全球公域治理的现实挑战与对策

余晓迪

（中国人民大学 马克思主义学院，北京 100872）

在中国科学院第二十次院士大会、中国工程院第十五次院士大会、中国科协第十次全国代表大会上，习近平总书记指出：“科技创新深度显著加深，深空探测成为科技竞争的制高点，深海、深地探测为人类认识自然不断拓展新的视野。”［1］的确，人工智能、生命科技、太空探索、深海探测等一系列前沿性、颠覆性技术的不断突破，为一些主要发达国家探索其主权管辖范围外的领域提供了硬性条件，大国竞争范围随之延伸到深海、极地、太空、网络空间等全球公域。但全球公域与主权国家的主要区别及治理难点在于，在主权国家范围内，公共资源的分配、公共设施的使用、公共产品的享有等都是由国家和政府依法合理配置的，每个公民都是受益者也是维护者。然而，一旦跨足到全球公域，就出现了权威和责任的缺失，易导致公域资源环境的破坏和治理困局。而作为人类活动的终极前沿和新疆域，全球公域与人类的生存发展密切相关，因此，对公域的治理不容忽视。由全球公域的共性特点出发，探寻全球公域治理出现困境的原因，进而寻求妥善的治理对策，不仅是对公域的保护，更是对人类长远发展的考虑。

一、全球公域治理研究现状分析

从大航海时代起，以海洋为代表的公域开始进入人类视野。进入21世纪，人类对公域的探索加快，公域治理的重要性也愈发凸显。相应地，学界对公域治理的研究也在不断拓展和进步。从国内学界对全球公域治理的研究来看，主要体现在三个层面：一是对全球公域治理发展历程的考察。如郑文明，指出互联网治理大致经历了非组织化的技术治理、私人组织治理、联合国介入治理等阶段。［2］陈秋丰则把公域治理分为早期海洋帝国治理阶段、自由进入与主权封闭阶段、全球公域的拓展阶段和全球治理阶段。［3］同时，学者们也指出了当前公域治理存在的问题，谢晶仁认为，全球网络空间治理存在认识不足、协商不明显、技术落后、人才缺乏等问题。［4］游启明指出，海洋治理面临的主要挑战在于其态势的权力政治化、供给的赤字化、价值导向的私有化。［5］二是从法治的视角来探讨公域治理。王阳将全球海洋治理看作是海洋政治和法律制度发展的必然结果，但中国在海洋法上制度创新仍显不足，且在实践上受到个别西方国家抵制，由此王阳提出中国应积极塑造与自身地位和责任相符合的国际制度，以此为海洋治理贡献中国智慧。［6］董跃探讨了“极地条款”纳入我国《海洋基本法》的问题，指出通过立法形式宣示我国在极地地区的立场和主张是必要的。杨华也以极地为研究对象，分析了诸多国家在极地全球治理规则存在的共性问题，即国际规则本身的局限、国际规则之间及国内与国际法则之间的冲突三个方面。［7］三是对中国在全球公域治理中的作用分析。学者们普遍考察了中国在全球公域治理中的作用，认为中国在理念共识塑造、话语权构建、多元治理合作等方面为全球公域治理贡献了方案，此外也提出了具体性建议。丁煌提出，中国应加强与他国的互动与合作，提升参与北极治理的能力，并通过国际性媒体表达自身立场和利益诉求。［8］何奇松指出，太空武器化成为威胁太空安全和中国安全的重大挑战，因此中国要增强太空实力，加快构建太空安全体系。叶泉认为，中国正在建设“海洋强国”，参与和推动全球海洋治理是必由之路，应做好国际和国内的统筹与协调，推动全球、区域和双边合作，对全球海洋治理体系进行“改良”。［9］

