以会计队伍建设夯实经济治理基础——益阳市会计人员综合素质调查

罗放华，符昊蓝

（1. 湖南城市学院 管理学院，湖南 益阳 413000；2. 西安财经学院 公共管理学院，西安 710000）

以会计队伍建设夯实经济治理基础
——益阳市会计人员综合素质调查

罗放华1，符昊蓝2

（1. 湖南城市学院 管理学院，湖南 益阳 413000；2. 西安财经学院 公共管理学院，西安 710000）

在经济欠发达地区，会计工作普遍存在人员素质总体偏低、结构性矛盾突出、复合型人才稀缺、服务质量低位徘徊、会计监督力不从心、经济风险居高不下等问题。由于经济落后人才外流、职业风险持续上升、粗放理财成为常态、以权理财习以为常、知识更新困难重重、职业发展通道单一、利益诉求难以保障、继续教育流于形式等原因，应该以会计监督引领地方经济治理、以会计执法净化会计从业环境、以管理创新强化会计维权力度、以倒逼机制促进会计队伍建设、以分类培训提升会计队伍素质、以市场价值回报会计人才价值、以职技并行拓宽会计职业通道、以联控制度规范农村社区财务，这对于夯实经济治理基础具有积极的意义。

会计队伍；经济治理；建设途经

会计工作是运用会计方法对企业、机关、事业单位与其他组织的经济活动进行全面、综合、连续、系统地核算与监督的职业，它是维护经济安全、抑制经济腐败、确保社会风清气正的重要经济管理活动。会计发展的历史告诉人们：“天下未乱计先乱，天下欲治计乃治。”看百年中国，会计实务一旦脱轨，就会贪污不治、官守腐败、贿赂风行、国衰民殃；会计实务一上轨，就会政治清明、官守廉洁、国家昌隆、人民幸福。[1]在我国经济快速发展的背景下，经济活动主体日益增多，会计队伍不断壮大，全面提高会计人员素质已经成为地方经济治理中的突出问题。

2016年 7-12月，调查组就益阳市在岗会计人员的现状进行了专题调查。本次调查对象为益阳市县级及以下单位会计人员，调查单位共 331个。发放《会计人员基本信息调查表》800份，回收688份，回收率86%；发放《单位会计工作现状调查问卷》1 000份，回收924份，回收率92.4%。召开企业、事业单位、行政机关和乡镇财政所会计人员座谈会7次。走访单位财务负责人、单位领导与主管部门领导125人。

调查单位按性质分，企业151个，占45.6%，事业单位40个，占12.1%，行政机关90个，占27.2%，乡镇财政所50个，占15.1%。调查单位按县区分，赫山区54个，占16.3%，资阳区47个，占14.2%，高新区24个，占7.3%，桃江县48个，占14.5%，安化县49个，占14.8%，沅江市43个，占13.0%，南县51个，占15.4%，大通湖15个，占4.5%。

会计人员按单位性质分，企业 226人，占32.8%，事业单位154人，占22.4%，行政机关191人，占27.8%，乡镇财政所117人，占17.0%。会计人员按县区分，赫山区122人，占17.7%，资阳区91人，占13.2%，高新区37人，占5.4%，桃江县85人，占12.4%，安化县87人，占12.6%，沅江市108人，占15.7%，南县130人，占18.9%，大通湖28人，占4.1%。

一、会计队伍存在的主要问题

调查发现，益阳市会计队伍总体素质有所提升，极大地促进了益阳经济与社会发展。但是，会计人员业务素质总体偏低等问题依然存在，结构性矛盾突出，复合型人才稀缺，从而严重影响了会计服务质量，抑制了会计监督功能，加大了经济活动风险。

（一）业务素质总体偏低

第一，学历结构相对较低。在被调查的 688名会计人员中，本科及以上毕业 273人，占39.7%，大专及以下毕业415人，占60.3%。其中，企业本科及以上毕业57人，占25.2%，大专及以下毕业169人，占74.8%；事业单位本科及以上毕业60人，占38.9%，大专及以下毕业94人，占61.1%；行政机关本科及以上毕业102人，占53.4%，大专及以下毕业89人，占46.6%；乡镇财政所本科及以上毕业54人，占46.1%，大专及以下毕业63人，占53.9%。这种低学历结构的队伍，很难适应当前会计工作的需要。

第二，毕业院校层次较低。从会计人员毕业院校层次看，重点院校毕业的51人，仅占7.4%，而非重点院校毕业637人，占92.6%。企业、事业单位、行政机关、乡镇财政所会计人员从重点院校毕业的分别占5.3%、6.5%、11.5%、6.0%，从非重点院校毕业的高达94.7%、93.5%、88.5%、94.0%。在非重点院校毕业的会计人员中，二本院校毕业166人，仅占24.1%，三本院校和高职高专毕业218人，占31.7%，函授、电大、自考毕业253人，占36.8%。

第三，职称占比明显偏低。在被调查的会计人员中，高级会计师8人，占1.2%，会计师153人，占22.2%，助理会计师128人，占18.6%，无职称人员达399人，占58.0%。其中，企业高级会计师4人，占1.8%，会计师60人，占26.5%，助理会计师 43人，占 19.0%，无职称人员 119人，占52.7%；事业单位会计师44人，占28.6%，助理会计师25人，占16.2%、无职称人员85人，占55.2%；行政机关高级会计师4人，占2.1%，会计师42人，占22.0%，助理会计师37人，占19.4%，无职称人员108人，占56.5%；乡镇财政所会计师7人，占6.0%，助理会计师23人，占19.6%，无职称人员87人，占74.4%。低职称和无职称人员占比高达76.6%，影响了会计执业整体水平的提升。

