健全施政行为公开制度 提升施政效能

昌珍霞，彭雅愉

（1.韩山师范学院，广东 潮州 521041；2.株洲市天元区人民检察院，湖南 株洲 412000）

健全施政行为公开制度 提升施政效能

昌珍霞1，彭雅愉2

（1.韩山师范学院，广东 潮州 521041；2.株洲市天元区人民检察院，湖南 株洲 412000）

推行施政行为公开制度是我国完善行政权利运行监督机制的重大进步。健全施政行为公开制度既有其深刻的理论溯源，也有其现实需要。施政行为公开在政府信息公开和政务公开的基础上实现了施政行为的整体的、全面的、过程性、动态性的公开。健全施政行为公开制度，应当进一步优化施政行为公开制度的政治环境，加强施政行为公开制度的文化环境建设，深入落实施政行为公开制度建设，积极完善施政行为公开的运行平台。

施政行为；公开制度；行政效能

习近平主席曾提出：“健全施政行为公开制度，保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。”“让权力在阳光下运行”，是我国一直强调的执政理念。在建设“阳光政府”的过程中，我国经历了从政务公开、政府信息公开再到习近平主席提出的“施政行为公开”的探索和创新，推行施政行为公开制度无疑是我国完善行政权利运行监督机制的重大进步。

1 施政行为公开的内涵与特点

施政行为公开制度是指行政机关以及法律法规和规章授权或行政机关委托行使行政权力的机构，在实施政府公务或社会事务的过程中，通过一定的程序，以新闻、广播、视频、网络等现代信息技术的方式，向社会公众或依程序申请公开的特定组织和公民公开施政者施政授权、施政决策、施政执行、施政监督等行为的一项制度。从主体范畴来说，施政行为公开是由行政机关以及法律法规授权的机关来公开，从客体范畴来说，施政行为公开对象为社会公众或依法申请的特定的组织和公民；从手段范畴来说，既包括主动公开的方式，又包括依申请公开的方式。既包括传统方式公开，也包括新型媒介公开方式；从步骤范畴来说，施政行为公开具有规范化的流程与程序。施政行为公开不同于以往的政务公开和政府信息公开，如果说政务公开只是局部的公开和透明，政府信息公开只是静态信息的公开，那么施政行为公开则是在前两步的基础上实现的全面的、过程性的、动态性的公开。

1.1 施政行为公开内容的全面性

施政行为公开包含的内容和维度非常全面，横向到边，纵向到底，公开的是一个完整的施政行为过程。从横向维度来看，施政行为公开不仅要公开政府自身重要的内部行为，还要公开政府部门在执行行政管理事务和社会事务的全部信息；不仅公开重大事项施政行为，还要公开一般性施政行为。从纵向维度来看，施政行为公开随着行政事件的逻辑发展进行动态追踪和及时公布，公开的范围不仅包括施政行为的过程公开和结果公开，还包含施政授权行为、决策行为、执行行为和监督行为的公开。总之，施政行为公开深入整个行政权力运行的纵向时间轴，覆盖行政权力运行的整个横向面。

1.2 施政行为公开的过程性

在当前的政府信息公开实践中，政府部门更注意施政程序、施政原则、施政结果的公开，而忽视施政行为过程的公开。施政行为公开不仅对施政依据、施政原则、施政结果进行公开，更重要的是它将施政行为的整个过程以视频、音频、网络等方式公布，使施政行为曝露在公众的监督之下。施政行为公开制度实际上是动态公开行政权力运行过程，它将监督的关口前移，重心深入，不仅防止了暗箱操作、权钱交易等腐败行为的发生，而且还能提高施政行为的执行效率。

1.3 施政行为公开的动态性

施政行为公开的动态性主要体现在两个方面。一方面是指公开形式的动态性。施政行为公开不仅公开政府在施政过程中所形成的以书面形式记录的文字、图片等静态信息，还包括以声音、视频等特殊载体形式记录下来的动态性质的信息，以动态性信息公开为重点，可增加公众对施政行为公开的理解和信任；另一方面是指公开过程的动态性。施政行为公开不仅及时公开当前单一的施政行为的相关信息，而且随着施政的逻辑顺序，即时动态追踪和公开施政决策、施政执行、施政监督等施政过程。