从国外学者研究情况来看：第一，对全球公域的安全研究。以美国为例，巴里·博森将全球公域的主导权看作是美国霸权地位得以维持的关键，该领域学者继而从国家顶层设计上论证了全球公域对美国安全的重要性。第二，对人类共同遗产（CHM）原则在全球公域治理中的局限性和战略优势剖析，及其与公地悲剧理论的对比研究。第三，针对海洋治理存在碎片化和多中心化的问题，指出应发挥联合国在全球海洋治理中的领导作用，加强全球和区域层面的合作，实现可持续发展目标。［10］第四，针对发展中国家在全球公域治理机制建设中的影响作了分析，指出发展中国家可以利用其在国际上的多数地位，也即数量优势来塑造制度结果，推进其所偏好的决策。［11］第五，立足于国际海洋法，考察了在《联合国海洋法公约》框架下以往海洋治理取得的成绩，及当前显现出来的问题，包括海洋能源和资源管理、跨界资源管理争端、深海资源开发活动增加带来的潜在冲突。

综上，在全球公域治理问题上，国外研究相对较少，国内学界虽已取得一定进展，但仍显不足，具体来讲：首先，侧重于中国视角。主要围绕对中国在参与公域治理中的突出贡献展开，并对未来中国在公域治理上发挥更大作用提出展望。其次，多针对某一具体公域，学者们结合“海洋命运共同体”“网络命运共同体”“数字丝路”等，对公海、网络空间、极地等不同公域进行了探讨，但由此也造成视角的局限性，在治理建议上缺乏联系，呈现碎片化。再次，从公域整体进行考察的研究较少，造成系统性研究的欠缺，且主要突出理念治理而缺乏具体性、实践性。据此，本文立足于“全球公域”这一整体概念，将公海、极地、太空、互联网空间纳入研究对象，明确其价值所在，并指明公域治理的必要性。由此进一步分析当前全球公域治理所面临的共性问题，立足全局为推进公域善治提出对策建议。

二、全球公域治理的相关概念界定

全球公域不同于主权国家之下的疆域，是人类的共有区域。随着人类对公域价值的认识不断加深，公域逐渐成为人类活动的重要场域。与此同时，全球公域出现的问题也使得公域治理成为必需。

（一）全球公域的内涵及其价值所在

在地理空间意义上，全球公域是指位于国家主权管辖范围以外的区域或资源，主要包括公海、极地、太空等。这些区域处在主权国家领土和管辖范围之外，而不能被单独任何一个国家、联合体、组织或个人所占有，是全人类共同享有的全球公共物品。独特的地理位置，极端的气候环境和未知性，使全球公域成为人类活动的“战略边疆”“终极前沿”。随着大数据时代的到来，网络空间作为一种蕴含非物质性资源如知识、技术等的公共空间，也成为大国间角逐的新型公域。

整体来看，全球公域资源丰富，对于国家发展具有重大的生态、科研、经济等价值。公海区域有着多样的生物资源、石油和天然气等，是人类生存发展不可或缺的重要资源和能源，此外，公海还可应用于国际自由贸易的交通运输通道、通讯电缆等，为货物输送、经贸往来提供了便利。极地地区有丰富的石油、煤、铁、金、锰等矿产资源和森林、渔业资源，北极航道还可用于远洋运输，在科研考察、生态环境、资源开发、航道利用方面具有重要价值。太空在科学实验、对地观测、空间技术等方面意义重大，是“政治、军事、经济和社会等各领域的‘助产士’”［12］。互联网的发展促进信息与数据的全球流动，由此形成了庞大的网络空间和海量的数据资源，能够产生巨大的战略和经济效益。最初由于技术水平和开发手段的局限，公域是在人们活动范围之外的，随着技术的发展，人类活动对公域的探索成为可能，公域资源的价值也逐渐被挖掘，公域因此走进人类视野。

（二）全球公域治理及其必要性

简言之，全球公域治理是全球治理在公域范围内的具体化。具体来说，则指国际间各行为主体针对公域内出现的一系列公共性议题或事务进行协商，在共同利益的基础上达成一致意见和行动的过程。从其行为主体来看，当前参与全球公域治理的主要是主权国家及权威性的国际组织。从治理对象来看，主要是由于人类活动在公海、极地、太空、网络等空间内产生的资源、环境、主权、安全等议题。从治理目标来看，全球公域治理致力于形成公域善治。