（二）结构性矛盾突出

其一，性别比例严重失调。在被调查的会计人员中，男性188人，女性500人，性别比为1：3。除乡镇财政所会计人员性别比为1：1外，事业单位与行政机关会计人员性别比为1：4，企业会计人员性别比则达1：5。由于性别比例严重失调，从而抑制了性别互补优势，降低了会计团队协同效应。

其二，年龄结构趋向老化。除企业会计人员的年龄结构相对合理以外，事业单位、行政机关与乡镇财政所会计人员的年龄结构普遍呈现老化态势，其中乡镇财政所会计人员的老化问题尤为突出。在被调查的117名乡镇财政所会计人员中，30岁以下的23人，占19.6%，30-50岁的22人，占18.8%，50岁以上的72人，占61.6%，平均年龄为48岁。八字哨、泉交河、沧水铺、衡龙桥、新桥河、张家塞、迎风桥、乍埠、沾溪、鸬鹚渡、龙塘、东坪、四季红、河坝、千山红、北洲子、金盆、乌嘴、浪拔湖等19个财政所，会计人员年龄大多在50岁以上，有的因身体欠佳处于病休之中，有的因年龄偏大处于半休息状态，会计人员面临青黄不接的危机。

其三，非专业化问题凸显。在被调查的 688名会计人员中，会计专业毕业的 446人，占64.8%，非会计专业毕业的242人，占35.2%。会计队伍的非专业化问题凸显，其中行政机关、事业单位的问题尤为突出。从2001年开始，由于行政机关、事业单位的会计业务实行集中核算，因而撤消了会计岗位、解散了会计队伍。在2011年取消会计核算中心、恢复预算会计业务独立核算后，许多行政机关与事业单位没有及时补充专业会计人员，给预算会计队伍建设留下了难以愈合的硬伤。如某县商务局系统会计队伍中，有会计专业文凭和从业资格证的会计人员仅有1人，因此，他就理所当然地当上了财务科长。在医院与中小学会计队伍中，非专业化问题更为突出。在某县卫计局系统，25家下属医院的会计人员共67人，会计专业毕业的仅有21人，占31.3%，由护理、医技及其他行杂岗位转入会计岗位的有46人，占比高达68.7%。某区教育系统有127所学校，其中93所学校的会计人员既无会计专业文凭又无会计从业资格证。在街道和农村社区，绝大多数会计人员属于无会计专业文凭、无从业资格证、无会计职称的“三无”人员。

（三）复合型人才稀缺

财务负责人属于复合型人才，不仅要有熟练的会计实务处理能力，而且要有较强的组织协调能力、精明的理财能力。在被调查的217名财务负责人中，本科学历88人，占40.6%，大专及以下学历129人，占59.4%；会计专业毕业的154人，占71.0%，非财会专业毕业的63人，占29.0%；高级职称 1人，占 0.4%，中级职称 52人，占24.0%，初级职称34人，占15.7%，无职称人员130人，占 59.9%。初级职称与无职称人员共有164人，占比高达75.6%。有26人无会计从业资格证。这种低学历、非专业、低职称与无职称、无从业资格的状况，正制约着全市会计工作质量的提升。调查单位普遍反映，遴选称职的财务负责人是十分困难的事情 。在行政事业单位特别是乡镇财政所，复合型财务管理人才可谓“一将难求”，不熟悉会计实务、不懂理财业务的滥竽充数的财务负责人，仍然占绝大比重。

（四）服务质量低位徘徊

经调查单位的924名单位负责人、部门负责人与相关人员对会计工作现状进行测评，认为会计人员业务能力较强的246人，占26.6%，业务能力一般的678人，占73.4%；认为会计人员理财水平较高的150人，占16.2%，理财水平一般的774人，占83.8%；认为会计服务质量较高的428人，占46.3%，会计服务质量有待提高的496人，占53.7%。从上述测评结果可以看出，会计人员的业务能力、理财水平、服务质量与单位内部管理要求存在着较大的差距。

在企业，许多会计人员不懂弹性预算、零基预算、滚动预算，不会进行责任预算、责任控制，不能使用变动成本法进行经营决策。在东部新区的某汽车零部件生产企业，由于会计人员不会使用变动成本法核算产品成本，单位产品变动成本有多高、保本点价格是多少、特殊订价利润空间有多大？谁也不清楚。结果是热热闹闹拿订单、实实在在亏本经营。总经理多次要求财会部门提供产品成本详细数据，可是连续3任主管会计也没有把产品成本数据拿出来，从而严重地影响了企业经营决策。

在事业单位，会计人员的管理会计知识普遍欠缺。学校的办学变动成本与固定办学成本、医院的酌量性运营成本与约束性运营成本，其他事业单位的可控成本与不可控成本，至今仍是一笔糊涂账。由于财会部门不能准确地提供单位内部管理会计信息，从而使事业单位内部控制迟迟不能落地。

在行政单位，会计工作乃停留在资金收支核算阶段，会计人员还是典型的账房先生。单位内部控制、经济活动监督十分欠缺。从2013年开始，行政预算方法由增量预算改为零基预算，由于会计人员不会使用零基预算方法编制年度预算计划，上报的预算经费被大量核减，从而影响了单位正常工作。

