试论《永久和平论》对安理会机制完善的启示

2017-03-29刘新民

行政与法 2017年3期

摘要：康德在《永久和平论》中首次提出了通过建立国际组织“自由国家联盟”来结束一切战争的观点，而现实中联合国则通过安理会来维持国际和平与安全。自联合国成立以来，虽然没有爆发大规模战争，但地区冲突和局部战争时有发生，因此，康德所设想的“永久和平”并未实现。由于安理会的现有机制存在缺陷，安理会席位分配、否决权等问题一直颇具争议，康德在《永久和平论》中阐释的共和理念、世界公民权观及其系统思维方法等对于安理会相应机制的完善在认识论和方法论层面均具有启示意义。

关键词：康德；永久和平；安理会改革

中图分类号：D80 文獻标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）03-0116-07

收稿日期：2016-08-09

作者简介：刘新民（1977—），男，河北秦皇岛人，复旦大学法学院博士研究生，国家知识产权局专利审查协作北京中心专利审查副研究员，研究方向为国际贸易法与知识产权法。

康德的《永久和平论》是第一部明确提出通过建立国际组织，实现永久和平主张的著作。康德认为，人与人之间的和平不是自然形成的，必须被建立起来。国内要实行共和制，国际社会也要有和平的政治体制。和平条约仅企图结束一次战争，而和平联盟却要永远结束一切战争。因此，康德主张建立一个“自由国家联盟”的永久国际组织，这是《永久和平论》的核心思想。[1]

康德的永久和平思想在今天的国际法上已经得到了体现，当今世界上大量国际组织的存在，正是其“自由国家联盟”构想变成现实的明证。现代国际法所说的国际组织多以和平为宗旨，因此，有学者认为整个国际组织法的理论基础就是康德的《永久和平论》。[2]从这个意义上讲，联合国以“维持国际和平与安全”为宗旨，《永久和平论》也是建立联合国的理论基础。

在现实中，联合国是通过安理会来维持国际和平与安全的。自联合国成立以来，其虽然维持了世界的普遍和平，但并没有彻底杜绝武装冲突，而且在一系列重要的世界性事务上也没有起到应有的作用。国际社会关于安理会改革的呼声一直存在，安理会的席位分配、大国的否决权等问题颇具争议，在如何解决这些问题上也很难达成共识。因此，本文就永久和平思想对安理会机制完善的启示予以探讨。

一、永久和平思想及其意义

康德在《永久和平论》中构筑的永久和平体系包括6项先决条款：⑴凡缔结和平条约而其中秘密保留有导致未来战争的材料的，均不得视为真正有效；⑵没有一个自身独立的国家，无论大小，可以由于继承、交换、购买或赠送而被另一个国家所取得；⑶常备军应该逐渐地全部加以废除；⑷任何国债均不得着眼于国家的对外战争而制定；⑸任何国家均不得以武力干涉其他国家的体制和政权；⑹任何国家在与其他国家作战时，均不得容许在未来和平中将使双方的互相信任成为不可能的那类敌对行动，例如：派遣暗杀者、放毒者、破坏降约以及在交战国中教唆叛国投敌等。[3]上述条款涉及的都是战争的直接原因，而康德构筑这些先决条款的内在逻辑在于：要实现永久和平，必须废除战争；要废除战争，则要从根源着手。[4]根据康德的设想，其中的⑴⑸⑹必须立即实行，而⑵⑶⑷可暂缓实行。

除了先决条款外，康德的永久和平体系还包括3项正式条款：⑴每个国家的公民体制都应该是共和制；⑵国际权利应该以自由国家的联盟制度为基础；⑶世界公民权利将限于以普遍的友好为其条件。[5]正式条款的内在逻辑是按照国内法、国际法和世界法的思路来构筑的。康德曾在《法哲学》中详细地阐述了从国内法到国际法乃至世界法的理论体系，在《永久和平论》中则以国际条约的形式勾勒出了该理论的框架。[6]

正式条款第1条倡导共和制，毫无疑问是就国内法而言的。康德认为，人与人之间的自然状态是战争状态，走出战争状态需要建立国家，但只有共和体制的国家才是和平的力量。在共和体制下，公民本人或者其代表通过立法机构制定法律，法律是公民意志的体现。统治者在执行法律时必须遵守立法机构的意志，这样公民就可以认为行政机构的工作也是在他的控制和监督下进行的，从而构成了对政府有力的控制，抑制了国家的侵略性和攻击性。[7]