全球公域治理最初始于公海，在十五六世纪的大航海时代，西班牙和葡萄牙为解决双方势力范围问题，先后签订了1494年的《托德西拉斯条约》与1529年的《萨拉戈萨条约》，这被视为早期海洋治理的一项重要标志。18世纪末至20世纪中期，人类对全球公域探索的范围拓展到极地地区，主要围绕极地生物资源、海洋及岛屿主权展开。20世纪中后期以来，太空也成为人类活动的新场域。随着深空、深海、深地探测技术的飞速推进，信息、数字技术加快万物智能互联，不断为人类活动赋能，相应地也使人类对公域利用程度加深。但全球公域是处于无政府状态之下的，全球公域的开放性使得任何一个国家、组织或个人都可进入此领域。每个能力所及某一公域的国家都企图从中单独获取利益，并尽可能地排斥其他国家的介入，使公域为其私有，由此导致了国家间对全球公域资源的抢占和争夺。在全球公域的开发与利用中，大国间的竞争行为比比皆是。可见，公域典型的“无主性”与“非排他性”极易导致“公地悲剧”，即在所属权无法界定的情况下，人们对公域资源进行竞争性使用、过度开发，导致资源枯竭、生态破坏，甚至引发自然灾害、军事战争、通讯及网络瘫痪等重大风险。长远来看，虽然此类问题最初发端于一国或地区，甚至是某个局部领域，但鉴于人口的流动性、交通运输的便捷性、地理位置的特殊性等，使之在客观上有了广泛的传播范围和影响空间，最终可能形成全球性风险，任何一个国家都不可能独善其身。因此，全球公域看似远离人类活动范围，但与人类生活生存息息相关。我们在享有全球公域资源带来的价值的同时，必须看到由于人类活动所造成公域内部出现的一系列问题，这就需要国际社会摒弃分歧，在公域治理上形成共同体，合作应对公域难题，维护人类共同利益。

三、全球公域治理面临的现实挑战

随着人类对公域探索速度与频率的加快，公域内出现的问题也逐渐增多，但在治理成效上却并不明显，全球公域治理仍面临诸多挑战。主要体现在公域资源和环境承载力的有限性，无序竞争下的公域霸权，公域治理规则和机制的欠缺，责任划界模糊导致治理难题增多。

（一）人与自然的紧张：公域资源和环境承载力的有限性

全球公域是主权疆域之外的自然，蕴含许多尚未开发的资源，开发潜力巨大。但是科技作为人本质力量的对象化，成为人类拓展新疆域的工具，在资本利益的驱使下，人类向公域不断扩张，由此也带来了公域资源的紧张和环境压力，更导致了无政府状态下的公地悲剧。

一方面，人类对资源的需求构成了对公域探索的动力。工业文明时代以降，人类创造了巨大的物质财富，相应的是对自然资源的不断攫取。对全球公域的开发利用，本质上体现了资本在全球范围内的扩张。人类对自然利用的能力随着技术革命带来的进步而不断攀升，在利益的驱使下，技术上的发展进步逐渐成为追逐资本的生产力。但随着一国人口增长、资源过度开发等，仅靠单个国家的内部资源已难以满足需求的高涨，人们逐渐开始往更大的范围拓展。

另一方面，人类活动超出公域资源和环境承载力。全球公域的特殊性，及其未知资源蕴藏的巨大利益的吸引，使越来越多的国家将探索范围延伸到这些领域。人们“探索整个自然界，以便发现物的新的有用属性”［13］89，于是，大自然成为人真正的对象，成为能为人所用的有价值之物。举凡自然界可利用的资源，任何资本之手可及的地方，都被纳入资本主义的生产过程之中，“使自然界（不管是作为消费品，还是作为生产资料）服从于人的需要”［13］91。资本不仅超越了国界，还触及地球上的公域。这种扩张的背后，一边是生产力的飞速增长，一边是公域资源压力的不断加剧。虽然全球公域内拥有丰富的资源，但在众多国家和非政府行为体的觊觎下，也显得非常有限。特别是全球公域的共有性、非排他性，使得具备开发探索能力的任何一个国家或非政府组织都能“分一杯羹”。在过度开发滥用之下，公域的承载界限不断被突破，自我修复能力已远远赶不上人类活动的速度。其结果是“可能导致资源枯竭，比如特定渔业的崩溃，或者发生灾难性的环境事件，比如气候变化”［14］。如若不加以控制，将损害公域的再生能力，危害整个人类的生存和可持续发展。

