对王安石县政思想的历史思考

◎ 虞云国

近年来，北宋王安石出知鄞县期间的政绩举措、县政思想及其当代价值，在宋史学界引起关注；如何发扬王安石精神，当好县官，治好县政，也成为县级干部的热议话题。本文拟对这些问题略述管见，聊献芹议。

一 王安石鄞县经验与改革变法之关系

若从政治史角度把握，当然应将王安石定位为政治家、改革家。以熙宁二年（1069年）君臣决策变法为界，他的一生可分为前后期。其亮点虽在后期改革变法，但此前为之所做的蓄势准备，也是十分关键的结胎时期。正是通过前期从政地方的考察、思索与尝试，王安石才形成了变法的整体思路，迎来了大变法。对此，可以从两方面去看。

首先，应该充分肯定王安石在鄞县的治政经验对他以后政治活动 （尤其熙宁变法）与政治思想的重大意义与特殊作用。庆历七年 （1047年），王安石出知鄞县，时年27岁，据称是鄞县建县以来最年轻的县官。此后四年间，他勤政爱民，革故鼎新，殚精竭虑，一系列施政举措大为成功，受到了百姓的爱戴。他有诗自道甘苦辛劳说：“蓦水穿山近更赊，三更燃火饭僧家。乘田有秩难逃责，从事虽勤敢叹嗟？”［1］

南宋楼钥以鄞县士绅的身份概述了王安石在鄞县的政绩：“公为县时，世当承平，公方读书为文章，率三日一治县事，垂意斯民。为之起堤堰，决陂塘，为水陆之利。贷谷于民，立息以偿，俾新陈相易。兴学校，严保伍。又刻 《善救方》，立县门外，邑人便之。此相业之权舆也。公之于鄞厚矣。观经游之记，皆为农田而行，历东西十有四乡，乡之民毕已争事而遂归。上书外台，极论浚河捕盐利害，则公之为政可知。”［2］显然，楼钥充分肯定鄞县之政是王安石 “相业之权舆”，也就是说，鄞县经验是大变法的尝试与开端。这段话至 “邑人便之”的前半部分，基本上袭用邵伯温的旧文，只加了一句 “又刻 《善救方》，立县门外”。然而，同样的鄞县之政，邵伯温却接下去说： “煕宁初，为执政所行之法，皆本于此。然荆公知行于一邑则可，不知行于天下不可也。”［3］作为旧党子弟，邵伯温怀疑鄞县之政能否通过复制在大变法中推向全国，其说然否值得深论，此不展开；但在鄞县之政作为变法蓝图这一点上，反对派的邵伯温与肯定者的楼钥都是并无异辞的。

《鄞县经纶阁记》概述了王安石知鄞期间在改革、治水、兴学、廉政等方面的政绩。其中 “起堤堰，决陂塘，为水陆之利”，“观经游之记，皆为农田而行”，与王安石同期文章可以互证，“为县于此，幸岁大穰，以为宜乘人之有余，及其暇时，大浚治川渠，使有所潴，可以无不足水之患。而无老壮稚少，亦皆惩旱之数，而幸今之有余力，闻之翕然皆劝趋之，无敢爱力”［4］，显然开启了熙宁变法中 “农田水利法”的源头；而 “贷谷于民，立息以偿，俾新陈相易”，研究者认为是变法中青苗法的尝试［5］；至于熙宁兴学与保甲法，也能分别追溯到鄞县治政的 “兴学校，严保伍”。

到鄞当年，王安石曾对军队用粮问题发表意见： “今岁东南饥馑如此，汴水又绝，其经画固劳心。私窃度之，京师兵食宜窘，薪蒭百谷之价亦必踊，以谓宜料畿兵之驽怯者就食诸郡，可以舒漕挽之急。古人论天下之兵，以为犹人之血脉，不及则枯，聚则疽。分使就食，亦血脉流通之势也。傥可上闻行之否。”［6］皇祐元年（1049年），大臣文彦博建议省兵，王安石在鄞闻知后却不以为然，认为 “方今将不择”，而 “省兵非所先”， “将既非其才，议又不得专”， “省兵岂无时，施置有后前”，“择将付以职，省兵果有年”［7］。清人蔡上翔指出，王安石认为 “兵不可遽省，而省兵必有时。当如 《豳风·七月》诗，能行王政，使百官勤俭，人民给足，然后可议省兵，亦古者寓兵于农之意也”［8］。这些军事见解虽不能归为县政，却也表明熙宁变法所涉及的将兵法等军事改革，王安石在鄞县任上也已有思考。

