关于加强地方金融监管的若干思考——以楚雄州为例

刘显昌，周 丹

(楚雄彝族自治州人民政府金融办，云南 楚雄 675000)

一、当前楚雄州金融监管现状及问题

我国现行以中央垂直统一监管为主、地方协助监管的金融监管体系形成于1997年第一次全国金融工作会议之后。随着金融创新、互联网金融的兴起和非法集资、乱办金融等的丛生，地方金融监管显得越来越重要。但是，地方金融监管机构不健全、监管力量薄弱、监管职能缺位、监管手段欠缺、协同监管机制缺失等问题越来越突出。围绕加强地方金融监管，张健华[1]、张幼林[2]、陈道富[3]、周郁[4]等一批学者分别从构建中央和地方双层监管体系、实现机构和行为监管全覆盖、加强协调机制建设等方面提出了许多有价值的建议，中央也采取了一些措施。但地方金融监管仍未根本性好转。

楚雄州金融监管格局是全国各地方金融监管的一个缩影。截至2017年9月末，楚雄州共有银行业金融机构25户、保险公司23户、证券公司营业部7户、小额贷款公司32户、资本管理公司3户、融资登记服务机构1户、股权投资类企业8户、融资担保公司3家、互联网金融企业32家、典当行和寄售行约20多家*数据来源于楚雄州金融办。。这些(准)金融机构分别由人行、银监、金融办、财政、商务等部门监管，但在监管机构、监管力量、监管职能、监管手段、协同监管、监管形势等方面存在着问题和不足。

二、当前楚雄州金融监管现状及问题

第一，从监管机构看。一是楚雄州中央金融监管机构仅有人行和银监两部门。其中，人行楚雄州中心支行负责货币政策和金融宏观审慎评估，在9县设立了支行。楚雄银监分局负责银行业金融微观监管，在各县市设立的监管办事处已于2006年撤销实体机构，保留牌子和11名监管办事处编制，人员全部集中到分局办公。证券业和保险业未设州级监管机构，由云南证监局和云南保监局直接监管。这种架构属全国普遍情况。证监会仅设了31个省级证监局和5个计划单列市证监局*数据来源于证监会网站。。保监会除设了31个省级保监局和5个计划单列市保监局外，只在苏州、烟台、汕头、温州、唐山5个城市设了保监分局*数据来源于保监会网站。。二是楚雄州地方金融监管机构包括金融办、财政局、商务局。金融办负责监管小额贷款公司、资本管理公司、融资登记服务公司、股权投资公司等民间金融机构。楚雄州辖区内，仅州本级、楚雄市、开发区、禄丰县、双柏县设有与财政局合署办公的金融办，其他7县均未设金融办*数据来源于楚雄州财政局。。财政部门负责监管融资担保业；商务部门负责监管融资租赁、典当、寄售业；地方金融监管形成了几龙治水的格局。张健华认为，金融事权过于集中在中央，既不能充分调动地方的积极性，也使地方政府缺乏专门部门和相应权限行使相关职责。

第二，从监管力量看。一是中央金融监管力量配备需优化。人行楚雄州中心支行300人，其中机关130人，9县支行170人。楚雄银监分局共有编制74人，在编人员65人，9县监管办事处无人员办公*数据来源于人行楚雄州中心运行、楚雄银监分局。。二是地方金融监管力量非常薄弱。州金融办仅6名在岗在编人员、1名公益性岗位人员。各县市仅楚雄市、开发区、禄丰县、双柏县、永仁县有专职人员合计11名，其他县市仅在财政局金融科、涉外科或企业科明确1―3名负责金融工作的兼职人员(合计17名)。由于金融工作专业性较强，与财政工作有较大差异，全州熟悉金融工作的人员凤毛麟角。州财政局仅1名金融科在编在岗人员和1名借调人员兼职负责融资担保监管，各县市中仅楚雄市和禄丰县财政局各有2名专兼职人员负责融资担保业监管。*数据来源于楚雄州金融办、州财政局。