在乡镇财政所，会计工作点多面广，服务对象涵盖“七站八所”、农村社区和广大农户。会计业务涉及乡镇政府预算编制、预算执行、决算报告，非税收入征管，农村合作医疗基金征管，农村社区养老保险征管，财政转移支付，专项资金监督与管理，乡镇公益服务资金的投入和兑付管理，惠农惠民“一卡通”粮食直补、农资综合直补、棉花补贴、退耕还林补贴、养猪补贴、五保户供养、农村低保、农村救灾救济、计划生育奖励补助等补贴资金的发放和监管。由于会计人员对相关政策和制度的理解产生偏差，从而导致项目资金监管失控、惠农补贴发放走样、惠民政策变味。因此，要把党和政府的温暖送进千家万户，就要切实提高乡镇财政所会计队伍的综合素质。唯有如此，才能彻底打通惠农惠民政策落到实处的最后一公里。

（五）会计监督力不从心

在市场经济体制下，经济活动无所不在，利益交易错综复杂。但是，各种利益交割总是逃脱不了会计部门的监督。在我国财经法规和会计制度日益完善的背景下，财会部门完全有能力抑制各种非法利益交易活动。可是，当前会计监督仍然是经济监督中的短板。在被调查的331个单位中，近三年来因违反财经法规和会计制度而受到税务、审计、财政部门通报批评和处罚的达 182人。其中，有不少违纪违规行为是会计监督不力的结果。在高校后勤社会化改革中，有些高校打着改革的旗号为权钱交易、利益寻租、利益输送大开方便之门。比如，将餐饮服务、门店经营、成人教育、职业培训、对外技术服务等经济业务从学校财会部门剥离出来，使其失去应有的会计监督，从而导致国有资产大量流失、非税收入体外循环。在企业、行政机关与乡镇财政所，因会计监督力不从心而造成的税收流失、收入流失、资产流失问题也普遍存在。

会计监督力不从心，既有会计方法制度、会计管理体制机制方面的原因，也有会计人员自身素质方面的原因。其中，会计人员业务素质偏低是最重要的原因之一。有的会计人员不熟悉经济业务，根本无法甄别经济事项的真实性，从而不能对经济活动的进行有效监督；有的会计人员不熟悉财经法规和会计制度，也就不能正确判断经济事项的合法性，进而导致非法经济业务套取资金；有的会计人员不熟悉会计业务，不能真实准确、全面及时地披露会计信息，使会计监督失去了真实可靠的依据。

（六）经济风险居高不下

会计监督是防范经济风险的第一道“防火墙”，会计人员是会计监督的首要责任主体。早在20世纪90年代初，新加坡内阁资政李光耀来华访问时，提出“中国经济要发展，需要30万注册会计师”。原国务院总理朱镕基指出：“会计事业是市场经济的基石，它关系着国家的前途和命运。”由于会计人员综合素质总体偏低，从而导致经济风险居高不下。

第一，企业税收流失风险加大。企业税收流失，依然是益阳经济治理中的老大难问题。企业税收流失，除了税收征管不力以外，企业会计人员素质不高也是重要原因之一。有的企业会计人员因涉税业务不熟、税收政策理解不透、税收知识更新不及时，从而导致企业适用税种、税目、税率、纳税时间错误，使企业税收显性流失；有的企业会计人员随波逐流，有意迎合偷税漏税企图，并为“合理避税”出谋划策，使企业税收隐性流失。企业税源流失，直接减少了地方财政收入，给益阳经济社会发展带来了困难。

第二，非税收入流失风险攀升。在事业单位改革过程中，由于会计人员业务不熟，收入监督管理缺位，使国有资源产生的各类非税收入通过经营承包、业务外包、租赁经营等合法渠道大量流失。近年来，重点中学、普通高校、公立医院等单位因非税收入体外循环而诱发的经济腐败问题与日俱增，这不仅影响了公用事业的健康发展，而且败坏了党风民风。

第三，国有资产流失风险增加。在国有企业和行政事业单位，国有资产规模越来越大，结构越来越复杂，采购、验收、保管、占有、使用、处置环节越来越多，使利益寻租空间越来越广。由于会计人员业务不熟、跟踪监督缺位，使国有资产流失风险日益增加。在国有企业改制、产权变革、资产重组、资产处置和事业单位经营承包、业务外包、资产租赁，以及行政机关资产管理、处置等业务活动中，国有资产显性流失和隐性流失问题有增无减。

第四，专项资金挪用风险趋高。近年来，随着国家财力不断增强，财政预算安排的专项资金项目越来越多，资金规模越来越大。比如惠农资金、农业开发资金、项目建设资金、科研项目资金、移民安置资金、扶贫专项资金、救灾救济资金、城乡低保资金、乡镇公益服务资金。这些专项资金必须严格按照政策规定专款专用。但是，由于会计人员对专项资金使用政策理解不透、跟踪监督缺位、报账把关不严，从而导致专项资金挪用风险日益上升。这不仅降低了专项资金的使用效果，而且为套取专项资金提供了可乘之机。

第五，惠农资金使用风险剧增。长期以来，各级政府高度重视和关心“三农”问题，制定了一系列促进农村经济发展的优惠政策，中央财政每年投入了大量的惠农资金，各级地方财政也逐年加大了惠农资金的投入力度。因此，由农村社区支配的惠农资金越来越多，小社区每年惠农资金数十万元，大社区每年惠农资金上百万元乃至数百万元。目前，农村社区的绝大多数会计人员无会计学历、无会计职称、无会计从业资格，其业务水平和执业能力十分有限。同时，在农村社区自治的背景下，村级财务还没有纳入规范化管理的轨道。因此，最终导致惠农资金被挪用、被套取、被私分，也为小官小贪、小官大贪提供了方便。