要之，楼钥认为王安石执政变法的 “相业之权舆”起始于县政，是对其鄞县政绩的高度评价。后来研究者都把嘉祐三年 （1058年） 《上仁宗皇帝万言书》作为坐标点，标志着王安石变法思想乃至整个政治思想的成熟与完型，然而，这是以他此前的地方从政经历作为准备的。而鄞县经验在其中占有特殊的分量，因为这是王安石完整意义上地方第一把手的首秀 （此前淮东节度判官只是幕僚，其后舒州通判乃是副手，而常州知州时间太短，连一个农作年都没有全部经历）。

然而，也不应该将王安石鄞县经验与其整个前期探索和思考过程割裂开来。也就是说，作为变法蓝图的 《上仁宗皇帝万言书》，是以其此前地方从政的全部经历作为基础的。这种地方经历，不仅局限于鄞县经验，更广阔地看，也应涵括其及第入仕之后五年淮东节度判官的地方长官幕僚生涯，三年舒州通判的副手经历以及仅十个月的出知常州的州级长官的行政经历。

漆侠首先高度肯定：王安石在鄞县的 “一些具体活动，或是他对一些重大问题的看法，都和后来的变法有不可分割的联系。鄞县四年的知县生活，乃是王安石的政治思想发展过程中的一座里程碑”。但他同时指出，鄞县治政虽是熙宁新法来源之一，倘若将其 “看作唯一的来源，那就陷于片面了”。漆侠认为，自鄞县离任后的七八年里，直至嘉祐三年 （1058年）出任江东提刑，“王安石的政治实践更加丰富，社会接触面更加广阔，对社会问题的认识也更加深入，因而这七八年构成为王安石的政治思想深入发展的阶段”，这一说法才是全面正确的［9］。

还有必要补充一点，王安石18岁前，其父王益的地方官经历对他的影响也宜充分重视。王益在建安主簿，领新淦县，知庐陵县、新繁县时，都有治绩，史称 “赖以治”，“县大治”，“又大治”，“自余一以恩信治之，尝历岁不笞一人”。王益在临江军判官任上，因揭露上司无耻勾结诸豪大姓横暴地方，而遭排挤调任；在韶州知州任上，“完营驿仓库，建坊道，随所施设有条理。长老言：自岭海服朝廷，为吾置州守，未有贤公者”［10］。可以想见，一方面父亲在地方县政上为他树立了榜样，另一方面王安石随父赴任时，已及解事之年，也耳闻目睹基层吏治问题之严重，百姓所受长吏与豪猾勾结之害。

王安石也确实把鄞县县政为发端的地方从政经验，视为自己历练能力、施展才学、报效君国的极其必要的政治经历。庆历七年 （1047年），他上书宰相说：“某之不肖，幸以此时窃官于朝，受命佐州，宜竭罢驽之力，毕思虑，治百姓，以副吾君吾相于设官任材休息元元之意。”［11］后来奉召入京，一般人求之不得，他却 “在廷二年所求郡以十数”，其中虽有侍亲养家的个人考虑，但主要还是看重基层行政经验，“使得因吏事之力，少施其所学，以庚禄赐之入，则进无所逃其罪，退无所托其身，不惟亲之欲有之而已”［12］。嘉祐三年，他不愿担任三司度支判官，在致宰相富弼信里再论欲得治民之历练： “诚望阁下哀其忠诚，裁赐一小州，处幽闲之区，寂寞之滨，其于治民，非敢谓能也，庶几地闲事少，夙夜悉心力，易以塞责而免于官谤也。”［13］后来有人谗言他矫情以养人望，但其本人确想借地方长吏的经历以体察民情，了解社会，锻炼能力。由此可见，鄞县之政在王安石政治生涯中的奠基作用确实应给予重视。