2 健全施政行为公开制度的必要性

健全施政行为公开制度既有其深刻的理论渊源，也有现实的迫切需要。随着当前政府体制改革不断深入和公众民主权利意识的不断提高，健全施政行为公开制度势在必行。

2.1 健全施政行为公开制度是人民主权理论的必然要求，有利于保障人民的监督权和知情权

施政行为作为国家权力运行的具体表现，它所具备的权力是人民授予的。人民有权依法对政府的施政行为进行监督。公民监督权和知情权是公民人权的重要标志，它是公民有序参与政治、国家建设和法治社会的需要。监督权指公民有监督国家机关及其工作人员的公务活动的权利，知情权指知悉、获取信息的自由与权力。施政行为不公开，实际上是剥夺了公众的监督权和知情权，因为无法获知政府某项行政工作的的详细过程和结果，公众的知情权和对政府的监督权自然也无法实现。因此必须要健全施政行为公开制度，进一步提高政府工作的透明度、开放度，实现公民的监督权和知情权。

2.2 健全施政行为公开制度有利于防止腐败，促进透明型政府的建设

健全施政行为公开制度是反腐倡廉的迫切需要和可靠保障。腐败产生的根源在于制度的不完善，阳光是克服腐败的最好方法。只有完善施政行为公开制度，让政府的各项施政行为在群众的监督下进行，才能把权力关进制度的笼子，防止暗箱操作、潜规则等特权行为的产生；才能形成不敢腐、不能腐、不易腐的机制，从而建设一支廉洁公正的施政队伍。

2.3 健全施政行为公开制度有利于提高施政效率，促进高效型政府建设

一方面，健全施政行为公开制度能使政府部门积极作为，改变懒散、推诿、怠慢等不作为行为，增强施政人员的责任意识、服务意识；另一方面，健全施政行为公开制度，使政府的施政活动在公众的监督和参与下进行，既能确保施政行为的科学性、民主性，还能提高施政行为的社会可接受程度，有效减少行政成本，提高行政效率。

2.4 健全施政行为公开制度有利于资源的合理配置，促进市场经济发展

政府施政行为是市场资源的指向牌，谁掌握了政府的施政行为，谁就掌握了市场发展的先机。若没有相应制度规范政府的施政行为，就会造成权力的恣意行使和市场的不公平竞争，影响市场资源的正常配置。因此，为形成良好的市场环境、平等的竞争机会，必须健全施政行为公开制度，为市场主体公平地获取并利用政府的政策信息与制度提供便利，使市场主体在自由竞争的规则下合理地配置各种资源，推动市场经济的良性发展。

2.5 健全施政行为公开制度有利于维护社会稳定，构建和谐社会

施政行为公开制度有利于维护社会稳定，构建和谐社会。一方面，施政行为公开制度能通过政府信息公开、行政执法听证等具体制度，平衡各种关系的利益冲突。这样能增加公众对施政行为的理解，将后期的社会震荡降到最低限度，有利于社会稳定；另一方面，健全施政行为公开制度，公众能及时充分地了解政府工作动态及政府施政行为，从而提高公众参与政府管理的能力。施政行为公开制度在政府和各利益主体间架起了一座沟通的桥梁，使政府与各利益主体的关系更加和谐、民主。

3 健全施政行为公开制度的建议

3.1 进一步优化健全施政行为公开制度的政治环境

健全施政行为公开制度需要进一步优化施政行为公开的政治环境，依法明确行政职权，优化施政流程，为施政行为公开创设良好的政治环境。

改革创新，依法明确行政权力。行政权力界定清晰是健全施政行为公开制度的前提。提高政府施政效能，必须要通过改革创新，明确行政权力。一方面，依法清理现有行政权力，按照职权法定、权责一致的要求，继续清理审核，摸清行政职权的底数[1]，弄清难以区分的行政职权，确保权力分类规范；另一方面，编制职权目录和权力运行流程图。流程图应按照权力运行的程序、承办岗位、职责要求、监督制约环节等项目制作，使权力运行流程清楚明晰，这样才能实现权、责、岗、人一一对应，从而有的放矢地落实施政行为公开。