二、会计队伍问题产生的原因

会计人员业务素质总体偏低，结构性矛盾突出，这也许是经济欠发达地区的普遍现象。因此，深入剖析问题产生的原因，对于加强会计队伍建设，促进落后地区经济治理具有重要的现实意义。

（一）经济落后人才外流

益阳市属于湖南省经济欠发达地区。2015年的统计数据显示：全市人均国内生产总值30 776元，位居全省第9位，落后全国人均国内生产总值49 351元与全省人均国内生产总值42 968元的水平；城镇居民年人均可支配收入22 571元，位居全省第8位，低于全省城镇居民年人均可支配收入28 838元的水平；农村居民年人均可支配收入12 344元，位居全省第5位；职工年平均工资51 707元，其中企业年平均工资52 453元、事业单位年平均工资53 189元、行政机关年平均工资48 223元，均低于全省同类工资水平。[2]

由于经济相对落后，导致市内会计人才大量外流。从1992以来，全市通过考试获得会计师职称的有2 000余人，有高级会计师100多人、注册会计师200多人，但截至2016年末，在全市25 000多名会计人员中，会计师还不到1 000人、高级会计师51人、注册会计师95人，近50%的会计人才流向了经济发达地区。从1977年恢复高考以来，益阳一直是全省乃至全国的优质生源基地，每年向高校输送了数以百计的财务会计专业学生，然而，这些学生毕业后很少回本市工作。本地的人才留不住、外地的人才引不进，从而导致会计人员业务素质总体下降。

（二）职业风险持续上升

随着经济反腐常态化，会计职业逐渐成为了当今社会的高危职业。调查对象普遍反映，当前会计人员不仅任务重、要求高、待遇低、地位低，而且执业风险越来越大。如果恪守职业操守、坚持不做假账，就会面临解聘的风险；如果严守财经纪律而影响了他人利益，就会面临众人排挤、打压的风险；如果迎合他人意图违纪违规处理会计业务，必然面临党纪国法制裁的风险。一位工作了近40年的老会计深有感受地说：在纷繁复杂的利益纠缠中，做好会计工作真是左右为难的事情，因此教子教孙也不要当会计。

由于会计人员的劳动付出与利益回报严重脱节，职业风险持续上升，从而导致了会计人才的外推效应。目前，许多专业会计人才放弃现有会计职位，进而改做其它职业。重点高校会计专业毕业的学生，大多不愿选择会计岗位就业；一般高校会计专业毕业的学生，即使首先选择会计岗位就业，一旦有跳槽机会也会毫不犹豫地离开会计岗位。

（三）粗放理财成为常态

当前，企业会计仍然局限于简单的利润核算，行政事业单位会计还是以现金收支管理为主，乡镇财政所仍然停留在单纯的“出纳”业务层面，粗放理财成为会计工作的常态。正如胡适之先生所言：中国人习惯于“差不多先生”，凡事马马虎虎，不求精确。[3]财政部于2007年发布了《企业内部控制基本规范》，2012年发布了《行政事业单位内部控制基本规范》，2014年发布《关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》，2015年发布《管理会计基本指引》。可是，单位内部控制规范、管理会计体系建设还是纸上谈兵的事情。

在粗放理财阶段，会计人员是典型的“账房先生”，根本不需要有多么高的学历和职称，只要掌握了基本的账务处理知识就能胜任工作。因此，许多单位对会计人员的业务素质要求不高。近年来，除了公务员系列的会计人员招聘设置了必要的学历门槛外，许多单位的会计人员招聘既无学历门槛也无职称要求。有的单位更愿意录用低学历、低职称的会计人员，而不愿录用高学历、高职称的会计人员。因为，录用低学历低职称的会计人员，不仅薪酬成本低、稳定性好，而且容易驾驭。

（四）以权理财习以为常

目前，无论是企事业单位还是行政单位，几乎都是采用以权理财模式。在这种模式下，财权变成了领导权力的载体，领导者也就“顺理成章”地控制单位的实际财权，谁有多大的权力谁就拥有多大的财权。单位财权一旦沦为领导行使权力的工具，那么，财会部门就会丧失真正意义上的理财决策权力。这样，会计人员不要多大的本事，只要善于“听话”，也就能适应工作。在2017年2月5日益阳人才交流中心启动的春风行动15场招聘会中，招聘会计人员一般没有设置学历、职称门槛，但提供的薪资也只有2 000-3 500元/月之间，可见低要求低待遇依然是左右会计人员招聘的基调。同时，由于女性会计人员大多性情温顺，便于领导，从而其录用比例远高于男性录用比例。

在以权理财模式下，录用专业素质不高但必须“听话”的会计人员，几乎成为了普遍的思维定式。由于以权理财习以为常，因而许多单位在制定会计人员招聘条件时，并不十分注重学历与职称。单位领导在考察应聘人员时，也不是看重专业能力，而是特别看重亲近的人和“听话”的人。正因如此，会计队伍专业素质始终难以提升。

（五）知识更新困难重重

会计职业是一种方兴未艾的学习型职业。随着会计科学、管理科学的迅速发展和我国会计与国际接轨的步伐加快，会计知识更新周期日益缩短。进入21世纪以来，由全国人民代表大会颁布的财经法律、国务院修改的财经法规多达数十部，由财政部制定的《会计准则》《会计制度》《企业内部控制规范》《行政事业单位内部控制规范》《管理会计基本指引》相继出台。因此，会计人员只有及时更新知识，才能适应会计工作的新变化。可是，广大会计人员特别是基层单位的会计人员，其知识更新的步伐总是跟不上法律制度出台的节奏。究其原因，主要是知识更新十分困难。