二 王安石的县政思想与中央集权统治之关系

王安石县政思想是其政治思想的构成部分，这里仅讨论其县政治理思想与巩固中央集权统治的关系问题。

第一，王安石认为，县政治理与否直接关系到国家对天下之民的治理，县政也就成为巩固朝廷统治的根基所在。

庆历七年，王安石初知鄞县时就指出： “古者极治之时，君臣施道以业天下之民，匹夫匹妇有不与其泽者，为之焦然，耻而忧之。瞽聋侏儒，亦各得以其材食之。”［14］这段话论及 “君臣施道以业天下之民”，正是基于 “天下之民”是国家根本，根本动摇势必导致国家阽危。而县政是统治天下之民的基层政治，构成大一统中央集权统治的基石；国家强固的坚实基础是由一个个县政的治绩堆垒累积起来的，这就是地方政治与中央政权之关系。故而皇祐六年 （1054年），王安石再次强调“一邑之善”的重要性：“论者或以一邑之善，不足书之。今天下之邑多矣，其能有以遗其民，而不愧于豳之吏者，果多乎？不多，则予不欲使其无传也。”［15］蔡上翔认为，王安石这是在 “告君与世之言吏治者，无不以爱民为心。一邑治，使天下为吏一邑者皆治”［16］。在王安石看来，“天下之邑多矣”，但只有一个一个的县政都臻于善治，才能确保王朝的最终稳固；而在这一过程中，君主不能只要求 “吏之能民”，还要做到 “君之所以待吏，则亦欲善之心出于至诚而已”。

第二，王安石指出，“君臣施道以业天下之民”，朝廷与君主只能通过 “受命治民”的官员来实现，于是，遴选合格的地方长吏便成为县政治理的关键所在。

王安石在鄞县任上就强调吏治的重要性： “夫君者，制命者也。推命而致之民者，臣也。君臣皆不失职，而天下受其治。方今之时，可谓有君矣。生养之德，通乎四海至于蛮夷。荒忽不救之病，皆思有以救而存之。而臣等虽贱，实受命治民，不推陛下之恩泽而致之民，则恐得罪于天下而无所辞诛。”［17］即便他莅任以前鄞县水利之所以久拖不治，症结也还在于吏治因循， “六七十年，吏者因循，而民力不能自并”［18］。

皇祐五年 （1053年），王安石在舒州通判任上，有诗回顾以往的亲身经历，“贱子昔在野，心哀此黔首。丰年不饱食，水旱尚何有”。通过目睹所见所闻，描述了县吏头会箕敛鞭扑百姓的情况： “特愁吏之为，十室灾八九。原田败粟麦，欲诉嗟无赇。间关幸见省，笞扑随其后。况是交冬春，老弱就僵仆。州家闭仓庾，县吏鞭租负。乡邻铢两征，坐逮空南亩。取赀官一毫，奸桀已云富”。他不仅怒叱那些“彼昏方怡然，自谓民父母”的县吏，也同时表达了对老百姓深切真诚的哀怜同情。最后自戒道：“朅来佐荒郡，懔懔常惭疚。昔之心所哀，今也执其咎。乘田圣所勉，况乃余之陋。内讼敢不勤，同忧在僚友”，发愿州县吏治从自己做起［19］。

次年，王安石又特地表彰海门县令沈兴宗，称颂 “海门之政，可谓有志矣”。他在表彰文里以 《豳风·七月》起兴，摹绘出一幅县政治理的理想范本，借题发表自己的县政思想： “嗟乎！豳之人帅其家人戮力以听吏，吏推其意以相民，何其至也。夫喜者非自外至，乃其中心固有以然也。既叹其吏之能民，又思其君之所以待吏，则亦欲善之心出于至诚而已，盖不独法度有以驱之也。以赏罚用天下，而先王之俗废。有士于此，能以豳之吏自为，而不苟于其民，岂非所谓有志者邪？”在王安石心目中，只有好县官才能 “以豳之吏自为，而不苟于其民”，让治下的百姓“帅其家人戮力以听吏”［20］。

嘉祐二年 （1057年），王安石初到常州，就向中央报告了当地吏治乱象：“顾今州部，已远朝廷，田畴多荒，守将数易。教条之约束，人无适从；簿书之因缘，吏有以肆。”他指出，在这种吏治下，遭殃的是百姓， “人无适从”；猖獗的是猾吏，“吏有以肆”。长此以往， “惟是妄庸之旧，当兹凋瘵之余”，人民 “何望于少休”，王朝何望能稳固［21］。

