试论改革创新中容错纠错机制的构建

2017-03-29陈朋发

行政与法 2017年3期

摘要：改革创新是“摸着石头过河”，没有现成的经验可供借鉴，难免会出现失误或者错误，而能否正确处理改革创新中出现的失误或者错误，关系到改革能否顺利进行，因此，构建容错纠错机制具有十分重要的意义。本文在探讨何为容错纠错机制、为何构建容错纠错机制的基础上，从容错范围应明确、容错认定要规范、容错纠错需并行、容错纠错过程全公开、澄清保护机制全面跟进等方面提出了构建容错纠错机制的建议。

关键词：容错纠错机制；改革创新；容错机制；纠错机制

中图分类号：D262.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）03-0007-07

收稿日期：2016-11-15

作者简介：陈朋发（1969—），男，福建漳平人，福建省龙岩市人民政府办公室依法行政管理科科长，研究方向为行政法学。

当前，我国正面临“三期叠加”的矛盾，而化解这些矛盾的根本方法就是改革创新。由于改革创新无先例可循，需要“摸着石头过河” ，因此，需要构建容错纠错机制，用制度保护改革创新者。

一、准确把握容错纠错机制的内涵

只有真正理解和领会容错纠错机制的内涵与外延，才能更好地推动改革发展，才能确保该机制在实施中不走样，让改革创新者心无旁骛谋改革，甩开膀子、心存敬畏“干”事业。

（一）容错机制的内涵

容错机制本是工程设计中的一个术语，主要用于工程设计或产品制造中。容错机制从字面理解，就是把某一系统控制在一定范围内的允许或包容错误情况发生的一种机制。主要包括以下功能：一是约束故障，防止故障影响继续扩大；二是检测故障；三是恢复系统。[1]2016年3月15日，李克强总理在第十二届全国人民代表大会第四次会议上的《政府工作报告》中首次提出健全容错纠错机制。至此，容错机制这一专业术语被运用到治国理政当中，应用于管理领域并引入改革中。可以说，容错是思想解放和政治担当的具体体现，需要政治勇气和魄力。

习近平总书记在担任河北省正定县委书记时就强调：“要正确对待改革中出现的问题和偏差”，“改革是一项极其复杂的群众性的探索、创新事业，由于没有现成的模式、缺乏经验，出现一些问题是很自然的。对改革中出的问题，对新的不正之风，我们不必大惊小怪，而应该采取积极的、实事求是的态度进行分析”；“凡是努力于改革，工作中出了一些偏差或问题的，一律不抓辫子、不打棍子、不扣帽子。县委、县政府一定做大家的保护伞，各级领导干部都要为勇于改革的同志做保护伞。”[2]党的十八大以来，习近平总书记就如何支持改革、鼓励创新、允许试错以及宽容失败等问题作了更加精辟的论述。如习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十七次会议上就明确指出：“基层改革要允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围。”就是强调对改革失败者不但不歧视，反而要善待，这样，才能使其走向成功。特别是对那些愿干事、敢干事、能干成事的党员干部在攻坚克难、改革创新的道路上所犯下的“探索性失误”，要允许试错、给予宽容。

构建容错机制旨在鼓励和保障改革创新者奋发有为，敢于担当，勇于尝试，以此推动改革。因此，在改革发展新常态下，容错机制的内涵是指：当改革创新者在主动作为过程中出现失误或过失时，通过容错制度及时纠正错误和偏差，以鼓励改革创新和行政有为，并对符合容错免责条件和情形的单位和个人依法依纪予以处理，使有关单位或个人在相关考核和评价时不受负面影响。

（二）纠错机制的内涵

古语云：“人非圣贤，孰能无过？过而能改，善莫大焉。”即重要的不是从不犯错，而是能在错误中反思和前行，在试错的过程中不断地改进方法，总结经验，取得创新性成果。因此，在改革创新、推动发展的道路上，不仅需要容错，更需要控制容错可能出现的风险，而这个“控制阀”就是建立在容错机制基础上的反思机制——纠错机制。纠错机制既有利于及时发现改革创新中出现的偏差和失误，又有利于预防或减少干部“少犯错”“不犯错”，充分体现了对干部的关心、爱护。