第三，从监管职能看，监管交叉和监管空白并存，传统金融监管相对到位与互联网金融监管缺位并存，正规金融监管相对到位与民间金融监管缺位并存，部门监管相对到位与协同监管缺位并存，政府监管相对到位与自律管理缺位并存，这是全国地方金融监管问题在楚雄州的一个缩影。在这些问题中尤以互联网金融监管缺位较明显。根据银发〔2015〕221号文，一行三会分别负责互联网金融的六种主要业态监管。但自2016年4月国务院启动全国性互联网金融风险整治工作以来，由于过分强调地方政府风险处置责任等原因，根据《云南省互联网金融风险专项整治工作实施方案》(云政办发〔2016〕49号)，互联网金融风险整治的六大重点领域中，P2P网络借贷、股权众筹、互联网保险风险整治工作分别由云南银监局、云南证监局、云南保监局与省金融办双牵头，通过互联网开展资产管理及跨界从事金融风险整治工作。由于证券和保险业未设立州级监管部门、银监分局县级监管办无专人办公、职责交叉扯皮等原因，州金融办和各县市金融办(财政局)实际承担了辖区内互联网金融风险整治的牵头责任和主要任务，但由于金融办职责欠缺，导致很多工作无法有效开展。张健华认为，小贷公司、融资性担保公司、民间资本管理公司等新型金融组织和信用合作社、农村资金互助社等涉农领域的中央和地方金融管理边界不清晰，容易出现监管空白和监管重叠。张幼林认为，当前我国金融管理实行的是中央集中监管、地方辅助配合的监管体制，权力比较集中在中央，责任比较侧重在地方。有审批权的不负责风险处置；无监管权、缺乏监管手段和监管信息的，却要负责金融稳定，权责不对等带来了许多问题。陈道富[3]认为，地方金融办首要职能是融资和招商，其次才是金融监管和风险化解，地方政府和政府部门存在重发展、轻监管的现象。同时地方政府难以获取有效的监管信息，缺乏金融监管职权，导致地方政府在风险处置中非常被动。主客观原因使得地方政府监管履职不到位。二是金融自律管理缺位。目前全州金融行业只设立了州保险行业协会，负责对全州23家保险公司进行行业自律管理，尚未设立州级银行业协会、证券行业协会、小额贷款行业协会、担保行业协会，相关行业自律管理缺位。

第四，从监管手段看。一方面，人行、银监部门监管手段丰富，现场监管与非现场监管并用，对传统金融的监管手段相对有效，但对互联网金融的监管手段欠缺，导致全州互联网金融乱象难以有效治理，且以机构监管为主体的监管体系已不适应金融跨领域综合经营的发展趋势。另一方面，地方金融监管部门监管手段不足。例如，部分互联网金融楚雄投资人反映融资平台、担保平台和融资人均由同一人控制，实为自融并涉嫌金融诈骗，部分融资人有意赖账，很多互联网金融投资合同实行网签，签后即被收走，导致维权证据搜集难等等。虽然互联网金融乱象丛生，但由于金融办缺乏监管手段，缺乏现场监管的法律授权，无权调取合同和其他资料，无权核查资金流向，无权对相关当事人采取行政处罚、账户冻结、财产查封等措施，因此无法按要求对穿着华丽外衣和层层嵌套的金融产品进行抽丝剥茧的“穿透式”监管，无法认定事实和事件性质，导致所反映情况迟迟得不到解决。又如，全州各小额贷款公司、资本管理公司、民间融资登记服务机构、股权投资公司均由省金融办审批，州县两级金融办负责日常监管，但监管手段和处罚措施欠缺，导致监管不足。据不完全统计，截至2017年9月，全州32户小额贷款公司贷款余额约10.1亿元、3户资本管理公司对外投资余额0.48亿元*数据来源于楚雄州金融办。，如严格执行贷款五级分类标准，这些贷款(投资)绝大部分都已成为不良资产，应采取相应的资产分类、资本监管、风险处置等措施，但小额贷款公司并未按金融办要求严格执行贷款五级分类，往往通过贷款的不断展期来掩盖信用风险。此外，金融办统计监测手段不足，无法准确掌握小额贷款公司、资本管理公司等民间金融机构贷款(投资)发放和收回情况、资金去向、公司经营和财务状况等信息。由于民间金融机构数据真实性和共享金融数据安全性缺乏保障，且缺乏处罚手段，全州尚无一家民间金融机构纳入人行征信系统，缺乏全国统一的征信系统数据和信用共享手段，是全国普遍存在的情况。另一方面财政部门监管融资担保的手段主要是报表监管，州县财政部门缺乏现场监管的处罚手段。因此全州另有各类投资公司、投资咨询公司200多家，基本处于无人监管、难以监管的状况。周郁认为，地方政府承担了风险处置责任，但履职范围、处置原则、处置模式、处置程序都不明确，风险处置随意性强，界定不清晰，导致地方政府风险处置职责虚置。

