文化的保护与传承不是一场空谈，具体体现在生活秩序、社会秩序、职业道德等方面的重塑。社会工作可以运用社区工作方法，重塑本民族文化，比如链接相关资源，通过媒体如宣传栏、广播，也可邀请专家开展相关讲座，宣讲亲子关系、邻里关系，改变愚昧、落后的思想观念，改善贫困群体思想文化状况，坚定文化自信，使民族文化得以保护和传承。

在发展过程中，民族地区存在的问题错综复杂，涵盖了政治、经济、社会和文化的方方面面，社会工作关注多元领域，但首要关注的是发展问题，社会工作以民族地区的发展为主体，在公共服务、社会服务方面发挥独特的作用。除了致力于促进经济发展，社会工作更关注人的发展，强调“增能”与“赋权”，这就需要全面了解民族文化，具备“文化敏感性”，让社会工作扎根于民族文化当中，促进经济、社会、文化共同发展。

二、民族地区发展社会工作存在的问题

经过几十年的发展，我国的社会工作已取得了较明显的成效，但在民族地区，社会工作起步较晚、发展滞后，还存在着一些问题。

（一）对社会工作的认同度低

（1）群众对社会工作缺乏了解。相对于东部地区而言，民族地区的社会工作起步较晚，群众对社会工作的了解不够全面，如我们走访南宁市一些社区发现，群众对进社区的技能培训等活动主动参与意识不强，对社工开展的活动持观望态度。某社会工作服务中心是一家为残障青年提供服务的机构，因经费、人手等原因，目前只为贫困家庭提供服务，因专业性强，得到了社会的认可，越来越多的家庭上门寻求服务，机构不得不花费大量的人力物力开展家庭情况核对。群众对社会工作的专业性缺乏了解，既影响了困难家庭接收到社会工作的服务，又影响了社会工作在民族地区的发展。（2）职能部门对社会工作的认识不全面。通过走访发现，一些社区工作者热衷于考取社会工作师证，主要动因是获证后每月可增加200元左右工资，而对于在民族地区开展社会工作的重要性缺乏深入认识。对社会工作认识不全面也影响了社工工作的开展，社区普遍设有社工岗位，但购买岗位存在很大的弊端，社工通常同社区工作人员一起，承担了大量行政任务，无暇开展服务项目。（3）社会对社会工作的认识存在偏差。部分群众对社会工作的本质认识存在偏差，认为对困难群众的帮扶是政府的职能，大力发展社会工作是政府“甩包袱”的举措。这种认识上的偏差严重影响了社会工作在民族地区的发展，导致从业者热情不高，受助者不乐于接受，降低了政府的公信力，社会工作发展缓慢。

（二）社会工作人才资源匮乏

民族地区社会工作人才资源匮乏主要表现在：（1）缺乏相关专业人员。我们在广西民办社会工作服务机构孵化基地了解到，社工服务机构招聘人才在专业需求上相对宽泛，有社会学、社会工作、汉语言文学等。有些服务机构由于人手紧缺，需要一人兼数职，还会招聘会计学、英语等专业，这就使得社会工作从业者的知识结构与岗位匹配度不高，专业性不强。虽然在招聘中表明有相关经验者优先，但通常难以招到有从业经验者。（2）继续教育难以为继。在职业培训方面，民族地区都开设了社会工作者职业水平考试考前培训班，培训收到了热情的反馈和良好的效果，参与人数众多，考试通过率大幅度提升。通过培训，许多非社会工作专业人员进入社会工作领域工作，不仅取得了相应资质，更增强了专业技能。但值得注意的是这些培训重理论、轻实践，经过短期培训就上岗的从业者缺乏实践经验，不擅长实务。且考完证后，缺乏长期的规范化培训，从业人业的专业水平难以持续提高。（3）缺乏高层次人才。督导是提高社会工作专业服务水平的重要途径，在一个服务项目中，督导发挥着重要作用。受各种条件的制约，民族地区社会工作机构内部缺乏督导，部分社工服务机构还需要外聘督导。相比较而言，东部沿海省份的社工与督导配比已达到10∶1。而且机构内专业知识背景不同，对督导的要求也有不同，这也给督导工作的开展增加了难度。