一是领导重视不够。有不少单位领导认为，知识是个人的财富，那么知识更新便是个人的事情。因此，他们并不关心会计人员的知识更新问题，不但不积极提供培训机会，而且在学习时间、经费报销等方面人为地设置障碍。

二是工学矛盾突出。许多基层单位的会计人员通常身兼数职，有兼办公室工作的，有兼统计工作的，有兼工会工作的，兼职工作五花八门，这样会计人员很难抽出时间学习。在乡镇财政所，会计人员不仅要负责处理七站八所、农村社区各类繁杂的会计业务，而且还要抽出大量时间参与中心工作和驻村工作，从年初到年末几乎没有空余时间去更新知识。

三是沟通平台缺失。在政企分开、政事分离、政社分离改革后，行业主管部门淡化了基层会计工作管理，基本上取消了系统内会计报表汇审汇编、会计工作质量检查等具有积极意义的业务活动，基层会计工作处于各自为政的状态，从而使广大基层会计人员失去了上下沟通、彼此学习、共同提高的平台，这严重地影响了会计人员知识更新。

四是培训机会较少。目前，除会计从业资格证年检时的象征性培训外，相关部门很少组织会计人员进行专业性培训。近年来，市、县财政局领导十分重视会计培训工作，曾多次组织财会人员和财政干部去北京、上海、厦门国家会计学院进行培训。但是，由于培训经费有限，参培人数不多，因而无法满足广大会计人员饥渴的知识更新需求。

（六）职业发展通道单一

会计职业是一种技术型职业，会计职称高低则是衡量会计人员业务水平和执业能力的重要标志。可是，在公务员工资制度改革后，行政单位会计人员的工资定级晋级却与会计职称无关，无论助理会计师、中级会计师、高级会计师一律按照行政职级确定薪酬待遇。由于会计职称与薪酬待遇脱钩，从而封闭了行政会计人员的专业技术晋升通道，使他们失去了提升专业技术水平的动力，这给行政会计事业发展带来了巨大负面影响。

会计职业发展通道单一，其负面效应表现在两个方面：一方面，形成人才外推效应。在县级主管局和乡镇财政所，由于单位行政级别低，中级会计师、高级会计师的行政职级也处于低档职级，他们的工资水平远低于企事业单位同类会计人员的工资水平，从而导致中级会计师、高级会计师纷纷流失；另一方面，挫伤会计人员专业积极性。目前，无心钻研业务的会计人员日益增多，“做一天和尚撞一天钟”的职业心态普遍存在。有一位乡镇财政所所长深有感叹地说：乡镇财政所会计工作真的没劲头、没盼头、没想头，辛辛苦苦干了几十年，每月工资还不到几壶酒钱。这种人才外推效应与消极怠工效应叠加，使全市行政会计事业面临前所未有的危机。

（七）利益诉求难以保障

随着会计监督功能、管理功能日益强化，会计人员所付出的辛勤劳动越来越多，承担的社会责任越来越大，因此他们的利益诉求应该予以保障。会计人员的利益诉求包括较好的经济待遇、较多的学习机会、较大的发展空间、良好的执业环境。其中，执业环境是影响会计人员利益诉求的重要方面。当他们遵守财经制度时，希望得到单位领导的鼎力支持，得到同事的尊重和理解，得到应有的人格尊严；当他们坚持原则而遭受打击报复时，期望得到上级主管部门与财政部门的全力保护。

然而，在经济欠发达的益阳市，会计人员的利益诉求往往很难保障。这不仅表现在会计人员的经济待遇较低、学习机会不多、发展空间有限，而且表现在执业环境相对较差。在狭隘本位利益的驱动下，坚持原则、秉公执业的会计人员不但得不到单位的支持与重用，反而成为被排挤、受打压的对象，不少会计人员因此丢掉了饭碗。在这种情况下，上级主管部门因无权干预而置之不理，作为会计人员娘家的财政部门更是爱莫能助。由于会计人员的合法权益无人保护，利益诉求难以满足，从而挫伤了广大会计人员的工作积极性，于是“得过且过、但求无过”便成为了普遍的职业心理。

（八）继续教育流于形式

《会计法》第39条规定：“会计人员应当遵守职业道德，提高业务素质。对会计人员的教育和培训工作应当加强。”财政部根据《会计法》规定发布了《会计人员继续教育规定》，旨在促进广大会计人员及时更新知识，不断提高会计业务素质，进而提升执业水平。可是，会计继续教育却流于形式。

首先，培训时间较短。继续教育规定，会计人员每年培训时间不得少于24小时。根据每年需要培训的内容，24小时培训时间本来就显不足，可是实际培训时间一般在两天以内，远少于规定的培训时间。其次，培训内容相同。不同规模企业、不同类型事业单位、行政单位的会计业务存在着较大的差异性，因此应该分门别类地组织会计人员进行不同会计内容的培训。但是，当前会计继续教育的内容居然完全相同，这种无差异化的培训根本不能解决任何问题。再次，培训走过场。会计继续教育机构一般没有固定的培训场所、完备的教学设施、稳定的师资队伍、严密的培训计划，所谓的培训无非是做做样子、走走过场。

会计继续教育是广大会计人员更新知识的主要台平，也是宣传、贯彻、落实会计法律制度的重要途径。但是，由于继续教育流于形式，组织管理缺位，操作实施变味，从而不仅没有达到提高会计人员业务素质的目的，而且影响了会计法律制度的贯彻落实。因此，补齐会计继续教育短板迫在眉睫。