及至嘉祐四年，王安石明确提醒皇帝关注国中少有治政之吏问题的严重性：“今以一路数千里之间，能推行朝廷之法令，知其所缓急，而一切能使民以修其职事者甚少，而不才苟简贪鄙之人，至不可胜数。其能讲先王之意，以合当时之变者，盖阖郡之间往往而绝也。朝廷每一令下，其意虽善，在位者犹不能推行，使膏泽加于民，而吏辄缘之为奸以扰百姓，臣故曰在位之人才不足，而草野闾巷之间亦未见其多也。”在同一奏章里，他还指出现在州县之吏都用非其人： “顾属之以州县之事，使之临士民之上，岂所谓以贤治不肖者乎？以臣使事之所及，一路数千里之间，州县之吏出于流外者，往往而有；可属任以事者，殆无二三；而当防闲其奸者，皆是也。”［22］依靠这样的州县之吏，却期待县政、州政能为王朝统治垒就基础与筑成干城，岂非缘木求鱼，绝无可能的。

第三，王安石强调，县政治理最重要的是地方长吏应有 “不忍人之心”，以行“不忍人之政”。

早在庆历七年 （1047年），王安石就主张地方吏治应做到 “有司其诚心之所化，至于牛羊之践不忍不仁于草木”，这样才能进境于 “上下辑睦而称极治之时”［23］。

皇祐元年 （1049年），王安石在知鄞县任上将 《庆历善救方》刻石县门外，亲作 《后序》指出： “孟子曰： ‘先王有不忍人之心，斯有不忍人之政。’臣某伏读《善救方》而窃叹曰：此可谓 ‘不忍人之政’矣。”他说自己 “受命治民，不推陛下之恩泽而致之民，则恐得罪于天下而无所辞诛”。王安石在鄞县以 “不忍人之心”推行 “不忍人之政”，清人蔡上翔说他 “其为民恻怛之心，筹画利害之明，虽复老成谋国者弗如”［24］。

当时，浙东转运司 “下令吏民出钱购人捕盐”，王安石则明确表态 “窃以为过”，因为这将导致：其一， “使相捕告，则州县之狱必蕃，而民之陷刑者将众”；其二，“无赖奸人将乘此势，于海旁渔业之地搔动艚户，使不得成其业”；其三，“责购而不可得，则其间必有鬻田以应责者”；其四 “不时出钱者，州县不得不鞭械以督之”。与此相对应，王安石强调：“且吏治宜何所师法也，必曰：‘古之君子。’重告讦之利以败俗，广诛求之害，急较固之法，以失百姓之心，因国家不得已之禁而又重之，古之君子，盖未有然者也。”［25］

王安石这种 “为民恻怛之心，筹画利害之明”的县政思想［26］，也体现在他对海门令沈兴宗的政绩评价上。他称赞沈兴宗说： “君至，则宽禁缓求，以集流亡。少焉，诱起之以就功，莫不蹶蹶然奋其惫而来也。由是观之，苟诚爱民而有以利之，虽创残穷敝之余，可勉而用也，况于力足者乎？”［27］

皇祐五年 （1053年），王安石通判舒州时有诗论述这种 “不忍人之心”：“我尝不忍此，愿见井地平。大意苦未就，小官苟营营。三年佐荒州，市有弃饿婴。驾言发富藏，云以救鳏茕。崎岖山谷间，百室无一盈。乡豪已云然，罢弱安可生？兹地昔丰实，土沃人良耕。他州或呰窳，贫富不难评。豳诗出周公，根本讵宜轻。愿书《七月》篇，一寤上聪明。”［28］在后来知制诰任上代草知县制敕时，他再次为皇帝代言了这层意思：“维能强恕以求仁，然后副吾置吏为民之意。”［29］