构建纠错机制旨在“知错即纠”，即在改革创新中出现偏差或者失误时，及时采取措施予以纠正，以避免或减少损失。在改革发展新常态下，纠错机制的内涵是指：在风险发生之后，及时有效地启动相关机制和程序，对风险产生的源头、过程及后果进行科学评估，找出原因，确定性质，修正制度设计，及时引导创新方向，把可能造成的损失降到最低。

（三）“容”与“纠”的关系

容错纠错机制是解决庸政、懒政、怠政的有力举措，它从现实角度将“管”和“关”有机结合起来，既守规矩，又有活力；既讲实干，又求创新；既要担当，又容失误。既体现了对干部责任担当的保护，也让干部及时认识错误，督促其找准问题、剖析原因，找出解决办法，避免再犯类似错误。

容错重在更加科学地认知改革创新中出现的失误或者错误，纠错则重在有效解决这些失误或者错误。容错、纠错是一个整体，是保障改革创新顺利进行的重要环节，两者相辅相成，互为因果，相互结合，缺一不可。

二、深刻认识容错纠错机制

提出的背景

在經济发展新常态下，构建容错纠错机制，对中国特色社会主义建设和继续全面深化改革有着特殊价值和重要意义。

（一）建设责任政府的需要

责任是现代政府的基本特征，而责任政府是现代民主政治条件下的全新政府模式，是中国特色社会主义民主政治的重要内容。政府责任是政府权力的核心，是政府的本质属性，它要求政府要敢作敢当，积极、主动地对人民负责。特别是在自己所实施的行政行为出现过失或者错误时，要勇于承认错误或者失误，并敢于纠正这些错误或者失误。

当前，我国已将供给侧结构性改革作为经济发展新的突破口，在这一新形势下，更加强调政府要“知责明责、守责尽责，各就各位、各负其责”“为敢于担当者担当”。这就需要构建容错纠错机制，以确保实干者、改革者、创新者在出现失误或错误时得到相应的保护。

（二）推动改革创新的需要

改革会触动各方面的利益，涉及重大利益关系深度调整，因而必然会遇到各种各样的障碍、阻力以及其他难以预测的困难和挫折。要使改革顺利进行，就要聚势助力，鼓励创新，宽容失败，积极探索适合我国改革发展需要的新模式。

党的十八届三中全会提出了336项、四中全会提出了180多项以及五中全会提出的若干项改革攻坚任务，都涉及到改革创新，都是在探索新路，而探索新路就要勇于面对探索过程中出现的弯路。这就迫切要求构建容错纠错机制，让有胆识、敢担当的“拓荒者”在改革创新实践中不仅得到培养和锤炼，还要对其勇于探索，敢于突破传统、改变惯例、打破条条框框的行为予以保障，从而推动全社会形成想改革、敢改革、善改革的良好风尚。

（三）治理为官不为的需要

在全面深化改革进入深水区和攻坚期，难免会遇到新问题、新情况，难免会遇到各种各样风险和挑战的严峻形势下，导致一些干部对改革观望多、实干少，顾虑大、动力小，由“为官不易”转为“为官不为”。为彻底消除这种“干不如站、站不如唱”的“洗碗效应”，①切实解决干部“有为”的后顾之忧，促进干部在新常态下敢为、想为、必为，迫切要求构建容错纠错机制，为锐意进取、开拓创新者吃下“定心丸”，使其最大限度地释放出改革创新活力。