三、会计队伍建设的有效途经

会计事业是市场经济的基石，会计人员肩负着监督经济活动、维护经济秩序的神圣使命。因此，提高会计人员素质，对于提升益阳经济社会治理水平，促进益阳经济社会发展具有重要的意义。目前，全市会计人员达到25 000多人，分布在各行各业的数万家单位，业务水平差参不齐，因而全面提高会计人员素质任重道远。为此，必须认真做好以下工作：

（一）以会计监督引领地方经济治理

改革开放以来，全市企业税收流失风险、非税收入流失风险、国有资产流失风险、专项资金挪用风险、惠农资金使用风险居高不下，这严重地威胁着益阳经济社会的健康发展，因而务必引起市委市政府的高度重视。在市场经济社会，各种错综复杂的利益交易和无处不在的利益寻租，已经渗透到经济社会活动的各个领域、各个方面与各个环节，因而防范经济风险单纯依靠某些职能部门单打独斗是永远不够的。只有监管各方联手、综合施策，才能形成合力，进而有效地降低经济风险。

协同论创立者联邦德国斯图加特大学教授哈肯认为，千差万别的系统，尽管其属性不同，但在整个环境中，各个系统之间存在着相互影响而又相互合作的关系，根据各个系统之间的相互合作关系构建一个更大的全新协同管理系统，能够实现整体效率最大化。由于各种利益交割总是逃脱不了会计监督，因此，可以根据协同理论构建以会计监督引领经济治理的综合监督系统。这个系统就是以会计监督作为最基本的手段，将各自封闭的会计监督、税务监督、审计监督、行政监察、纪检监督等子系统整合为一个全新的开放式协同监督系统，通过优化监督资源、整合监督力量、创新监督方式方法，从而形成横向到边、纵向到底的立体化经济监督网络。这样，不仅能够实现经济监督效率最大化，而且可以强化会计监督功能、彰显会计社会价值，进而为加强会计队伍建设奠定坚实的社会基础。

构建以会计监督引领经济治理的综合监督体系，要做好以下工作：一是市委市政府要将防范经济风险与惩治经济腐败有机地结合起来，并上升到促进益阳经济社会健康发展的战略高度予以重视；二是在市、县两级成立由纪委牵头，财政局、税务局、审计局、监察局共同参与的经济治理机构，全面负责区域内的经济综合治理工作；三是明确部门职责、理顺协调关系、整合监管力量，实现资源共享与管事管人全覆盖；四是以会计工作规范化为切入点，通过规范会计行为、强化会计监督，为经济治理奠定良好基础。

（二）以会计执法净化会计从业环境

在多方博弈的背景下，会计工作已经成为协调利益关系、处理利益纠纷、兑现利益交割的关键性岗位。因而，会计从业环境越来越复杂，会计工作难度也越来越大。当个人利益、单位利益、国家利益彼此发生冲突时，会计人员因面临多方压力特别是单位领导的制约，从而放弃原则、随波逐流，使单位利益和国家利益蒙受损失。因此，必须净化会计从业环境。

要净化会计从业环境，就要高悬会计执法利剑，加大会计执法力度，真正做到有法必依、违法必究。为此，市县财政局务必做好以下工作：第一，要把会计执法作为治理经济的重要抓手，通过会计执法为地方经济社会发展保驾护航；第二，组建会计执法机构，充实会计执法力量，织密会计执法网络；第三，以会计执法制约关键少数，要将会计执法的重点聚焦于重点部门、重点单位的“一把手”与财务负责人和主管会计，以提高会计执法效率；第四，坚持常规执法与随机执法相结合的原则，时刻保持会计执法高压态势，做到警钟长鸣；第五，及时公布会计执法结果，以提高会计执法的威慑效应。

通过加大会计执法力度，一方面，可以营造风清气正的会计从业环境，极大地减轻会计人员依法执业的压力；另一方面，可以促进广大会计人员不断增强会计法制意识，并且努力提高依法执业水平。

（三）以管理创新强化会计维权力度

现行会计体制是一种事权与人权分离的管理体制，即财政部门管会计工作规范的事权，而用人单位管会计人员聘用的人事权。由于事权与人权分离，因而坚持原则、维护财经纪律的会计人员，其合法权益往往得不到应有的保障。这是广大会计人员普遍缺乏职业安全感的主要根源，也是导致会计职业风险持续上升的重要原因之一。因此，谁来维护会计人员的合法权益，乃是加强会计队伍建设不可迴避的首要问题。

我国《会计法》第46条规定：“单位负责人对依法履行职责、抵制违反本法规定行为的会计人员以降级、撤职、调离工作岗位、解聘或者开除等方式实行打击报复，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由其所在单位或者有关单位依法给予行政处分。对受打击报复的会计人员，应当恢复其名誉和原有职务、级别。”该条款规定，单位负责人对会计人员进行打击报复而尚未构成犯罪的，由其所在单位或有关单位依法给予行政处分。事实上，由所在单位对本单位负责人给予行政处分是不可能的事情，因为单位的实际行政权力控制在负责人的手中，同时单位负责人完全可用岗位调动、不胜任工作、表现不佳等堂而皇之的理由推脱责任。那么，条款中的有关单位又是谁呢？由于其它条款没有明确的规定，从而谁也不负责任。从而，会计人员合法权益长期没有保障。那么，谁是会计人员合法权益的维护者呢？《会计法》第7条规定：“县级以上地方各级人民政府财政部门管理本行政区域内的会计工作。”由此推断，地方各级财政部门是维护会计人员合法权益的首要责任人。从会计工作的业务隶属关系看，地方各级行政主管部门对基层会计工作负有不可推卸的管理责任，因而维护会计人员合法权益责无旁贷。