第五，从协同监管看。虽然《国务院关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》(国发〔2014〕30号)要求建立协同监管机制，但纵向协同监管和横向协同监管都严重不足，突出体现在互联网金融领域。一是纵向协同监管不足。由于大部分互联网金融企业注册地在深圳、昆明等发达城市，通过设立分公司、授权经营等方式异地展业逃避监管，按照国务院文件要求，需要由法人注册地牵头、业务经营地配合，省级政府和相关部门统筹，州县政府和相关部门具体负责，金融监管部门与工商、公安、法院通力合作，纵向联动、横向联动，方能将互联网金融风险整治工作推向深入，但协同监管的实际情况很不如人意。州县财政部门按注册地原则只负责本地注册的3家融资担保公司监管，但在楚雄展业的担保公司共35家，大部分处于监管真空状态*数据来源于楚雄州财政局。。二是横向协同监管不足。绝大部分互联网金融企业通过到楚雄设立分公司、授权经营等方式，未经主管部门审批即拓展业务，超范围经营普遍，很多企业大肆宣扬高额回报，涉嫌广告违规，但查处成效不明显；有些监管部门称“谁审批、谁监管，本部门未审批，故不负责监管”；有些互联网金融部分投资人担心不及时走司法程序将超过两年的民事诉讼时效，且声称投融资事实较清楚，但法院仍以涉案面广、需要上级统筹查明事实等理由不受理诉讼；有些互联网金融行为带有非法集资、金融诈骗的特征，有的部门以被举报人持有省金融办批文、全省尚未统一安排部署等理由不进行案件侦查。这些形成了司法救济渠道不畅，行政救济手段缺位，受害人情绪激动，事态稳控压力大的局面。互联网金融监管只是协同监管不畅的冰山一角。张幼林认为，中央与地方金融监管协调联动机制不健全，信息不对称，尚未形成完善的信息交换、联防联动的监管配合机制，地方政府对辖区内大中型金融机构的运营和风险缺乏了解途径和手段。

第六，从监管形势看。一是互联网金融形势不容乐观。2016年4月，国务院启动了全国互联网金融风险专项整治工作，楚雄州清查了114家疑似互联网金融企业，最后锁定了32家，数量在昆明、曲靖之后位居全省第三位。昆明小微金融交易所和昆明拓扑互联网金融楚雄地区投资人总数近2000人，逾期本金高达1亿多元，先后组织数百人次到省州上访，但诉求事项长期难以解决*数据来源于楚雄州金融办。。二是担保贷款风险巨大。截至2017年6月末，与楚雄州银行开展融资担保合作的担保公司35家，担保贷款余额17.66亿元，占全州贷款余额700.62亿元的2.52%，但应代偿余额高达5.47亿元。其中，大昌担保公司担保贷款余额5.99亿元，应代偿余额高达3.94亿元*数据来源于楚雄州财政局。。三是银行不良贷款转跌为升，2017年6月末不良贷款率达2.91%，远高于全国同期的1.74%，全年不良贷款处置任务艰巨。

三、加强楚雄州金融监管的对策建议

总的来看，楚雄州金融监管形势不容乐观。要在楚雄州监管权限和协调能力范围内，围绕“谁来监管、监管什么、怎么监管、如何协同”等问题，愚认为应从以下方面加强金融监管。

第一，加强组织领导，高位推动监管。按照上级要求，州政府要成立楚雄州金融稳定发展委员会，既要推动金融业发展和促进金融服务实体经济，也要加强金融政策协调和监管，防范化解金融风险，切实履行好维护地方金融稳定的职责。金融稳定发展委员会要优化金融办、人行、银监、工商、公安、法院等成员单位职责分工，加强监管协调，避免监管重叠和监管真空。各县市也应成立相应的委员会，真正将维护辖区内地方金融稳定的职责扛在肩上。

第二，突出监管重点，防范化解风险。当前金融监管的重点是楚雄州金融风险隐患较大的几大领域，即金融去杠杆、不良贷款处置、打击非法集资、以P2P为重点的互联网金融风险专项整治、地方民间金融监管等重点工作。要以重点企业去杠杆、政府去杠杆为主，对重点企业采取充分发挥债权人委员会的协调作用、出售存量资产、加大股权融资力度、大力引进战略投资者、引导重点企业与银行市场化债转股等多种方式，对县市政府采取加强全口径政府债务监测管理、加快编制和公布地方政府资产负债表、严查违规举债等多种措施，稳妥有序处置不良贷款，推进金融去杠杆。要按照全国统一行动深入推进打击非法集资、整治互联网金融风险专项行动，重点加快非法集资案审理和资产追收清理工作，大力推动互联网金融风险深入排查化解，清理整顿各类交易场所，着力整治地方金融乱象。按照省金融办统一部署，逐步排查化解民间融资登记服务公司、资本管理公司等地方民间金融风险，推进小额贷款公司分类评级和结果运用，继续稳妥推进经营难以为继的小额贷款公司和融资担保公司停业注销，创造条件适时将小额贷款公司、融资担保公司纳入人行征信系统。多措并举，牢牢守住不发生区域性、系统性金融风险的底线。