正式条款的第2条涉及“自由国家联盟”。虽然康德将“世界国家”看成是实现永久和平的最后理想，但康德也强调，“自由国家联盟”并不等于一个“世界国家”，“这一联盟并不是要获得什么国家权利，而仅仅是要维护和保障一个国家自己本身的、以及同时还有其他加盟国家的自由”，“如果幸运，一个强大而开明的民族可以建成一个共和国（它按照自己的本性是必定会倾向于永久和平的），那么这就为旁的国家提供了一个联盟结合的中心点，使它们可以和它联合，而且遵照国际法的观念来保障各个国家的自由状态。”[8]显然正式条款的第2条是针对国际法而言的。

正式条款的第3条是“世界公民权利将限于以普遍的友好为其条件”，这一条针对的是世界法。在该条中，康德阐述了有关全人类的统一和平等的信念，强调了人还要从“国家公民”转变成为“世界公民”。[9]所谓普遍的友好，是指“一个陌生者并不会由于自己来到另一块土地上而受到敌视”，这种友好是由人类在地球这个特定空间环境中共同生存的事实决定的，基于人类“共同占有地球表面的权利”。[10]

从国际法视角看，康德的《永久和平论》构成了国际法思想的重要渊源。对于先决条款，除了可以将它们视为战争的直接原因外，康德还利用它们勾画出了未来国际关系所应该遵循的一些基本准则，如不干涉别国内政，不能用非法手段取得另一国等，这些准则已经成为现代国际法的基石。[11]正式条款的第1条强调了国内自由对于永久和平的重要意义，构成了自由主义国际法哲学所依赖的理论基础，也使得康德成为了民主和平论的先驱。[12]正式条款的第2条有关“自由国家联盟”的构想是建立联合国的理论基础，是国际组织法的理论渊源。正式条款的第3条倡导世界公民权，反对奴役、反对殖民，强调普遍人权，这些已日益成为国际社会的共识。因此，可以说康德是位伟大的“国际法理论家”，是当代国际法律秩序的重要思想奠基者。

二、联合国安理会集体安全

保障机制及其局限

一战后，在美国威尔逊总统的积极倡导下，国际联盟得以筹建，但国际联盟存在诸多缺陷：如对日本入侵中国和意大利入侵埃塞俄比亚皆无能为力，其权威性引发了质疑；苏美等大国均未加入国际联盟，其代表性也存在问题。二战爆发则彻底证明了国际联盟的失败。二战后，美国罗斯福总统积极倡导建立联合国，推行集体安全保障，联合国的集体安全保障建立在三个原则之上：⑴这个组织是国际组织而不是世界政府；⑵这个组织遵循主权平等；⑶为保障集体安全制度的协调运作，体现“大国一致”原则。[13]联合国放弃了国际联盟在安全问题上全体一致的决策方法，将维持和平与安全的主要责任授予了安理会，安理会拥有合法使用武力的权力，采用五大常任理事国一致的表决原则，弥补了国际联盟强调成员国道义互助却没有强制执行措施的缺陷，使得联合国具有了禁止战争并对侵略行为制止和制裁的手段。①

安理会充当了维持国际和平的“集体警察”角色，这种制度设计明显具有战胜国主导的痕迹。“集体警察”角色定位来自美国最初提出的联合国方案，其核心是“在这个组织里，与轴心国集团作战的最强大的盟国，即美国、苏联、英国、法国以及与他们并肩作战的中国将发挥主要作用。他们将担任世界警察，负责实现和平”。[14]联合国成立近70年来，维持了世界的普遍和平，制止了许多区域性冲突，如塞拉利昂、利比里亚、布隆迪、苏丹等冲突，取得了一定的成就，但联合国并没有彻底制止战争，区域性冲突仍然此起彼伏。