（二）国家间利益的较量：无序竞争下产生公域霸权

由于参与全球公域治理的是各个主权国家，在公域治理的问题上就难免带有政治色彩，最突出的莫过于霸权主义。全球公域作为无政府状态下的区域，极易模糊与主权国家之间的界限，也因此国与国之间在全球公域内存在更多的利益重叠。在面对利益分割时，轻则造成无序竞争，重则产生公域霸权，加剧国家之间的摩擦。

一是资源获取上的“霸权”。本质上来讲，国际力量的对比即国家综合实力的大小差异，一定程度上决定了全球公域的治理格局。不同发展阶段国家在经济、科技、能力的明显差异，导致了利用公域获取资源的多少上存在显著不同，因而在利益获取上也存在不均的状况。发展中国家及其他非政府性组织权力仍然相对弱小，在公域治理的话语权上往往陷于被动，甚至对于那些缺乏技术和能力的国家来说，则完全被排除在全球公域之外，更不必说进行公域资源的开发利用。与之相反，发达国家经济实力、科技研发、物资保障上具有先天优势。资本主义的扩张本性，也推动其不断探索领土范围外的资源和土地，并力图将之私有化。它们以自由主义为旗帜，提倡对全球公域范围内的资源具有自主权。但实际上，鉴于在对全球公域的探索和利用上往往占据优先地位，发达国家对全球公域资源坚持“先到先得”。是否符合本国利益及实现自身利益最大化是它们的行事标准，至于是否符合全人类的普遍利益却较少关注。

二是权力输出上的“霸权”。对于公域内出现的治理难题，发达国家有着自己的一套规则。它们在公域治理规则上享有塑造权，得以主导和维系对自身有利的安排，以全球公利之名谋本国私利之实。“历史与现实表明，部分大国通常以能否获取、增进自身利益为原则来调整参与全球公域治理的力度和程度。”［15］其中最明显的便是互联网领域，由于对域名、自治域、互联网数字地址等资源的分配和管理，关系着国家间的利益配置，因此美国便围绕互联网领域展开争夺。20世纪90年代，美国推行“全球信息高速公路”计划，号召各国开放电信市场，从中获益后却又以威慑理念在互联网领域谋求主导权。在全球仅有的13台根域名服务器中，美国就控制了8台。此外，公域霸权还体现在公海议题上，美国始终把进入和主导海洋公域作为美国国家战略的根基，为拉拢他国不惜牺牲整体利益。2021年4月31日，日本政府宣布将福岛第一核电站污水排进大海，而美国立即作出回应支持日本的决定，并声称此举符合全球公认的核安全标准。这种损害人类健康和生态环境的行为，突出反映了全球公域治理中西方大国的霸权主义。全球公域的治理成为个别西方国家输出权力的场域，共同治理被代之以大国强权，由此导致的国家利益与全球公共利益的对立，成为全球公域治理的主要挑战。

（三）制度机制间的错位：公域治理规则和机制有待完善

极地、深海、外空、网络空间等属于战略新疆域，超出了一般意义上的国际法律范畴。现实情况是，在全球公域的探索是伴随着现代科技进步而快速兴起的，相应的治理制度的改革完善却是一个长期的过程，当前针对全球公域治理的国际规制仍不完善。

一是制度话语权上的失衡。权力上的差异必然导致国际话语权的失衡，大国主导下的公域治理规则是建立在“非中性”基础之上的。“非中性”意指参与者有着不同的利益导向和偏好，在制度、规则安排上隐含着具有国家色彩的价值判断。这种制度安排导致非国家行为体处于公域治理的外围，参与程度较低，且发展中国家的利益没有在相关规则制度上得到同等体现。但碍于国家能力与地位的限制，非西方国家的话语弱势难以扭转。如《联合国海洋法公约》《南极条约》，其制定主体和对象主要是主权国家，一定程度上限制了国际组织、企业或个人对南极的探索权利。“一些治理主体无法有效参与到治理议程或机制设计过程中来，致使其应享有的权利未能得到体现，也不能在治理进程中充分发挥作用”［9］。中国虽然是参与极地治理的主要成员之一，但是在全球公域治理上话语权仍然较弱，利益主张无法充分体现，而类似情况在国际社会大有存在。长此以往，在非中性的公域治理制度下，将可能出现“合法性危机”。