第三，理顺监管职能，加强监管力量。要按照第五次全国金融工作会要求，以州县金融办为基础组建地方金融监管局，负责小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等7类金融机构的监管，强化对辖区内投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易场所等4类机构的监管。地方金融监管局、人行、银监要强化监管，一是坚持全面监管：既要管金融机构，也要管金融市场；既要加强审慎监管，也要加强行为监管；既要管传统金融业务，也要管互联网金融业务；既要管有牌照的违规行为，也要管无证经营；既要管本地金融机构，也要管外地注册、本地经营行为，实现监管全覆盖，确保监管无盲区。二是严把市场准入关：全面实施金融机构、金融业务和高管人员资质准入管理，严厉打击无牌照、无资格证、超范围违法违规经营活动，着力打击乱办金融行为。要充实州县金融办(地方金融监管局)力量，根据任务轻重，合理设置内设机构，合理配备金融专业人员。要争取上级支持，适时设立州级银行业、证券业、小额贷款业、融资担保业协会，加强行业自律管理。

第四，加强统筹协调，实现纵横联动。一是加强纵向联动。针对金融监管短板，要长短结合，标本兼治，逐步理顺。从短期着手，在监管机构、监管职能不到位的情况下，为按照全国统一部署完成互联网金融整治任务，对注册地在外省和昆明、经营地在楚雄的互联网金融企业，要加强向上汇报协调，强化纵向联动，果断查处互联网金融风险整治过程中发现的涉嫌自融、金融欺诈、恶意欠债不还等行为，加大非法集资的打击力度，维护金融秩序。由于证券、保险监管部门未在州县设立机构，金融办实质上承担股权众筹、互联网保险业务的清理整顿，要积极争取云南证监局和云南保监局加强业务指导。从长远着眼，要按照第五次全国金融工作会精神，加强监管力量的下沉。针对证券、保险监管部门未在州县设立机构的现状，采取证券和保险监管部门自行设立机构、委托县人行统一监管等多种方式，逐步理顺州县两级证券、保险行业监管关系，解决云南证监会、云南保监局够不着和地方金融办管不着的问题。二是加强横向联动。各部门要按照职责分工认真履职，同时强化协同配合。人行和金融办要进一步发挥牵头协调作用，加快形成条块结合、运转高效、无缝衔接、全面覆盖的区域性金融监管与风险防范机制，不断增强地方金融监管合力。人行要加强宏观审慎监管，将互联网金融、地方金融机构行为纳入宏观审慎管理；金融办(地方金融监管局)要加强对全国金融工作会明确的7类金融机构的监管，会同人行、银监共同加强互联网金融风险整治；银监部门要加强影子银行监管，加大违法行为查处和P2P清理整顿力度。工商部门要主动查处互联网金融机构非法经营、超范围经营和非法广告行为；公安部门要对反映强烈的昆明小微金融交易所、拓扑互联网金融等互联网金融违法行为依法进行立案侦查，查明资金流向，查清事件性质，打击非法集资、金融欺诈、恶意逃债等犯罪行为；法院要按管辖权限及时受理事实清楚、证据充分的诉讼请求，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。各监管部门和相关部门要加强协同监管，既要各司其职、各尽其责，又要加强沟通、协调配合，对跨市场跨业态金融产品形成监管合力，进行全过程、全覆盖、穿透式监管，防止钻监管空子的行为。今后，要按照全国统一部署，建立中央与地方金融监管部门之间信息共享、风险处置、业务发展、金融消费者权益保护等领域协同监管的长效机制。

第五，加强人才培引，强化智力支持。大力引进和培养金融专业人才，充实到金融监管队伍特别是州县两级地方金融监管队伍中，为加强地方金融监管提供强有力的人才支撑。要加强领导干部金融知识和政策培训，增强党领导金融工作的能力。

四、结语

加强地方金融监管事关地方金融稳定，是中央明确由地方政府承担的职责。加强地方金融监管，需要标本兼治，多方联动。既要治标，加强组织领导，整治金融乱象，打击金融犯罪。又要治本，合理划分中央和地方金融监管权限，着力推进地方金融监管改革，配齐配强监管队伍，加强央地金融监管部门信息共享和业务协调，才能促进金融健康有序发展，守牢不发生系统性金融风险的底线。

[1]张健华.关于完善地方金融管理体制的若干思考[J].清华金融评，2014，(4):21―23.

[2]张幼林.关于完善中央与地方金融管理体制的思考[J].中国金融，2015，(1)：53―54.

[3]陈道富.我国地方金融监管的现状与问题[J].重庆理工大学学报(社会科学版)，2016，30(11):1―5.

[4]周郁.关于构建地方金融监管工作协调机制的思考和建议——以江苏省泰州市为例[J].财政监督，2016，(9):90―93.