在全面从严治党、从严治吏成为新常态的背景下，在中央“八项规定”、重大决策終身责任追究制度等一系列纪律的“紧箍咒”下，一些党员干部把从严治党、从严治吏与“做事”相关联，把“干事”当做“出事”，认为“做事就可能出事，出事就可能被查处问责”，结果是“为了不出事，宁愿不干事”。于是，“守摊子”“保位子”“不求有功、但求无过”，不出事就是最大的“政绩”“平安着陆”成为新的价值取向，“不想为、不愿为、不敢为”成为新的思想意识。这些消极、错误的心理已成为推进改革创新的“拦路虎”“绊脚石”。而容错纠错机制正是一项专门针对庸政、懒政、怠政行为，着力解决不作为、慢作为等问题的改革，其能够给改革创新者撑腰鼓劲，能够为广大党员干部干事创业撑起“保护伞”，为敢想的人“开绿灯”，为敢干的人“兜住底”，其必将成为改革创新的“动力剂”，探索前行的“助力器”。

三、建立容错纠错机制的对策

（一）容错范围应明确

构建容错纠错机制的核心是精准界定容错免责范围，明确错与非错的标准，划定容与不容的界限。

⒈遵循法治思维和法治方式。容错机制不是“乱作为”的“尚方宝剑”，更不是违反政策法规的党员干部的“避风港”。容错纠错机制应建立在现有法律法规和制度框架范围内，建立在现时经济体制和政治体制正常运作的基础之上。容错机制适用的是改革创新者在履职尽责、改革创新过程中出现了过失，前提是没有触犯原则性的问题，出发点是真心实意为群众办好事、办实事。在容错免责机制中，“容”的是改革创新中发生的探索性失误，“免”的是改革创新中的“失误”之责。对于那些触犯“道德底线、法律红线、党纪高压线”的错误，无论是改革还是创新，不但不能“免”，而且还要依法依纪从严追究责任。

在实践中，要用辩证的观点认真甄别、准确研判、妥善处置干事创业中出现的失误和偏差，综合考虑改革创新过程中出现失误或者错误的历史背景、产生原因、情节轻重和社会影响度等因素。能否适应容错机制，可以用“七看”来衡量，这既是“可为”的保护伞，又是“不可为”的一条红线。[3]一看初衷。是以维护国家、集体和人民利益为重，还是为中饱私囊，为自己、特定关系人或者小团体谋取私利。二看节点。是在法律法规和纪律尚未明确禁止前实施的，还是明令禁止后依然我行我素、有令不行、有禁不止。三看方向。是符合法律、法规、政策精神及上级决策要求，还是“搞变通”“有选择”“打折扣”，实行“上有政策、下有对策”。四看程序。是严格按程序依法决策，还是随意决策、违法决策；五看缘由。是因自然灾害等不可抗力因素或者缺乏经验或者因政策调整、政策界限没有明确而造成的失误或者错误，还是主观故意、明知故犯、失职渎职、贪污腐败。六看结果。是推动全面改革创新驱动转型发展，还是阻碍和破坏经济建设、社会秩序，影响社会和谐稳定。七看处置。是及时采取有效措施纠偏纠错以避免造成更大的损失，还是知错不改、听之任之甚至掩盖失误或者错误。

⒉以“三个区分开来”作为容错纠错的基本尺度。新常态下的容错纠错机制并非适用于所有的错误或者失误。习近平总书记在1988年9月撰写的《弱鸟如何先飞——闽东九县调查随感》一文中指出：“要正确区分违法乱纪与开放改革中出现的失误。重要的一点是要保护改革者的积极性，鼓励干部为人民事业敢为天下先。我们既要敢于惩治，又要善于激励，自始至终都必须把握好政策。”[4]党的十八大以来，习近平总书记就如何正确区分违法乱纪与开放改革中出现的失误作出了更加科学、更为完整的论述。2016年1月18日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中明确指出：“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。”[5]这“三个区分开来”是准确把握容错纠错机制的政策界限，为如何辨别与区分改革创新中出现的错误或失误的性质提供了具体标准。因此，在构建容错纠错机制时，应“将落实习近平总书记提出的‘三个区分开来要求放在首位，鼓励探索、宽容失误，以保护改革者、鼓励探索者、宽容失误者、纠正偏差者、警醒违纪者。”[6]