二是主体之间共识的缺失。一方面是不同行为体利益诉求的差异导致的共识难题。目前，在全球公域治理机制上仍缺乏统一的顶层设计和规划，每个国家都有根据自身情况制定的准则，导致在全球公域事务上难以达成一致意见，导致不同行动。如美国一向是温室气体排放量较大的国家，却无视气候变化、全球变暖的现实，先后于2001年3月退出《京都议定书》、2017年6月又退出《巴黎协定》。1982年国际社会就已通过的《联合国海洋法公约》，美国至今没有加入。在2021年发布的《国家安全战略临时指南》中，美国再次强调了其在全球公域的“自由权”。另一方面是现有公域治理规则的不确定性造成的共识难题。各行为体意欲谋求在公域内权力的扩张，但碍于公域的公有性和非排他性而不得不达成暂时的妥协。因此，现有的全球公域治理机制是具备公域开发探索和占有能力的各主体间权力制衡的结果，这必然导致治理规则的不确定与不稳定。因为一旦出现新的利益矛盾，具备强权的大国就可根据现有利益重新进行规则的修改，以满足自身对利益的占有。如加拿大于2011年12月12日退出针对气候变化的《京都议定书》，认为按照当前的规定，退出该协议将会使加拿大免于承担巨额的罚款，甚至表示当年的加入是错误决定。

三是治理机制时效性的缺失。时效性上的缺失突出表现为治理机制的滞后。一方面是参与主体的多元与规则的滞后。随着新兴国家和广大发展中国家的崛起，日益在国际范围内争取更多的话语权和治理权，参与主体将更加多样化、自由化。由此公域治理的不平衡性也将不断放大，产生收益不等、治理责任不明确的问题。其结果往往是各成员提供公共产品时持观望态度，造成规则真空下的治理停滞，直至陷入集体行动困境。另一方面是新议题的增加与规则的滞后。各国科技力量、经济实力都发生了巨大变化，对公域的探索速度加快，随之新的治理议题也将持续增加。但相关条约规定却没有更新修订，还有些国际法规尚处于酝酿阶段。目前国际上现行的公域条约制定时间较早，如现今涉及公海的国际性条约是1982年通过的《联合国海洋法公约》，关于北极地区的相关条约和文件有1925年《斯瓦尔巴条约》、1991年《北极环境保护战略》。太空领域的五大外空条约则形成于20世纪60年代至70年代。这些条约距今已有几十年时间，已与现实情况不相匹配。若不及时升级完善，全球公域将会出现治理盲区，增加治理风险。

（四）治理与责任之间的分异：责任划界模糊导致治理难题增多

全球公域对各国意义重大，开发公域资源、进行科学探索考察、军事活动甚至运用于商业，都能为一国带来巨大的利益和价值。无疑，全球公域蕴含巨大的资源和潜力，而技术的不断进步，使得人类在极端气候或地理条件下生存的能力极大提高，从而为各国对未知的公域进行不断的探索提供了手段。但同时我们也应看到在对公域进行开发利用时产生的种种危机，如大气污染、气候变化、生态问题、互联网安全、太空安全等问题层出不穷。

目前，全球公域治理中存在的问题是复杂多样的。一是生态环境压力。特别是极地地区，由于其地理位置的特殊性，自然环境较为脆弱。一旦造成生态破坏与环境污染，将直接影响周边国家并向更大范围内蔓延，使风险全球化。二是海洋污染，海上油井管泄漏、油轮事故等造成的污染，工业垃圾和废水排放、农业农药使用、生活垃圾和污水排放、渔业过度捕捞，甚至包括人类对深海领域的探索，也影响着海洋生物生存及海水质量。三是太空垃圾，包括人造卫星碎片、粉尘、生活垃圾、航天器和卫星残骸等，在太空飞行速度快、杀伤力高，一旦与卫星相撞将产生毁灭性事故。四是气候问题，包括人为因素造成的工业废气、燃料燃烧、汽车尾气等，以及自然因素造成的森林火灾、火山爆发等。事实上，并非在严格的全球公域内造成的“破坏”才属于公域治理的范围，地球上的所有人类有意无意的活动，如二氧化碳排放量的增加、工业导致的大气污染、砍伐森林等等，都会造成全球变暖，并对公域生态产生蝴蝶效应。2019年7月澳大利亚森林大火，截至2020年1月7日燃烧面积已达到600万公顷，排放二氧化碳约3.5亿吨，势必影响全球气候变化。五是极地冰川融化。温室效应引起的全球变暖，造成南极冰川融化，海平面上升，不但直接影响极地生物生存和极地的生态系统，还对海洋资源以及人类的居住地和生活造成严重影响。六是全球互联网安全。互联网的高速发展，促进了人类的文明发展进步。与此同时，网络攻击、网络恐怖主义、信息窃取、网络犯罪等在全球范围内造成了极大影响。