（三）社会工作发展结构失衡

民族地区由于地理位置、自然条件、经济发展水平等限制，社会工作发展结构失衡状况尤为严重。（1）社会工作服务机构发育失衡。社会工作服务机构发育滞后，存在总体规模偏小、实力较弱，过于依赖行政部门，服务能力不足，功能作用未得到有效发挥的问题，有的服务机构只是登记注册挂了一块牌子，因没有政府购买项目，实质上没有开展任何工作。政府购买服务的项目领域，社会工作服务机构发展较好，如残联青年服务，政府支持未涉及的领域，社会工作服务机构发展相对滞后，如家庭亲子关系调适。（2）工作岗位设置不够合理。目前我国的社会工作人才大多在政府机关、企事业单位和社会工作机构中，从某种意义上讲，仅限于“政府购买”的岗位中，服务范围仅限于政府购买服务。社会工作岗位受到了限制，社会工作人才难以在其他领域有所作为。社区设有社会工作岗位，但实际上并没有开展社会工作服务项目。（3）城乡发展不平衡。社会工作自发展之初，就强调追求社会公平与正义，关注弱势群体，从中央到地方的政策、文件里，也反复强调要关注“特殊困难群体”，但在起步较晚的民族地区，社会工作对处于农村地区的边缘群体的关注与他们的需求相比，差距较大。

一方面，社会工作在民族地区承担着更多的职能，除了将传统的社会工作方法运用到民族社区，帮助居民走出困境，促进社会经济发展外，还肩负着进一步探索协调民族关系、完善民族政策，加强民族地区社会治理的重任。另一方面，民族地区的社会工作存在着诸多短板，如起步晚、发展缓慢等。这就需要找到民族地区社会工作发展的切入点，引导社会工作深层次介入，取得事半功倍的效果。

三、民族地区发展社会工作路径分析

开展精准扶贫、保护和传承民族文化为社会工作在民族地区的发展提供了一个新的契机，民族地区要善于抓住历史机遇，结合实际情况，积极回应群众所思所想所盼，把群众的迫切需要作为发展社会工作的切入点。

（一）提高认识，优化社会工作发展环境

一是全面正确认识社会工作的功能。微观层面上，社会工作帮助弱者改善生活状况、恢复发展能力；中观层面上，社会工作能够调适社会关系、缓和社会矛盾；宏观层面上，社会工作解决社会问题、促进社会发展。各级职能部门要充分、全面、正确认识社会工作的重要性及当前发展社会工作的紧迫性，把发展社会工作纳入民族地区发展的总体规划当中。进一步简政放权，同时大力推动向社会购买公共服务，激发市场活力，为社会工作发展提供社会环境。二是大力宣传社会工作，赢得群众支持。不仅各级职能部门要正确认识社会工作，更为重要的是广大群众能够正确认识并接纳社会工作。认识来源于实践，要以社会工作实务提升群众对社会工作的认识水平，以群众喜闻乐见的形式广泛开展活动，将社会工作与党的群众工作相衔接，深入社区开展社区文体活动，提供婚姻家庭辅导等服务，从而获得群众的支持和认同，让群众在遇到困难时能够想到社工，为社会工作发展打造群众基础。三是引导舆论宣传。在民族地区引导各族群众正确认识社会工作理念，接受社会工作，需要将理念、方法与民族风俗、宗教信仰相结合，把尊重民族文化、促进民族团结进步作为社会工作发展的重要内容，才能让群众理解、信任、支持社会工作的发展。通过传统媒体和新兴媒体大力宣传社会工作服务项目及其成效，尤其是在精准扶贫和民族文化保护、传承领域，从而为社会工作发展提供舆论支持。