第四，王安石建议，在县政治理上，朝廷任命优秀县令等地方官后，应该让他们 “久于其官”而 “得行其意”，不应动辄迁调与频繁折腾。

嘉祐二年 （1057年），王安石在知常州任曾致函监司：“惟此陋邦，近更数守，吏卒困将迎之密，里闾苦听断之烦。自非函容，少赐优假，缓日月之效，使教条之颁，则何以上称督临，下宽雕瘵？”［30］他认为，这种走马灯似的更易地方长吏，属员困于送往迎来，百姓苦于朝令夕改，只会导致民不聊生。与此同时，他还上书中央放宽他的任期：“自非上蒙宠灵，少假岁月，则牧羊弗息，彼将何望于少休；画土复墁，此亦无逃于大谴。”［31］显而易见，王安石之所以主张地方长吏适当延长任期，用意一是免去百姓迎送之困，二是利于官员干出成绩。

到嘉祐四年，王安石对地方官适当久任，用官得人与假借以权等相关问题，已形成了系统独到之见： “至于所部者远，所任者重，则尤宜久于其官，而后可以责其有为。而方今尤不得久于其官，往往数日辄迁之矣。取之既已不详，使之既已不当，处之既已不久，至于任之则又不专，而又一二以法束缚之，不得行其意。臣故知当今在位多非其人，稍假借之权，而不一二以法束缚之，则放恣而无不为。虽然，在位非其人而恃法以为治，自古及今未有能治者也。即使在位皆得其人矣，而一二以法束缚之，不使之得行其意，亦自古及今，未有能治者也。”［32］

第五，王安石提出，县政治理的总目标应是 “导利去害汲汲若不足，夫此最长民之吏当致意者”［33］。

那么，如何让县政在 “导利去害”上做得更好，造福一方百姓呢？王安石批评当时 “天下之吏”汲汲求利，但 “不由先王之道而主于利。其所谓利者，又非所以为利也，非一日之积也。公家日以窘，而民日以穷而怨。常恐天下之势，积而不已，以至于此，虽力排之，已若无奈何，又从而为之辞，其与抱薪救火何异？”［34］在他看来，思路是否对头，才是县政 “导利去害”的关键所在。他曾批评两浙路转运使，“必欲变今之法，令如古之为，固未能也。非不能也，势不可也。循今之法而无所变，有何不可，而必欲重之乎？”认为他在 “导利去害”上，既昧于 “势”而胡乱“欲变今之法”，又不循法 “而必欲重之”，势必进退失据，骚扰百姓。

在王安石看来，县政如要 “导利去害”，必须讲求 “道”与 “势”。他在庆历七年 （1047年）曾论 “生财之道”： “方今之所以穷空，不独费出之无节，又失所以生财之道故也。”王安石主张，在开拓 “导利去害”的 “生财之道”上，应该改变思路，即 “富其家者资之国，富其国者资之天下，欲富天下则资之天地”。他举例说，“盖为家者，不为其子生财，有父之严而子富焉，则何求而不得？今阖门而与其子市，而门之外莫入焉，虽尽得子之财，犹不富也”。父亲欲富裕，却在儿子那里搜刮，这家 “财富”总量没变，“虽尽得子之财，犹不富也”。王安石进一步指出：“盖近世之言利虽善矣，皆有国者资天下之术耳，直相市于门之内而已，此其所以困与？”［35］这一不囿陈规向外开拓的思路，不仅直接影响到王安石其后变法理财的思想与决策，也是他在鄞县形成的县政治理的重要思路，值得充分肯定。

三 关于县政问题的历史反思

在知制诰任上，王安石曾借君主之口强调县政的重要： “夫南面而听百里，岂轻也哉？”［36］县政治理为何重要，结合王安石的县政思想，值得从不同层面加以反思。

从历史层面看，自大一统的秦朝开始，历朝历代始终是中央集权的君主官僚政体，这一性质从未有实质性的改变。这就导致了两种政治常态。其一是家国同构。秦始皇废封建而行郡县，有其历史进步性，但是否如古人称誉的 “化家为国”，仍应打个问号。实际上，以国为家的 “家天下”本质，并没有改变。君主依然是大家长，只是这个大家长不再把权力层层下放给本家族成员，而是另找管家代他打理。宰相是大管家或曰总管家，郡守与县令则是层级不同的分管家。老百姓则是所谓子民。家长好，子民才有好日子过，于是子民盼望有明君好皇帝出来。但是，国毕竟不是家，国大，家小。小有小的好处，家长略有能力，就能把家操持打理得小康丰裕。大有大的难处，皇帝不可能直接管到县邑基层与黎民百姓，必须委之于基层官吏来贯彻其统治。秦朝以来郡县制延续达2000余年，作为基础层级的县级政权也始终没有变过。