然而，由于全球公域没有明确的主权划分和职责归属，导致在治理上出现了贝克所言的“有组织的不负责”，即在全球公域内，各相关国家虽都参与了对公域资源或环境的侵占，但对于公域内出现的问题，却都在为自身开脱，无法厘清谁该为公域负责。须明确的是，公域内存在的治理难题，单靠一国或一地区的力量很难应对，需要全球各国共同关注，增强风险共担意识，通力合作进行治理。

四、推进全球公域治理的实践路径

全球公域出现的治理困境，亟须各国携手合作，共同探索有效的治理方案。即需要在价值导向上正视人与自然的关系，在制度机制上厉行更为完善的法治，在具体实践上明晰主体责任，在治理目标上以人类共同利益为指向，以摆脱公域“无治理”状态，实现人类永续发展。

（一）价值导向：全球公域治理需要人与自然的和解

公海、极地、太空等地理空间上的全球公域，是人类活动较少涉足的领域，本身是大自然的一部分。因此，全球公域治理的首要前提便是通过调节人的活动，使之趋向于合目的性、合规律性、合价值性的统一，在人类与自然之间达成和解。马克思认为，劳动是“人和自然之间的过程，是人以自身的活动来中介、调整和控制人和自然之间的物质变换的过程”［16］。然而，人类在先前的实践活动中，忽视了自然规律，人与自然出现了矛盾。

随着人类生产力的提高，人通过劳动和实践使自然成为人类的附属品和支配物，这种以人为中心的工具理性主义使人类与自然都受到了戕害。“面对自然界和社会，人们注意的主要只是最初的最明显的成果”［17］。人类在探索地球资源的过程中，逐渐深陷于资源带来的利益，甚至为了利益相互斗争。对公域资源所带来利益的过度追求，片面满足于对自然界未知领域的征服和掠夺，最终引发了一系列全球性问题。极端天气、重大疫情、全球变暖、生物多样性的丧失等等，已经向我们发出了警示。“商业化了的自然界、污染了的自然界、军事化了的自然界，不仅在生态学意义上，而且在实存本身的意义上，切断了人的生命氛围”［18］。

我们必须意识到，人类的生命与自然的生命是紧紧联系在一起的，人与自然是共存的关系而不是主客关系。人通过实践作用于自然界，但与动物所依照的“它所属的那个种的尺度和需要”［19］163相比，人类必须“按照美的规律来构造”［19］163对象世界。在这里，这种“美的规律”是尊重自然、顺应自然、保护自然，把人与自然视为生命共同体。要实现人与自然共同永续发展，就要保证人与自然物质交换的可持续性。世界各国都应树立长远眼光，承担起代内、代际责任，既考虑当代又着眼长远。人类活动与公域资源也存在一种相互作用力，如果对全球公域进行开发时无所节制、竭泽而渔，超越了公域承载力的极限，必将承受相应的代价。只有在维护公域长远发展的基础上进行探索，并给予公域资源自我修复的时间，逐步达成人与自然的和解，才能促进人类整体的永续发展。

（二）规则导向：推进公域治理法治更加完善

如果说价值导向是一种软约束，那么通过强制性的制度规则推动国际关系的法治化则是一种硬约束。综合运用软硬约束治理手段，能够在应对公域治理时灵活地组合资源，统筹谋划和布局，系统性地解决全球问题。