（二）提升社会工作从业者的专业水平，培养高层次人才

党的十六届六中全会《中国中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出，“造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍，是构建社会主义和谐社会的迫切需要”。社会工作作为一种专业性的助人自助活动，对从业者有较高的要求，提升服务水平，应着力于人才队伍建设。一是培养、引进人才，一方面加强与本土高校合作，在培养目标与课程设置上，充分挖掘、整合课堂与机构资源，理论与实际并重，在就业与岗位设置上，建立高校与社工机构互通机制，既能使高校培养出人才，又能使机构招聘到人才。另一方面，制定人才引进制度，人才的培养不是一蹴而就的，需要一个漫长的过程，而发展社会工作，提升社会工作服务水平是形势所需，可以根据实际情况，引进高层次人才。二是规范化地开展社会工作专业培训。民族地区普遍举办了社会工作者职业水平考试考前培训，提升了从业者的理论水平，但在实践指导上还有所欠缺。理论能够指导实践活动的开展，实践上的突破又急需新的理论上的提升，二者相互促进，这就需要社会工作者要在实践中不断地提升理论水平，因而需要政府、社会工作行业组织制定培训机制，满足社会工作者对继续教育的需要。三是重视本土社会工作督导队伍建设。完善督导准入机制，密切社工服务机构与高校的合作，大力培养本土督导人才，建立一支有理论水平、有实务经验，了解民族文化，尊重民族传统的督导队伍，保证服务专业化。

（三）加强对社会工作的组织领导

社会工作服务主体应该是社会工作行业机构，但在当前的民族地区，行业机构能力薄弱，这就需要加强对社会工作的组织领导。一是加强政策支持。近十几年来，从中央到地方都出台了一系列政策支持社会工作发展，主要集中在人才队伍建设、政府购买社会工作服务规范等综合性政策方面，对于社会工作在民族地区的独特形势和发展趋势鲜有明确规定和中长期规划，即缺乏领域性、专门性的政策文件。比如，近年来，民族文化保护和传承被提到了新的高度，社会工作介入这一领域，还存在着制度上的空缺。要逐步建立适宜民族地区特色的社会工作政策法规体系，为民族地区社会工作的快速全面发展提供政策支撑和依据。二是培育社会工作服务机构。针对当前社会工作服务机构发展能力薄弱的实际，推动政府、社工机构和高校三方合作，一方面使理论研究与实务同步开展，促进社会工作理念与方法在民族地区的本土化探索，另一方面为社工机构发展提供硬件支持和软性服务，使机构能够迅速成长壮大。三是聚焦特色，发展民族地区社会工作。少数民族有着独特的风俗习惯、传统节日、宗教信仰，这些都彰显了独特的民族文化，是中华民族的瑰宝。为回应少数民族的需求，推动民族团结进步，在当前形势下，民族地区急需社会工作介入的领域为精准扶贫和民族文化保护、传承。政府要加大相关的购买服务，在推进社会工作的深层次发展中改善社会工作发展结构，使社会工作行业组织进入更多的领域，并积极向农村地区提供服务。

四、结语

民族地区经济发展的滞后性、问题的复杂性为社会工作的介入提供了空间，社会工作在民族地区可以大有作为。但同时我们要认识到，社会工作在民族地区的生存环境较为复杂，作为实践性强的专业，社会工作在提供社会服务过程中，需要把社会工作的实务进行革新创造，使之适应民族地区的现实需要，能够切实解决民族地区的问题。在社会工作的本土化过程中，还要根据民族地区的特点进行“再本土化”，这就要求民族地区的社会工作者具备文化敏感性。无论是我们现在所接受到的教育，还是学习到的先进实务经验，都是主流文化背景下形成的价值观念。为使社会工作更好地在民族地区发展，社会工作者要把案主置于特定的民族身份和环境文化中，在此基础上开展实务。

明确社会工作在民族地区的服务领域非常重要，目前在民族地区首要解决贫困问题和文化失落问题，贫困与文化失落问题的叠加加剧产生了一些社会问题，在开展社会工作实务时，社会工作者应该聚焦问题根源，寻找相应的解决方法，积极参与到各种社会公共服务中来，使社会工作的作用得到最大程度发挥。

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[作 者]罗荷香，文学硕士、经济学硕士，广西社会科学院文化研究所副研究员；颜 娇，法学硕士，广西壮族自治区民政政策研究中心助理研究员。