这就导致第二种常态，即君政与县政 （推而广之，包括县政以上的各级地方政治，两汉的郡政、唐宋的州政，以及明清的省政）必然具有同构化现象。这种政权在治理社会与管理民众的方式上，是一种无所不包、无所不统的全能型政府，除了外交权 （某种程度上说，宋代以后还除去军权），在其他所有行政权上，中央政权是地方政府的放大版，地方政府是中央政府的缩微版。于是，就把县令称为父母官，与 “子民”的叫法相匹配。子民既是对君父而言，又指作为 “君父”的皇帝把权力下放到州县长官时，要求他们 “爱民如子”。然而，对应于子女不可能选择父母，子民尽管也无权选择父母官，但皇帝在下放 “君父”权力时，却必须选择 “爱民如子”的父母官，否则 “虐民”的父母官就会让皇帝的子民无以卒岁而民怨沸腾，最终动摇君主专制统治。史学界曾有皇权是否下县的疑问，萧公权在 《中国乡村：论十九世纪的帝国控制》（英文版）里，已对中国古代所谓 “皇权不下县”的流行说法提供了有力的反证。职此之故，县政就具有皇权延伸基层的行政末梢功能。唯其如此，中国历代政治家都高度重视地方长官的遴选。唐代马周就指出，“临天下者，以人为本。欲令百姓安乐，唯在刺史、县令”，所以他对唐太宗强调， “自古郡守、县令， 皆妙选贤德”［37］。

柳宗元的 《封建论》是肯定郡县制的名篇宏文，但在如何确保郡县致治上，他给出的良方只是 “善制兵，谨择守”。“善制兵”即妥善解决地方武装，这一问题通过宋代初年的顶层制度设计，已有效杜绝了地方拥兵作乱的可能性，此不具论。至于 “谨择守”，在柳宗元看来，“天下之道，理安斯得人者也。使贤者居上，不肖者居下，而后可以理安”［38］。但在如何 “谨择守”上，他却陷入了循环论证的困境，即政治清明安定便能得人才，让贤能者拔擢上来出任郡县长官，便能天下大治。类似的循环论证，后人在明清之际王夫之那里也能再次读到：“分之为郡，分之为县，俾才可长民者皆居民上以尽其才，而治民之纪，亦何为而非天下之公乎？”［39］但倘若在政治污浊却自诩清明的情况下，出现的必然是晚唐杜荀鹤描述的那样：“去岁曾经此县城，县民无口不冤声。今来县宰加朱绂，便是生灵血染成。”［40］这样的县官，正是 《儒林外史》斥责的 “灭门的知县”，而这样的县政，则是一县生民的覆盆之劫。

说到底，中国的君主官僚集权体制，就是君主 “委托”官僚代行自身制定的政令。在中央，君主委托宰相为百僚之长；在地方，君主委托州县长官做老百姓的父母官。但是，无论政治学，还是经济学，常识都告诉我们：委托人和代理人的利益倾向并非总是一致的。于是，在中央，就有君权对相权的猜防掣肘；在地方，就有中央集权对地方弄权的防范监督。皇帝委托制势必涉及不同层级政权的自主性问题。就县级政治来说，虽一般并不享有制定政策的自主性，但实际上仍拥有执行政策的自主性。

这种委托制与自主性之间的张力，因皇帝的强势与否和地方官的清正与否而呈现消长起落的动态趋势。历史上通常是：只要乾纲独揽的皇帝当政，这种自主性就非常有限；反之，一旦昏暴庸聩的皇帝上台，这种自主性就会扩张到极限，并往往转变为对县政与民生的不利因素。唯其如此，中国传统政治及其子民就尤其企盼打造出一个贤能的统治体系，而明君、贤相、清官便是体现这种贤能体系的最具代表性的三个层级。但是，中国传统政治始终有一个难解之题：上一代人遇到好皇帝，下一代人遇到坏皇帝，或者同一个皇帝，前期是好皇帝，晚年是坏皇帝。