联合国成立于半个多世纪前，但其机制体制并没有与时俱进，许多方面已与现实环境不相适应，改革呼声不断，两个突出的争议焦点是安理会的代表性和否决权的正当性问题。根据《联合国宪章》（以下简称《宪章》）第24条，安理会保障国际和平与安全的职权系各会员国授予，该职权的行使“代表各会员国”的共同利益，这类似于一种国内代议制的间接民主。就代表性而言，安理会决策的合法性来源于成员国的多数意志，如果安理会合法性不足，其决策的有效性将受到很大的限制。“如果大多数成员的利益不能比现在这样更加充分地被代表，从长远来看它们不可能会遵守安理会的决定”。[15]因此，安理会理事国的席位数量和构成直接影响安理会本身的权威性。但问题在于：联合国成立近70年来，会员国由原来的49个增长到现在的190多个，规模和结构发生了深刻变化，安理会理事国的席位数量虽然有所增加，从最初的11国扩大到15国，但常任理事国的席位则从未发生变化。虽然非常任理事国通过选举产生，但常任理事国不仅没有任期限制，而且非经选举产生。安理会的这种代议制与国家内部的代议制虽然形式相似，但实质上存在明显不同，安理会目前这种固有格局不能反映时代的变化，很难代表各会员国的共同利益。根据《宪章》第27条，任何非程序事项的决议，按照“雅尔塔规则”，均需五大常任理事国一致同意。由于《宪章》第27条对某事项是否属于程序性的先决问题未作出明確规定，五大常任理事国对于是否构成程序性事项亦可行使“否决权”，因此常任理事国拥有“双重否决权”。理论上，所有联合国成员国都应当受到安理会决议的约束，即使是常任理事国也不能例外。但实践中，只要任一常任理事国不同意，就不可能有任何实质性事项的决定通过，五大常任理事国完全可以运用否决权阻止那些不利于自己的安理会决议通过，这使得它们享有了额外的豁免权。[16]此外，即使是涉及其他国家的安理会决议，五大常任理事国也完全可以基于自身的喜好来选择是否一票否决。正如有学者所言：“《宪章》第39条所规定的强制行动是不能以常任理事国或某一常任理事国所保护的国家为对象的”。[17]

三、永久和平思想对安理会

机制完善的启示

笔者认为，《永久和平论》是建立联合国的理论基础，其中很多思想对于安理会机制的完善具有一定的启示意义，有些涉及认识论层面，就完善的方向给出了启示；有些涉及方法论层面，对完善的手段提供了借鉴。下文结合《永久和评论》中的共和思想、世界公民权观以及康德的现实主义立场和思维方式进行探讨。

（一）康德的共和思想

康德认为：“由一个民族全部合法的立法所必须依据的原始契约的观念而得出的唯一体制就是共和制”，“共和主义乃是行政权力（政府）与立法权力相分离的国家原则”，“唯有在代议制体系中共和制的政权方式才有可能，没有代议制体系则它就是专制的和暴力的”。[18]可见康德的共和制是相对于专制和独裁而言的，意味着分权和代议。通过分权，可以限制权力的滥用；通过代议，由精英代表间接管理比人民直接自我管理能够提供更好的决策，因为没有任何限制的完全民主会导致多数人的暴政。[19]

虽然康德强调的“共和制”是针对国内法而言的，但康德所推崇的“自由国家联盟”应该也是一种类似的体制。因为康德认为“各个民族作为国家正如个人一样，可以断定他们在自然状态之中也是由于彼此共处而互相侵犯的。他们每一个都可以而且应该为了自身安全的缘故，要求别的民族和自己一道进入一种类似公民体制的体制，在其中可以确保每一个民族自己的权利。”[20]既然是一种类似的体制，那么国家在联盟中就应该具有类似公民在国内的地位，而这个联盟的管理模式也应该是分权和代议的，不能是专制的和独裁的。

康德所言的分权，指的是立法权和行政权的分离。安理会是联合国的政治机构，具有相应的行政权无可非议，但不应该具有立法权。安理会的决议一般是针对某一具体争端而作出，因此其决议的适用对象、义务内容和时效都有比较明确的指向性。但近年来也有一些决议，如安理会第1373号决议和安理会第1540号决议所针对的主体就具有广泛性，义务内容具有普遍性，而且规定的义务没有时间限制。根据《宪章》第25条，安理会的决议对全体会员国具有法律约束力，因此这些决议已经具有了创设国际法律规范的性质。[21]按照康德的思想，如果立法者能够“独断地实行它为其自身所制定的法律，而公众的意志只是被统治者作为自己私人的意志加以处理”，[22]那么就存在着专制主义的危险。就当前安理会理事国的数量和分布而言，安理会并不具备足够的民主性和代表性；而就常任理事国的“否决权”而言，由于只能通过对自己有利的决议，缺乏必要的司法审查程序，很难保证其决议的公正性，因此，从安理会机制完善的角度来看，需要对安理会在立法权方面的扩张倾向持慎重态度。