一是提高发展中国家和新兴主体的制度建设话语权。国际关系的法治化，本应成为维护国际公平正义的支柱。但公域制度建设的主导权却一直掌握在发达国家手中，随着综合力量的增强，发展中国家和新兴主体也要求在公域制度建设上获得更多的参与权。因此，在全球公域的制度设计上，要尊重不同行为体的利益诉求，建立起多元治理机制。通过降低发展中国家参与公域治理的门槛，并适当引入非政府组织和社会力量，增加其代表性和话语权，“分散的、多中心的、自下而上的路径包括多重机制的，而非单一全球性的机制，能为合作的繁荣提供更好的条件，也更能确保监督机制的存在”［20］。多元主体相互补充，能够触及到单一主体所难以涉及的领域，如资源缺乏、信息滞后等问题，也更加体现民主和公意。

二是要形成统一性、权威性的公域法规制度。在全球公域治理上，一个统一的权威性的制衡机制既是限制大国争霸的力量，也是形成共识、提高效率的关键。在全球公域中，各行为主体利益交织，每个国家都倾向于获得较多利益，在“权力界定利益”下，西方大国易运用强权逻辑按照单方面意愿行事。因此要维护现有国际法在全球公域治理中的主导地位，增强其权威性和执行力。同时，要加快建立强制性的国际规则和制度，对强权霸权进行制约，防止公域规则的政治化和碎片化。在制度落实上，不搞双重标准，敦促各国贯彻执行，使公域法规成为约束各国的共同准绳，避免利益纷争引起的冲突和对公域资源的掠夺。

三是根据现实情况适时修改和完善相关领域规制。在公域应及时建立新的国际性规章制度，准确地反映现行世界格局的实际，避免制度在治理上不匹配而“滞后”。为此，一方面要增添关于发展中国家和新兴主体的制度内容。非西方力量的上升在逐渐改变“一超多强”的治理格局，因此在规则制度领域也应反映出它们的诉求。要对发展中国家和新兴主体参与公域开发、利用、治理的方式、限度等作出明确规定，并在制度上明确各行为主体的义务和权利，确保实现各国权利与义务的平衡。另一方面要根据全球公域出现的新型治理议题完善公域制度。既要依照新的形势变化修订相关条约和规定，剔除已与现实情况不相匹配的条款，又要通过多方协商，共同创设新的公域治理制度。

（三）实践导向：明晰主体责任以增强治理有效性

全球公域边界的“模糊性”使之成为主体抢占的高地，但同时全球公域的“无主性”，又极易造成在治理上主体间责任的推卸。对此，国际社会必须明确主体责任，增强公域治理有效性。

一要摒弃“先开发后治理”的行为逻辑。面对公域看似无尽的资源下潜藏的价值，人类对它进行着不计后果的占有。先到先得，先开发后治理甚至无治理成为常态。如此所造成的结果并不总是与预期目的相一致，常常是“不能预见的作用占了优势，不能控制的力量比有计划发动的力量强得多”［21］，而且人类行为所产生的消极后果往往在很久以后才逐渐显现出来。所以，一方面，要以公域资源和环境的承载力为底线，进行有限度的、合理的开发利用，不危害公域的永续发展；另一方面，在对公域进行开发利用的过程中，一旦出现公域生态破坏或环境污染，须立即采取措施加以控制，防止影响扩大化。

二要坚持“共同但有区别的责任”。全球公域也是“人类共同家园”的一部分，每个参与主体既是开发者，更是维护者。在公域治理上，各主体都有义不容辞的责任，既是命运共同体、利益共同体，又是责任共同体。如果大家都想要享受从全球公域中获取利益，而不愿去承担相应的责任，那么全球公域的净土将不复存在。但强调共同责任不是责任上的平均主义，而是“有区别的责任”，即主体所承担的治理责任应建立在各方实力基础和获益情况之上。特别是发达国家在公域探索能力上较强，也相应地享有更多的利益，如果一味强调发达国家与发展中国家的责任均衡，势必会损害发展中国家的利益，影响它们参与公域治理的积极性。