类似的难解之题在古代县政上也对应地存在。老百姓形象地用两组民谚来概括两种类型：一是 《七品芝麻官》里的 “当官不为民做主，不如回家卖红薯”，说的是好县官带来好县政；一是 “三年清知府，十万雪花银”，说的是贪赃枉法的地方长官以及随之而来的地方恶政。作为委托方的君主对县政可能出现的两种情况当然心知肚明，因而自秦朝以来的历代都把县政放到巩固统治的重要地位上。但古代杰出的政治家，所提的应对之策只能聚焦在选择好县官上。即以宋代而言，不仅北宋王安石如此，南宋朱熹与弟子讨论封建、郡县之弊时也承认： “大抵立法必有弊，未有无弊之法，其要只在得人。若是个人，则法虽不善，亦占分数多了。若非其人，则有善法亦何益于事。如郡县非其人，却只三两年任满便去，忽然换得好底来，亦无定。”［41］最终仍寄希望于郡县长官 “得其人”。

县政的治理在中国当代政治中仍占有重要地位。1949年以后，在法理上是人民当家做主，但县级长官主要是由上级机关授权任命的。至少从官员选任这点上说，在形式上与中国古代有着结构上的延续性与相似性，仍然有着代行中央 （就古代来说是朝廷）治民权力的特征。县级官员向下行使政权职能，主要还是向上级 （或者说向中央）负责。这种负责制与舆论强调的向人民负责、为人民服务，在理论口号上是一致的，但在实际运作中并不总是能顺利贯彻。于是，一方面涌现了许多焦裕禄、孔繁森式的县级好干部，但不可否认也仍有不少的贪腐典型。这样，如何确保只出孔繁森式的好干部，而杜绝反面案例，便成为当下中国现实政治的重要课题。

总的说来，1949年后的中国政治，长期以来仍是大政府思路，基本上还是中国传统式的无所不包无所不统的全能型政府 （改革开放以来有所改变，但转型远未完成），“有问题，找政府”的理念深入老百姓的骨髓，这种理念本身就是现实政治的产物。及至今日，中国县政仍具有全能型特征，地方政府的权力对于老百姓从生老病死到吃喝拉撒，无所不管无所不及，这种权力之大、威力之强、介入之广，是众所共知的。于是，县政治理如何，在某种程度上不仅直接关系到当地老百姓的幸福指数，而且决定了全国政治生态的好坏，甚至影响到人民对整个社会制度与执政党的拥戴力与信任度。所以在中国整个社会转型与政治改革完成以前，县政的重要性依然是不容轻忽的。而全能型的县政与县级权力，在客观上为胆敢公权私用者留出了一定的空间、渠道与份额。在反腐风暴中揭露出来的若干大老虎，往往在县（市）级任期上就开始了贪腐的历程。故而如何搞好县政治理，也就成为当前应该探索的问题。有效的探索，可以尝试三点。

一是县级长官的选任是否可以突破上级组织人事部门选拔任命的单一思路，逐渐克服县级干部长期以来主要只对决定其任命与迁黜的上级负责的局面。在有条件的地方可以尝试直接民选县长，让县级干部任命与罢免完全取决于一县人民的选票，以确保真正的好县官来施行好县政，真正对一县人民负责。

二是转变大政府的思路，剥离过多、过强、过大的原县级权力空间，把基层县政的许多该下放的权力划归社会机构或市场机制，政府在其间只起监督或协调的作用 （这方面的改革已在进行），这样既可以减少县级官员公权私用的空间，又可以培育社会自治与再生的良性功能。

三是强化人民代表大会制度下的监督问责机制。既可以在每年例行的县级人民代表大会上由民选代表对上年县政决策推进的重大举措实行问责审核，也应该在人大系统中建立常设机构对县政实施中的违规问题进行必要的监督。这都是当前强调县政治理的现实意义所在。