⒊合理划定容错免责的具体情形。对相关单位和个人在改革创新、推动发展中出现的失误或者过失，除发生重大责任事故外，符合以下条件的，可依法依纪免予追究相关单位和个人的责任：⑴在贯彻执行法律、法规、政策及上级决策部署过程中，立足本职，积极主动，认真履职，在实施相关决策前经评估和论证后仍产生失误或者过失的；⑵在推进改革创新中，敢于尝试，能为新问题、新情况寻找解决途径，但因缺乏经验或者在无先例可循情形下大胆先行先试而出现的失误或者过失，但在实施前经过评估和论证且有相关书证证明的；⑶法律、法规、党章党规没有明令禁止，为推动经济社会发展，在法律、法规、政策尚无明确限制的探索性试验中出现失误或者过失的；（4）在发生重特大事故、群体性事件或者遇到突发事件时，以维护国家、集体和人民利益为重，不推诿扯皮，沉着应对，主动化解，迎难而上，及时进行处置而出现失误或者过失或者造成一定损失的；⑸在改革发展大局中，主观上为公为民，工作上尽心尽力、尽职尽责，出现无意过失、工作失误，轻微违纪违规情形的。

（二）容错认定要规范

规范并遵守容错认定程序是保障容错纠错机制正确实施的前提和基础，因此，要强化程序保障，不断健全容错认定的具体操作流程，细化申请、受理、核实、认定、报备等步骤和环节，为勇于作为、敢于担当者提供保障。

⒈提出申请。容错免责申请人在改革创新过程中出现失误或者错误并受到问责追责时，认为符合容错免责具体情形的，可在规定时限内向有关容错免责认定主管部门提出容错免责申请。

⒉审核受理。有关容错免责认定主管部门在收到容错免责申请人的书面申请后，应在规定时限内组织相关人员进行审核并作出是否受理的决定。对于符合容错免责情形的，要予以受理；对于不符合容错免责情形的，要在规定时限内作出不予受理决定并送达容错免责申请人。对于作出不予受理决定的，有关容错免责认定主管部门要说明不予受理的原因和理由。

⒊调查核实。有关容错免责认定主管部门在受理容错免责申请人的申请后，要及时组织相关部门开展调查，认真核实、了解容错免责申请人实施的行为或者决策的背景、目的、过程和后果，充分听取容错免责申请人的意见，作出全面、客观、准确的判断和认定并形成调查报告；对于情况复杂或者存在争议的，要组织有关人员进行听证、论证。

⒋认定反馈。有关容错免责认定主管部门在对容错免责申请人的申请形成调查报告后，应进行集体讨论，依法依纪作出是否予以容错免责的认定意见，并在規定时限内将容错免责认定意见书送达容错免责申请人。

⒌结果报备。有关容错免责认定主管部门在将容错免责认定意见书送达容错免责申请人后，还应在规定时限内将该容错免责认定意见书报送当地党委、政府及上一级容错免责认定主管部门备案审查。

此外，要注重容错纠错的结果运用方式。在强化容错免责的同时，要坚持问责与免责、惩治与保护并行，以有效防止容错免责成为违法违纪的“挡箭牌”。

（三）容错纠错并行

容错重在激励、鼓励改革，有效实施容错机制，要建立与之相配套的纠错机制，使容错与纠错处在并重地位。在实践中，对存在过错或失误的相关单位或个人，可以根据具体情形采取以下措施：

⒈注重事前防范和警示提醒。十八届中央纪委二次全会工作报告明确提出：“要抓早抓小、防微杜渐，对反映党员干部的苗头性、倾向性问题，及时谈话提醒、诫勉、函询、教育，防止小错酿成大错。”因此，在改革创新过程中，对存在过错或失误的相关单位或个人出现的失误或者错误要及时掌握，找出易错风险点并有针对性地研究、分析、总结这些失误或者错误产生的原因，采取各种措施予以警示提醒，以防止类似失误或者错误再发生，切实做到“无问题早防范，有问题早发现，一般问题早纠正，严重问题早查处。”