综上所述，市、县财政局和行政主管部门应该成为维护会计人员合法权益的责任人。为了切实维护会计人员的合法权益，彻底解决会计人员恪守职业操守的后顾之忧，全面提高会计人员遵守会计法律制度的自觉性，极大地提升益阳经济治理水平，有效促进党风廉政建设，市财政局要根据《会计法》和相关法律制度的规定，制定《益阳市会计人员合法权益维护条例》，由市人民政府审核、报市人大常委会批准后以法规形式下达执行。该条例的主要内容应该包括：一是明确市县财政局和行政主管部门是维护会计人员合法权益的责任主体；二是市县财政局和行政主管部门依据本条例规定维护会计人员的合法权益；三是在市县财政局设立投诉平台，及时受理会计人员被打击报复的案件；四是市县行政主管部门对打击报复会计人员的单位负责人依法给予行政处分，并责令单位恢复受打击报复的会计人员名誉和原有职务、级别；五是市县行政主管部门要主动地与用人单位协商，尽可能地满足会计人员合理的利益诉求。

（四）以倒逼机制促进会计队伍建设

在事权与人权分离的会计管理体制下，由于各级财政部门无权干预基层单位人事安排，因而期待财政部门下发人事安排的红头文件来加强会计队伍建设是行不通的。各级财政部门只有强化会计工作管理的事权，形成会计工作规范化倒逼机制，方能有效地促进会计队伍建设。当前，市财政局要紧紧抓住贯彻落实财政部《企业内部控制规范》《行政事业单位内部控制规范》《管理会计基本指引》的契机，以“规范会计行为、强化经济治理、提升服务质量”为宗旨，全面推进全市会计工作规范化建设。通过建立会计工作规范化倒逼机制，进而促进全市会计队伍建设稳步迈上新台阶。

市财政局要把全面贯彻落实财政部系列文件精神作为“十三五”规划的工作重点，并制定《益阳市单位内部控制与管理会计体系建设实施方案》，以此全面推进全市单位内部控制和管理会计体系建设工作。该方案要从指导思想、基本目标、组织办法、推进手段、实施步骤、保障措施等方面进行系统规划，以确保方案切实可行且富有成效。通过推进单位内部控制和管理会计体系建设，一方面促进全市经济治理水平不断提升；另一方面，促使各部门各单位高度重视会计队伍建设，并采取行之有效的措施约束会计人员努力提高业务素质。

（五）以分类培训提升会计队伍素质

会计人员是执行国家财经法规、会计制度与经济政策的首要责任主体，因此加强会计人员继续教育，提高会计人员业务能力和政策水平，乃是各级财政部门和行政主管部门的长期任务。由于不同行业、不同规模、不同类型的单位执行不同的会计制度，因而构建科学的分类培训机制，提供差异化培训服务，对于提升广大会计人员的业务素质具有十分重要的现实意义。所谓会计分类培训，是指根据会计业务不同，分别组织不同类别、不同行业、不同层次的会计人员进行差异化培训。为此，市财政局要统筹规划全市会计人员的分类培训工作，科学制定分类培训方案，有效组织会计人员进行分类培训。

第一，构建分类培训体系。根据会计业务性质不同，在全市集中构建一般纳税人、小规模纳税人、事业单位、行政单位四类会计业务培训体系，定期组织会计人员进行培训。

第二，搭建咨询服务平台。在全市建立为一般纳税人、小规模纳税人、事业单位、行政单位提供会计咨询服务的四个QQ群平台，分别由专业教师定期解答各类会计业务疑难问题。

第三，建立稳定培训基地。在市内高校建立稳定的会计培训基地，充分发挥高校资源在会计继续教育中的核心作用，通过与高校联手合作，促进全市广大会计人员业务水平稳步提升。

第四，组建优秀师资团队。师资水平是影响培训质量的关键，因此财政局要积极协助培训基地做好师资遴选工作，认真选拔有雄厚理论功底与丰富实践经验的教师担任培训班的主讲教师。同时，引导教师不断改进教学方法、及时更新知识，努力建设一支相对稳定的复合型师资队伍。

第五，制定严密的培训计划。市财政局要根据国家新颁发的财经法规、会计制度并结合本市会计工作的实际需要，制定严密的培训实施计划。培训实施计划不仅要对培训对象、培训内容、培训时间、培训周期进行合理安排，而且要妥善处理好工学矛盾、经费负担等具体问题。

第六，强化培训组织管理。市县财政局会计管理科是会计人员培训工作的直接领导者，全面负责培训计划安排、衔接、实施。市县行政主管部门财务科是会计人员培训工作的具体组织者，按照属地原则及时组织本系统的会计人员参加培训，并承担学员管理责任。

第七，加强考核评估工作。市财政局会计管理科要主动协助培训基地认真做好教师教学质量与学员学习成绩的考核工作，并且每年组织一次会计培训效果整体评估，为修订和完善培训计划提供依据。

（六）以市场价值回报会计人才价值

国务院《“十三五”促进就业规划》要求，要深化收入分配制度改革，不断强化收入分配政策的激励导向，完善创新创造利益回报机制。国家发改委、人保部、科技部、财政部等被要求按职责分工负责，分类施策，支持劳动者以知识、技术、管理、技能等创新要素按贡献参与分配，实行股权、期权等中长期激励政策，以市场价值回报人才价值，全面激发劳动者创业创新热情。