康德所称的代议，是相对于独裁和专制而言的。在代议制中，康德并不反对大国发挥更大的作用，甚至康德还提到“一个强大而开明的民族可以建成一个共和国，那么这就为别的国家提供了一个联盟结合的中心点”。[23]显然康德认为，大国有必要发挥更大的作用，成为联盟的中心点。当前安理会中大国的特殊性主要体现在否决权上，虽然否决权在一定程度上体现了国际关系中的实质正义，排除了绝对平等的错误要求，在某种程度上还起到了保障国际和平与安全的“安全阀”作用，[24]但安理会常任理事国的否决权不仅使得这些国家成为了法外国家，而且实质上还会形成一种“反向独裁”，使得某些大国可以利用否决权干涉国际事务，成为其推行霸权主义，实行强权政治的工具。从这个意义上讲，有必要对否决权作出合理的限制。此外，所谓代议，就是要代表所代表的对象参政议政，如果不能代表所代表的对象，则无所谓代议，代议的前提是要有充足的代表性。当前的安理会构成规则已数十年未作调整，但国际环境却今非昔比，联合国的会员国数量已大大增加，现有的安理会构成很难保证相应的代表性，因此增加安理会理事国席位数量，调整相应的分配规则是一种现实需求。

（二）康德的世界公民权观

康德永久和平思想的最后一条正式条款是“世界公民权利将限于以普遍的友好为其条件”。康德倡导世界公民权，强调普遍人权，并认为“这不是一个仁爱问题，而是一个权利问题”。[25]对于该条款的解读，有学者认为，只有平等的人权真正优先于民族国家的政治权力，人类世界之正义的和平才有可能，即只有人权高于主权的时候，世界和平才能实现。[26]也有学者从另一个角度来解读：康德是一个人道主义者，他认为人类“行动时应以这种方式，即总是这样对待人类，不论是对你自己还是对其他任何人，从不仅仅将其当作手段，而总是在同时当作目的”，即“将人当作人看待”，这是所有人类行为的最终目的。康德正是通过普遍人权这一终极目标来指引永久和平的建立。[27]不管从哪个角度来解释，人权与和平都是密不可分的，保护人权都是联合国宗旨的应有之义，“保护的责任”也是安理会的份内之责，但目前“保护的责任”存在着诸如行使主体、监督制约、事后问责等方面的缺陷。个别国家借“保护的责任”之名，行侵犯别国主权、领土完整之实，如在利比亚事件中，美、英、法三国利用安理会通过第1973（2011）号决议，以保护平民为由，对利比亚采取军事干预行动，支持反政府武装推翻了卡扎菲政权。由于利比亚的前车之鉴，在后续的叙利亚事件中，安理会多次否决了针对叙利亚问题的决议草案，虽然避免了个别国家的别有用心，但叙利亚国内的人道主义灾难却迟迟不能得到缓解，而“保护的责任”也成了一纸空文。因此，进一步完善安理会维持和平与安全的行动标准和明确会员国在行使“保护的责任”中的义务是当务之急，而这种机制的完善，必须坚持“保护人权”是目的而不是手段。

（三）康德的现实主义

在方法论方面，康德的《永久和平论》对于安理会机制的完善也具有启示意义。康德深知永久和平是一个遥远的目标，战争很难杜绝，永久和平体系的构建是一个循序渐进的过程。例如：康德專门对先决条款（战争的直接原因）的实现期限进行了讨论，并作了轻重缓急的区分，有些是必须立即实施的——第⑴⑸⑹款），而另外一些——第⑵⑶⑷款在不违背目的本身的前提下允许推迟实现。他认为“允许推延，以便不必过于匆忙乃至违背了目标本身”。对于正式条款，同样存在类似的渐进过程，如自由国家之联盟是“逐步扩及于一切国家的”，“世界公民也是需要逐步实现的”。[28]康德的这种做法被认为是“目标上的理想主义和策略上的现实主义”。[29]安理会负责维持国际和平与安全，完善安理会的机制就是为了“欲免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战祸”，其追求的目标也是永久和平，其完善的过程必然也是漫长的，必然需要一个循序渐进的过程。目前，对于安理会改革的途径存在着两种相反的声音：一种是希望广泛协商，积累共识，一揽子解决；另一种则是希望有取有舍，循序渐进。事实上，就安理会改革而言，对于安理会理事国席位的增加和否决权进行限制是有国际共识的，分歧在于具体如何调整。如果要求所有分歧都达成共识才进行改革，那么改革必然会被大大延滞。从这个意义上讲，上述后一种声音更符合康德的思路，更具有现实意义。安理会改革应该从国际社会和联合国的现实出发，把握一个平衡原则，经历一个循序渐进的过程，不能期望一蹴而就。