⒉ 强化保护挽救，责令纠错。对改革创新过程中出现的一般性失误或者错误，既要纠偏纠错，防止其失误或者错误进一步扩大，以最大限度地挽救干部，又要保护干部的积极性和创造性不受到挫伤。对已经造成的错误事实，有关容错免责认定部门要本着“惩前毖后，治病救人”的原则，在作出免责认定意见书的同时，及时启动纠错程序，向纠错对象发送纠错通知书，帮助纠错对象认识到问题的危害性，督促其改正错误。

（四）容错纠错过程全公开

要使容错纠错机制落到实处，关键在于公开容错纠错过程，主动接受各方监督。容错纠错过程全公开，能够推动多方评价机制更加客观地对待改革创新者出现的失误或错误，使其做出的评价更加公正、合理。

⒈公开征求意见。容错纠错机制虽然是针对党员干部的，但为提高该机制的民主性、科学性和可操作性，在制定容错纠错机制相关程序时，也要充分听取公众的意见和建议；同时，还要细化具体执行标准、明确容错纠错的范围。

⒉公开容错纠错机制的内容。容错纠错机制出台后，应及时向社会公开该机制的具体内容、运行程序、实施结果，以保障公众享有知情权，避免公众对这一机制产生误解，让公众明白该机制的建立是为了保护党员干部在改革创新中的积极性，而非包庇党员干部的违法违规行为，从而推动公众积极参与。

⒊公开相关信息。在互联网时代，政府须当好“第一新闻发言人”，及时、全面、准确地公开容错纠错机制申请人的相关信息。只有在第一时间用事实说话，用数据和材料证明并公开可查的信息，才能使容错纠错机制得以顺利实施。换言之，在容错纠错机制启动后，除了按照法律规定需要保密的以外，要把容错纠错的流程、对象、事件、原因、结果等在一定范围内公开。

（五）澄清保护机制全面跟进

澄清保护机制能够让公众了解事实真相，从而使公众认可、支持与容错纠错机制相关的工作。澄清保护机制能够为干事创业者凝心聚力抓改革、谋发展、保民生、促稳定营造良好的政治生态环境。因此，强化澄清保护机制，能够为干事创业者在改革创新过程中保驾护航。

⒈消除负面影响。对所反映问题失实或受到诬告的，要及时澄清不实举报，为干事创业者正名；同时，鼓励干事创业者放下思想包袱，继续为改革发展发挥应有的作用。

⒉查处诬告行为。对诬告等违法行为要进行全面排查、掌握底数、定性分析、梳理汇总、建立台账；对调查摸底发现的问题要逐一核实、坚决纠正；对查处的典型案例要及时通报，形成震慑效应，发挥警示教育作用。

⒊公正核查处理。坚持以事实为依据，以法律、法规、政策和纪律规定为准绳，全面收集各方面的意见或建议，充分听取容错免责申请人的解释、说明或申辩，客观公正处理改革创新中出现的失误或错误。

⒋容错教育并重。建立容错教育回访机制，由容错免责对象主管部门按照“谁容错、谁回访”的原则，关心关注容错免责对象，对其进行及时回访教育并加强跟踪管理，防止容错免责对象再次出现失误或错误。

【参考文献】

[1]郑家亨.统计大辞典[M].中国统计出版社，1995.1063.

[2]张伯里.从“综合改革”到“全面深化改革”——系统学习习近平总书记十八大前后关于改革开放的重要论述[N].学习时报，2015-02-02日（A1）.

[3]任小强.市纪委：出台容错纠错办法为改革创新者撑腰鼓劲[N].广元日报，2016-05-03（A01）.

[4]习近平.摆脱贫困[M].福建人民出版社，1992.8.

[5]习近平.在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话[N].人民日报，2016-05-10（02）.