会计人员是实现经济管理创新的不可或缺力量。充分发挥会计人员在经济监督和管理中的核心作用，一方面能够大大地降低全市经济活动风险，有效地抑制地方经济腐败，实现党风政风民风的根本好转；另一方面，通过加强会计责任预算、资金收支核算、成本费用管理、单位内部控制等财务管理活动，可以极大地提高经济效率和效益。因此，完善财务管理创新利益回报机制，以市场价值回报会计人才价值，对于引进和留住会计人才、促进广大会计人员全面提高综合素质有着十分重要的意义。

市县财政局要充分利用贯彻落实《益阳市单位内部控制与管理会计体系建设实施方案》的契机，有计划、分步骤地构建财务管理创新利益回报机制。具体地讲，可以采取渐进式推进战略：第一步，由市财政局制定《益阳市财务管理创新奖励办法》，并在市、县财政局设立财务管理创新奖励基金，根据该奖励办法对单位内部控制与管理会计体系建设的优秀单位和先进个人给予奖励；第二步，选择少数重点企业与事业单位建立财务管理创新利益回报机制，通过试点探索，积累经验，树立榜样；第三步，在总结试点经验的基础上，形成比较完善的财务管理创新利益回报机制，由市、县财政局在全市范围内组织推广，从而全面调动广大会计人员管理创新的积极性。

（七）以职技并行拓宽会计职业通道

行政机关、乡镇财政所的会计工作，与企业、事业单位会计工作相比，其政策性更强、业务范围更广、会计实务更复杂，因而对会计人员的业务素质要求也就更高。但是，在行政会计人员纳入公务员系列以后，其工资定级晋级与会计专业技术职称彻底脱钩，这严重地挫伤了广大行政会计人员提高专业技术水平的积极性，从而导致行政会计队伍业务素质总体下降。

为了充分调动行政机关和乡镇财政所会计人员的工作积极性，必须出台职级并行的激励政策。所谓职级并行，是指属于公务员系列的会计人员，既可以按照行政职级标准晋职晋级，也可以按照会计专业技术职称晋职晋级，其工资待遇就高不就低。通过推行职级并行政策，拓宽行政会计职业发展通道，打开行政会计职业发展空间，为广大行政会计人员提供施展才华的舞台，进而全面提升行政会计队伍业务素质、促进全市行政会计事业健康发展。

在现行公务员工资制度下，市财政局一方面要主动地向上级财政部门和人保部门反映情况、提出改革建议，为公务员工资制度改革提供依据；另一方面，要与市人保局认真研究行政会计人员晋职晋级改革问题，积极探索现行制度下行政会计人员晋职晋级改革的可行方案。

（八）以联控制度规范农村社区财务

长期以来，党和政府高度重视和关心“三农”问题，各种渠道流入农村社区的惠农惠民资金越来越多。然而，在农村社区高度自治的背景下，由于政府管理部门疏于监管，社区会计人员业务素质普遍较低，财务管理十分混乱，从而导致农村社区的贪污腐败、利益寻租案例呈现频发态势。这不仅极大地伤害了党和政府对广大农民的感情，而且严重地损害了广大农民的利益。

为了加强农村社区财务治理，要由市财政局牵头，协同市农村工作部、市委组织部等相关部门共同制定《益阳市农村社区财务治理制度》，以加强农村社区会计队伍建设，规范农村社区财务行为。该制度的内容包括：第一，会计人员必须具备必要的会计从业资格与资质；第二，会计工作接受乡镇财政所的统一领导与规范化管理；第三，乡镇财政所有权要求社区及时撤换不称职的会计人员；第四，会计人员及时披露社区财务信息；第五，乡镇财政所对社区会计工作进行年审年检。通过贯彻落实社区财务治理制度，促进农村社区会计工作逐步走上规范化的轨道。

[1]常勋. 国际会计[M]. 大连：东北财经大学出版社, 2001: 1.

[2]益阳市统计局. 益阳统计年鉴[M]. 2016: 18-25.

[3]涂子沛. 大数据[M]. 桂林：广西师范大学出版社, 2012: 8.

Construction of Accounting Team to Consolidate the Foundation of Economic Governance: A Survey of Accounting Personnel Overall Quality in Yiyang

LUO Fanghua1, FU Haolan2
（1. College of Management , Hunan City University, Yiyang, Hunan 413000, China; 2. School of Public Administration, Xi'an University of Finance and Economics, Xi'an, Shaanxi 710000, China）

In the underdeveloped regions the accounting problems emerge one after another, such as low personnel quality,serious structural contradiction, the scarcity of inter-disciplinary talents, insufficient accounting supervision, low service quality,high economic risk and so on. This paper explores the reasons of some practical problems, including backward economy and the brain drain, ever-rising occupational risks, widely extensive financial management, financial management by right of power,knowledge update which involves much difficulty, the single career path, inability to guarantee the interests, formalized continuing education. On the basis of the above analysis, this paper proposes a series of strategies and measures. For example, it is to reinforce the accounting supervision to lead the local economic governance, to enhance the accounting enforcement to purify accounting working environment, manage innovation to protect accounting right, it makes use of reversed transmission mechanism to promote the construction of accounting team, and to improve the professional quality by classified training,measure accountant by market value, to broaden accounting profession channel by administrative rank and technical titles parallel system, it is to regulate the finance of rural communities by the joint control system. All above measures may have positive meanings for consolidating the foundation of economic governance.

accounting team; economic governance; effective way

C 829.22

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2017.04.014

2096-059X(2017)04–0087–010

2017-03-24

罗放华（1958-），男，湖南桃江人，教授，主要从事财务管理研究；符昊蓝（1997-），女，湖南益阳人，主要从事公共财务管理研究。

（责任编校：贺常颖）