优化施政行为流程。行政流程是完成行政目标的全过程，这一过程由诸多工作环节和步骤组成，每一工作环节都有一定的指向和顺序，其过程有较强的逻辑性[2]。权力的滥用、施政行为的不规范是因为规则不清楚，为此，健全施政行为公开制度应该着重于施政流程的优化。首先，科学地设定施政程序，实现流程再造，关键要对施政流程进行合理的设定，根据行政事件的内在逻辑性对施政流程按节点进行必要、合理的分解。其次，精简施政行为的流程，避免重叠冗杂。最后，理清施政流程的顺序，确保施政时按照固定的流程来执行，遵循其内在的顺序性，这更有利于提高施政效能。

3.2 加强施政行为公开制度的文化环境建设

健全施政行为公开制必须重视施政行为公开制度的文化建设，为健全施政行为公开提供坚实的文化支撑。

加强培训与教育，创新施政主体培训模式。健全施政行为公开制度，必须培育良好的施政行为公开的理念，积极推进培训模式的创新，切实提高对施政主体培训的实效性和针对性。根据施政主体的特点，进一步提高培训质量，利用现代教育技术如网络培训、远程教育、电化教育，提高培训的水平[3]。通过有效培训和教育，加强对各级干部和公务员的思想教育，形成施政行为公开的自觉文化。

领导率先垂范，形成良好的施政行为公开的氛围。施政行为公开是一种对公众负责的态度。各级领导应当深化认识，摒弃对施政行为公开的消积观念和抵触情绪，率先垂范，主动公开自己的施政行为，树立施政行为公开的良好典范，从而树立行政领域施政行为公开的良好风气，带动下级或基层施政主体规范施政行为，以推动施政行为公开制度的贯彻落实。

加强宣传，营造施政行为公开良好的社会环境。健全施政行为公开制度必须加强宣传，通过召开会议、学术研讨，利用报纸、杂志、宣传栏等传统媒介以及电台、电视、网络等现代媒体平台使施政行为公开制度的宣传深入人心，在全社会形成一股施政行为公开的热浪，创造良好的施政行为公开的社会环境和氛围。

3.3 深入落实施政行为公开制度建设

为了保证施政行为公开纳入制度化、规范化轨道，必须要健全施政行为公开的各种机制，使施政行为公开能真正“落地生根”。

建立施政决策行为公开制度。决策是施政行为的关键和首要环节。加强决策行为公开制度建设，对于增强决策的民主性和透明度具有重要意义。首先，明确施政决策行为公开的范围。既要公开施政决策过程，也要公开施政决策结果；既要公开重大事件决策，也要公开一般施政决策。其次，要完善决策行为公开的各种制度保障。通过健全施政决策公众参与制度、专家论证制度、集体民主讨论制度等制度，保障决策的合法性和科学性。再次，建立决策考核和责任追究制度。为防范决策失误，提高决策质量，必须以多样化的考核体系和终身责任追究机制为保障，进一步规范决策公开，提高施政决策效能。

完善施政执行行为公开制度。执行过程是施政法律、制度、政策作用于现实，产生实际效果的过程。执行过程中的公开有助于增强执行行为的透明性、合法性，提升行政效能。一方面，确保施政执法程序公开。施政行为执法程序是施政过程中前后相继的步骤和环节的制度性安排，施政执行行为公开制度应对施政行为执行中的立案、调查、裁决、后期执行等程序作为施政执行行为的重要内容予以公开；另一方面，要明确规定自由裁量权。自由裁量权是施政主体提高施政效率所必需的权限，但自由裁量权若不加以规范，则会成为施政主体恣意施政的“借口”。因此，必须明确自由裁量权的实施情况、规范对象，缩小裁量的自由度。

加强施政监督行为公开制度。监督行为是施政行为的重要内容，能及时发现和处理施政行为失落现象，保障施政行为的合法性、民主性。因此必须建立施政监督行为公开制度，加强施政行为和作风建设的监督，确保施政行为公开透明。首先，要确定监督主体构成及其关系，明确监督主体的权利和义务，确保施政监督权力主体最优化。其次，明确施政监督体系的原则要求、运行程序，正确规范施政监督行为。再次，要完善施政监督方式，构建多元化的施政监督网络，实现内部监督与外部监督、纵向监督与横向监督、领导监督与社会监督的全面覆盖。最后，要创新传统监督手段，完善现代监督手段，提高施政监督行为的有效性，提升行政效能。