（四）康德的思维方法

康德的永久和平指的是国家之间的永久和平，因为无论是先决条款还是正式条款都是针对“国与国之间永久和平”而言的，但康德在构建永久和平体系时并没有将视野局限于国家之间。如前所述，永久和平理论是一个从国内法到国际法乃至世界法的理论体系，其不仅考虑了国家之间的事情，如要建立“自由国家联盟”，还考虑了国家之内的事情，即每个国家的公民体制都应该是共和制，此外还超越了国家，探讨了世界公民权的问题。可见，虽然康德是要建立国家之间的永久和平，但并没有局限于国家之间，也没有局限于和平本身，而是将相互关联的要素统筹考虑，构成了一个有机整体，形成了一种系统思维。康德这种思维对安理会机制完善的启示在于，不能将着眼点局限于安理会机制本身，而是要“跳出庐山看庐山”。在完善安理会机制时，视野要开阔，要将与其相互联系、相互作用的其他要素结合起来统筹考虑。

维护国际和平与安全、人权保护、促进各国经济社会进步的国际合作，这三者都是联合国的宗旨，而这三者之间是彼此关联，相互作用的。[30]康德在200年前就认识到了人权对于和平的重要意义，例如：在论述其共和理念时康德认为，共和制要满足三要素：“社会成员作为人的自由原则、所有人作为主体对唯一共同立法的依赖原则、他们作为国家公民的平等法则。”[31]即共和制中的国家公民要享有自由、独立、平等的权利，公民只有在享有这些基本人权的情况下，才有可能享有相应的政治权利，参与战争决策并避免战争。事实上，目前已有学者结合利比亚和叙利亚危机所反映出来两难困境，即“当一国在其主权之下未履行其保护本国人权的义务，导致人道主义灾难，如果联合国安理会无法达成共识授权干预，国际社会要么无所作为——人权原则荡然无存，要么一国或数个国家强行实施武力干涉——主权原则被践踏”，[32]提出了“三重理事会”的解决出路，核心是强化人权理事会职能，与安理会形成互动，各司其职，以处理人权争端与危及国际和平及安全的人道主义灾难。[33]这种思维本身也是跳出安理会职能来探讨安理会的机制完善，实质上就是一种系统思维，是将相互联系的若干组成部分构建成一个有机整体，从而达到“整体大于部分之和”的效果。虽然没有对安理会机制本身进行调整，但本质上却可以起到安理会机制完善的作用。

康德的永久和平思想被认为是建立联合国的思想基础，但联合国的建立并不是如康德设想的那样，以“一个强大而开明的民族建成一个共和国，为别的国家提供了一个联盟结合的中心点”，而是基于二战时的“反法西斯联盟”，其制度设计具有明显的战胜国主导的痕迹。安理会的集体安全保障机制特别是理事国的席位分配、否决权等与康德的永久和平思想并不一致甚至存在抵触，而这种不一致或抵触恰恰是目前安理会受到质疑的重要原因。从这个意义上讲，永久和平思想可以为安理会机制完善明确方向，提供理论支撑。

就安理会机制完善的方法论而言，康德的永久和平思想也具有借鉴意义。康德认为，永久和平需要一个长期、渐进的过程，要有所为有所不为，不可能一蹴而就。安理会的机制完善同样也是一个艰巨、漫长的过程，不能期望一步到位，不能盲目寻求一揽子解决方案。永久和平思想作为一个思想体系，由国内法、国际法和世界法构成了一个有机整体，其对于安理会机制完善的启示意义在于，要有系统思维，不能“头疼医头”“脚疼医脚”，要使安理会与其他因素发生有机联系，这对于安理会机制的完善会起到事半功倍的作用。

经历了两次世界大战的磨难后，人们建立了以《联合国宪章》为核心的国际法体系，虽然现有的安理会机制还存在一定的缺陷，现在的世界还不太平，但从发展的眼光来看，世界已经走进了和平与发展的新阶段，永久和平的目标离得更近而非更远。尽管以后的路还很漫长，但只要人类能够像先哲康德那样满怀理想并付诸实践，这个目标就一定能够实现。

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