三要发挥代表性国际机构的作用。由于参与公域开发和治理的主要是主权国家，所以关键在于发挥代表性国际机构在国际关系协调与国际议题治理上的作用。其前提是要维护联合国在全球公域治理上的核心地位，敦促各国遵守《联合国宪章》的宗旨和原则。同时，积极推动二十国集团、亚太经合组织、金砖国家等代表性国际机构在公域治理上发挥建设性作用。正如习近平总书记指出：“解决国际上的事情，不能从所谓‘实力地位’出发，推行霸权、霸道、霸凌，应该以联合国宪章宗旨和原则为遵循，坚持共商共建共享。”［22］鉴于有效的公域治理必定是建立在主体间共同协商之上的，多边主义依然是推进全球公域治理的有效途径。借助于国际机构，可以综合考虑各国不同优势，在科研科考、信息分享、污染治理、技术支持、资源保护等领域为它们寻找对话空间。各主体主权平等、多方参与，就焦点、重点议题充分协商，不是搞“一国独霸”或“几方共治”［23］540，而是形成区域性或全球性的网状互动机制，解决公域治理有效性不足的问题。

（四）目标导向：致力于实现全人类整体利益

全球公域治理的前提是人类形成了一个利益攸关的命运共同体。全球的生态、资源、环境是一个系统性的整体，囊括了所有国家，并且在生态和环境问题上，部分国家或区域造成的影响会渐进性地波及全球。因此，要以实现“全人类共同价值”为根本，以“共商共建共享”为治理理念，为推动公域善治提供目标导向。

一要以实现“全人类共同价值”为根本。由于公域出现的问题多是在开发的过程中产生的，所以在各主体对其进行探索时就要坚守“和平、发展、公平、正义、民主、自由”［24］的全人类共同价值，维护人类整体利益。一方面，要做到主体利益与人类整体利益的统一。全球公域不排斥也不能从根本上限制单个主体对公域的开发及其资源的利用，但不能因此就掩盖了主体利益与人类整体利益的统一性。长久以来，人类对公域进行无止境的“试探”，也从中获得了实实在在的好处。但我们不能只看到当前的利益，为一己私利危及公域资源的再生，而应考虑全人类的利益并有所节制。另一方面，要做到各参与主体间利益的统一。每个国家或非政府主体都有对全球公域进行探索的权利，但同时任何探索主体都应该站在更高更广阔的层面上去考虑利益的获取，不能有意损害其他主体的利益。

二要以“共商共建共享”为治理理念。“共商共建共享”的全球治理观，依然是适于公域治理的主要理念，其核心是在对话协商和合作中共享人类美好未来。因此，应强调全球公域满足人类共同需要的一面，把人类命运共同体所倡导的“共商、共建、共享”作为在全球公域主体行为活动的指导理念，国家间建立合作关系，形成统一治理战线。“要秉持和平、主权、普惠、共治原则，把深海、极地、外空、互联网等领域打造成各方合作的新疆域，而不是相互博弈的竞技场。”［23］541人类命运与共，各成员之间应超越国家利益，尤其要摒弃霸权主义、单边主义思维，努力减少权力争夺。同时，各方应主动贡献力量，承担治理责任，生产出更多造福人类的公共物品，与他国共享科研、通信、交通、环境、资源等价值。

结语

在无政府状态下，全球公域治理有效性明显不足，往往是利益主体过多而责任主体缺失。事实上，和我们所身处的环境一样，全球公域也是地球的一部分，每个国家每个人都置身其中，极地冰雪融化、海洋污染、太空垃圾、网络安全等正在对我们的生活产生重大影响。近年来，国际社会也在持续关注全球公域的治理情况，公域治理成为全球治理的重要内容之一。综合来看，全球公域治理面临着不同程度的困境，表现在资源有限性、霸权政治、规则滞后、治理欠缺等多个方面，因此为实现全球公域善治，需要从价值导向、制度机制、责任主体实践、治理目标上进行转变和完善。未来随着人类社会的进步，探索未知公域的可能性也将大大增加，新的公域治理难题也将不断涌现。世界各国都需要认识到公域治理的长期性、艰巨性，及其对自身乃至全球发展的重要意义，将公域治理置于本国长远发展目标之中，与国际社会一道承担起治理责任，实现全球公域善治，维护全人类的可持续发展。