运行良好的财经纪律是预算国家必备的制度“内核”

●本刊评论员

运行良好的财经纪律是预算国家必备的制度“内核”

●本刊评论员

财政的现代化，是在革除以“高暴力浓度”为前提的“领地财政”、“贡赋财政”和以满足统治者享受和维护统治需要的“赋税财政”的基础上，摆脱人治，建立法治财政，从而使财政从少数人垄断的“皇粮国税”进化到满足国家治理需要和提供公共品、公共服务的公共财政。财政的现代化也使国家性质从财政层面完成了从剥削工具向预算国家转型。历史和现实经验都表明：财政越现代化，也意味着它越法治化，必须建立预算国家并将法治作为其必备的“内核”。

从《大宪章》、《权利法案》算起，人类为消除人治财政，完善法治财政、建立预算国家所付出努力是持续和艰辛的，所获得的现代财政制度方面的“社会资本”也是非常丰厚的。这些珍贵的“社会资本”是后发国家在财政现代化道路上需要加以学习和利用的“后发优势”——这不只是学理上的结论，更是国家治理的必备经验。中国财政的现代化之路同样要向建立公共财政制度和预算国家推进，同样需要内置运行良好的法治“内核”。笔者认为，财经纪律这一与中国特色和国情相应的术语涵盖财政经济领域的各种财经政策、法令、制度、规定、条例等，它既体现党和国家的路线、方针和现行的财经政策，又结合国家治理、财经管理的具体工作和现实需要。因此，发挥好财政监督在加强财政管理和严肃财经纪律中的重要作用，是所有预算单位、所有党员干部、每一个具有社会责任的公民需要认真面对和用行动作答的问题。

“财经纪律是预算国家必备的制度内核”，这个命题成立的理由除了前述财政现代化经验、国家治理大政方针的要求之外，还应从公共财政、国家预算运行的逻辑角度更深刻地理解，并赋予财经纪律现实需要、逻辑自洽、更完备的内涵。公共财政、国家预算是众人之事，是最为典型的公共领域，因而财政领域的法治或中国式表述“纪律”属于公域秩序，是“公法”。从逻辑上讲，行为人无关他人的私域行为、私人事务是自治的私域，无需法律授权和局外人同意，此为“法无禁止则可为”；财政公域则事关行为人之外的第三方甚至全社会的利益，必须通过公共议程，形成公共规则，并依此规则来办理财政事务、处理财政关系。李克强总理反复强调，政府行为“法无授权不可为”，是深刻理解和尊重公域运行规律之举，财政公域同样要依纪依法行事。

财政公域需要财经纪律，而作为公域秩序的财经纪律必须是通过公共议程、具有民意上的合法性的规则，同时财经纪律一经颁布，就必须赋予其“公法不曲”的硬约束性能，使其形成对破坏财经秩序者的制裁能力和试图破坏财经秩序者的威慑能力。

公共财政和国家预算的运行逻辑要求财经纪律必须具有 “任何财政收入和支出都有法律依据，任何财政行为都应纳入财政预算”的内容，剔除任何花样的人治内容。法外的财政支出违反财经法纪容易得到认同，法外的财政收入违反财经法纪也应从观念上、从制度上、从执行力上得到体现；财政的钱不能揣入个人腰包能得到认同，不严格执行预算，“打醋的钱买了菜”——无论是为私人、小团体还是自命为出于公共利益、打着改革发展的旗号“买菜”也是违反财经纪律。财经纪律应该是不“勾兑”、不妥协、不打折扣、不受扭曲的“公法”。非如此，必有人居于法纪之上，使财政治理失据，公平正义受伤。■