注 释

［1］王安石：《王文公文集》卷64《发粟至石陂寺》，上海人民出版社，1974，第694页。

［2］楼鈅：《攻媿集》卷55《鄞县经纶阁记》，商务印书馆，四部丛刊初编缩印本，第513～514页。

［3］邵伯温：《邵氏闻见录》卷11，《全宋笔记》第2编第7册，大象出版社，2006，第184页。

［4］王安石：《王文公文集》卷3《上杜学士言开河书》，上海人民出版社，1974，第40页。

［5］邓广铭：《北宋政治改革家王安石》，三联书店，2007，第146页。

［6］王安石：《王文公文集》卷5《上马运判书》，上海人民出版社，1974，第61页。

［7］王安石：《王文公文集》卷51《省兵》，上海人民出版社，1974，第578页。

［8］蔡上翔：《王荆公年谱考略》卷4，上海人民出版社，1973，第66页。

［9］漆侠：《王安石变法》（增订本），河北人民出版社，2001，第80～81页。

［10］王安石：《王文公文集》卷33《先大夫述》，上海人民出版社，1974，第389～390页。

［11］王安石：《王文公文集》卷2《上相府书》，上海人民出版社，1974，第24页。

［12］王安石：《王文公文集》卷2《上执政书》，上海人民出版社，1974，第20～21页。

［13］王安石：《王文公文集》卷2《上富相公书》，上海人民出版社，1974，第24页。

［14］王安石：《王文公文集》卷2《上相府书》，上海人民出版社，1974，第24页。

［15］王安石：《王文公文集》卷35《通州海门兴利记》，上海人民出版社，1974，第417页。

［16］蔡上翔：《王荆公年谱考略》卷4，上海人民出版社，1973，第78页。

［17］王安石：《王文公文集》卷36《善救方后序》，上海人民出版社，1974，第432页。

［18］王安石：《王文公文集》卷3《上杜学士言开河书》，上海人民出版社，1974，第40页。

［19］王安石：《临川文集》卷12《感事》，中华书局，四部备要本，第117页。

［20］王安石：《王文公文集》卷35《通州海门兴利记》，上海人民出版社，1974，第417页。

［21］王安石：《临川文集》卷80《知常州上中书启》，中华书局，四部备要本，第518页。

［22］王安石：《临川文集》卷39《上仁宗皇帝言事书》，中华书局，四部备要本，第258页。

［23］王安石：《王文公文集》卷2《上相府书》，上海人民出版社，1974，第40页。

［24］蔡上翔：《王荆公年谱考略》卷3，上海人民出版社，1973，第64页。

［25］王安石：《王文公文集》卷3《上运使孙司谏书》，上海人民出版社，1974，第41页。

［26］蔡上翔：《王荆公年谱考略》卷3，上海人民出版社，1973，第64页。

［27］王安石：《王文公文集》卷35《通州海门兴利记》，上海人民出版社，1974，第417页。

［28］王安石：《临川文集》卷12《发廪》，中华书局，四部备要本，第116页。

［29］王安石：《王文公文集》卷12《县令王任可试大理评事充节推知县》，上海人民出版社，1974，第131页。

［30］王安石：《临川文集》卷80《知常州上监司启》，中华书局，四部备要本，第518页。

［31］王安石：《临川文集》卷80《知常州上中书启》，中华书局，四部备要本，第518页。

［32］王安石：《临川文集》卷39《上仁宗皇帝言事书》，中华书局，四部备要本，第259页。

［33］王安石：《王文公文集》卷3《上杜学士言开河书》，上海人民出版社，1974，第40～41页。

［34］王安石：《王文公文集》卷3《上运使孙司谏书》，上海人民出版社，1974，第42页。

［35］王安石：《王文公文集》卷5《与马运判书》，上海人民出版社，1974，第61页。

［36］王安石：《王文公文集》卷12《县令王任可试大理评事充节推知县》，上海人民出版社，1974，第131页。

［37］《旧唐书》卷74《马周传》，中华书局标点本，第2618页。

［38］柳宗元：《柳河东集》卷3《封建论》，中华书局，1974，第47～48页。

［39］王夫之：《读通鉴论》卷1，中华书局，1975，第1页。

［40］《全唐诗》卷693《再经胡城县》，上海古籍出版社，1986，扬州诗局缩印本，第1750页。

［41］黎德靖编 《朱子语类》卷108《论治道》，中华书局，1986，第2680页。