3.4 积极完善施政行为公开的运行平台

加强档案馆、政务中心等实体平台建设。完善施政行为公开运行平台建设必须大力加强施政行为公开的实体平台建设。档案馆、政务中心等单位是政府施政行为公开的重要机构，它对施政行为公开的意义勿庸置疑。健全施政行为公开制度对档案馆等单位提出了新的挑战。因此，必须加强档案馆、政务中心和现行文件利用中心的建设。首先，要扩大收集范围，重点收集政府施政档案，丰富馆藏资源。其次，加强施政档案信息化工作，建立完善的施政行公开信息资源库。最后，创建多样化的利用方式，提升施政行为公开的利用服务水平。这样，公众才能通过有效渠道获取更多的施政行为公开信息，促进施政行为公开制度的落实。

完善电子政务，拓宽施政行为公开渠道。电子政务并不仅仅是审批程序的电子化，它还承载着政府施政行为公开的职责。为此，必须大力加强电子政务建设，进一步发挥电子政务对施政行为公开的作用。首先，要整合资源，建立统一的电子政务平台。通过完善电子政务外网平台建设，对已有的网络基础、业务系统和信息资源进行整合，加快电子政务外网网络全覆盖步伐，促进施政行为公开的信息共享。其次，加强电子政务标准规范及制度机制建设，强化执行力度。从源头上避免电子政务应用系统形成资源“烟囱”和应用“孤岛”，促进施政行为信息资源共享和应用深化。最后，拓宽施政行为公开渠道，丰富电子政务公开形式。一方面设立公共查阅室、信息公告栏、电子信息屏等场所和设施来公开施政行为；另一方面还必须在档案馆、公共图书馆设置施政行为信息查询场所。

发展网络问政，促进网络施政。网络问政和电视问政对于施政行为公开的意义勿庸置疑。但如果只是停留在获取信息的“问”上，其现实意义仍难于实现[4]。因此，必须进一步发展网络，将其提升一个层次，将触角深入到施政行为的前端控制和中端监管。例如公务员热门岗位面试过程实施现场直播。另外，还必须推动网络施政的发展。网络施政即通过网络行使政令，通过网络连接终端来解决相关事件。例如黑龙江安达市通过网线和当地党政职能部门联网，建立了一套“民情在线”，开创了“面对面”的网络施政。只有做到网络问政与网络施政的“双轮驱动”，才能真正地做到施政行为公开，提高施政效能。

[1]马凯.深化认识 突出重点 进一步加强中央国家机关政务公开工作[J].中国行政管理，2010(3):7-9.

[2]赵瑞峰,周永生.优化行政流程，规范政府行政行为[J].行政论坛，2003(3):16-17.

[3]杨中华.政府施政不良现象的制度分析[J].行政论坛，2008(4):49-51.

[4]张尚仁.网络问政——公共管理的创新形式[J].云南社会科学，2010(3):28-32.

责任编辑周丁力

Perfect the Open System of Administrative Action and Enhance the Effectiveness of Governance

CHANG zhenxia1,PENG Yayu2
(1.Hanshan Normal University,Chaozhou Guangdong 521041;(2.People’s Procuratorate of Tianyuan District in Zhuzhou City,Zhuzhou Hunan 412000,China)

The implementation of public policy behavior system is a great progress in perfecting the operation mechanism of the administrative supervision rights in our country.The sound administration of public system has its profound theoretical origin,but also has its practical needs.Based on government information disclosure and public affairs,the public administration achieves the whole comprehensive process and dynamic openness of administrative action.To perfect the disclosure system,the public political and cultural environment of the administration system should be further optimized,the open system should be further implemented and the open platform for public affairs should be actively improved.

administrative action;open system;administrative efficiency

D63

A

1674－5787（2017）02－0032－05

10.13887/j.cnki.jccee.2017（2）.9

2017-02-13

昌珍霞（1988—）女，管理学硕士，韩山师范学院历史文化学院，助教，研究方向：档案学基础理论研究；彭雅愉（1988—），女，管理学硕士，株洲市天元区人民检察院，办公室人员，研究方向：政府信息公开研究。