中国PPP 的发展历程、主要问题与改革展望

2017-03-28刘穷志

财政监督 2017年4期

●刘穷志张森

●刘穷志张森

中国PPP经历了五个发展阶段，大致分为：探索阶段、小范围试点阶段、推广试点阶段、停滞反复阶段和推广阶段。目前，地方政府PPP行为不规范，出现“公公合作”，投资回报率不高，缺乏公众监督，建议落实主体责任，回归“公私合作”，实施资产证券化，充分公开项目信息。

PPP 发展历程主要问题改革展望

编者按：2017年伊始，财政部旋即发布了政府和社会资本合作（PPP）专家库管理办法和咨询机构库名录管理办法，以及PPP综合信息平台信息公开管理暂行办法，以进一步加强和规范PPP管理，标志着我国PPP管理进入一个新的阶段。PPP改革作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重大制度创新，是一次体制机制的变革。目前，我国PPP发展状况如何，存在哪些问题，如何规避相关风险，本期专题“规范政府和社会资本合作管理探讨”特邀PPP领域专家围绕以上问题展开探讨，为深入推进PPP模式提供指导。

一、发展历程

自从上世纪八十年代首次引入我国，PPP（Public-Private-Partnerships）发展至今已有三十余年，大致经历了五个阶段：探索阶段(1984—1993年)、小范围试点阶段(1994—2002年)、推广试点阶段 (2003—2008年)、停滞反复阶段(2009—2012年)和推广阶段(2013年至今)等五个阶段。众所周知，在公共部门资源配置 (公共产品或公共服务供给)中，PPP模式是当下公认的最有效的途径之一，有效地解决了政府在资源配置中的低效率问题。PPP在我国通常被称作政府与社会资本合作模式，十八大以来，PPP模式在我国掀起崭新的篇章，受到各级政府部门的高度重视，成为落实国家战略的重要工具。

（一）第一阶段：探索阶段

改革开放之后，国内有关PPP的探索正式开始，一直持续到1993年左右。探索阶段有两个大的时代背景：其一，改革开放政策吸引的大批境外资本逐步参与各个行业的投资建设，其中就有资金尝试性地进入到基础设施建设领域。其二，发展中国家出现债务危机，使得相关国家为推动经济继续发展，开始借助社会资本的力量参与公共基础建设，这一模式随之传入中国。

探索阶段的项目主要分布在改革开放的前沿阵地，参与项目的外商主要来自华侨，其在商业因素之外还兼有回馈家乡的考虑，这也是这些项目得以在当时合同简单的条件下顺利执行的重要原因。当时，中国并没有与BOT相关的法规和审批程序，地方往往通过向中央主要领导汇报，获得首肯之后再执行的运作模式。探索阶段的项目大多都是由投资人组织发起，再通过谈判和当地政府达成一致，并没有经过规范的招标过程。而且，这些项目也基本都是由地方政府自发推进的，并没有引起中央政府的关注，也没进行自上而下的推广。

（二）第二阶段：试点阶段

与探索阶段不同，试点阶段的工作是在政府的引导下有组织地推动的。随着基础建设规模的逐渐增长，为保证建设发展的资金需求，国家计委开始着手研究投融资体制改革方面的问题，其中就包括BOT模式的可行性问题。当时，能源、交通等公共基础设施和行业一直是我国国民经济发展的“瓶颈”。为改善这种状况，将外商资金引入到我国亟需发展的基础设施和产业上来，国家各部委联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，鼓励外商采用中外合资、合作和独资等方式建设经营中国基础设施和基础产业项目，为相关项目的实施提供了法律依据。从中可以看出：其一，试点项目的重点主要集中在电力和交通等行业；其二，试点以外资为主。此后地方政府推出的其他项目，也都是以此为法律依据。当时国家和地方的BOT试点项目有的成功执行，有的在运作时失败，但无论成败，都为后来的BOT项目运作提供了重要的知识和技术积累。

（三）第三阶段：试点推广阶段

党的十六大提出让市场在资源配置中发挥基础性作用，为PPP的推广提供了理论基础。为加快市政公用行业的发展，建设部出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，拉开了PPP模式发展的序幕。十六届三中全会后，政策再度发力，允许非公有资本涉足法律法规未禁入的领域和行业，包括公用事业、基础设施及其他相关行业。至此，在政策的推动下，我国主要城市很快进入了第二波PPP模式建设的高潮。此阶段实施的PPP项目比较多，大部分都是成功的，且已经具有十分明显的市场经济特征。传统企业在面临压力的情况下，主动改革的积极性提高，项目竞标公开透明，效率也有了明显提高。当然，由于PPP项目数量增加过快，有些地方项目运作方法不尽合理，也出现了一些失败的案例。从2007年开始，国内也出现了对改革进行反思的声音，致使市政公用事业的市场化改革开始降温。随之而来的2008年全球金融危机，使我国的PPP项目建设再次进入了停滞期。

应该说，PPP推广阶段还是取得了重要成果，大规模改革探索中出现失败案例也属正常。而且较之于其他领域，市政公用行业在改革开放期间的成就还是很大的，大部分PPP项目在运作时都会参照国内外的先进经验，以保证项目的顺利实施。

（四）第四阶段：调整阶段

为应对国际金融危机，中国开始转向实施积极的财政政策，推出了四万亿经济刺激计划。此阶段，各地的公共服务基础设施项目主要由地方政府设置的投融资平台负责投融资，以获得充足且成本相对较低的资金保障。但随后刺激计划带来的弊端使得政府开始再次重视社会投资，为了进一步鼓励和引导民间投资，2010年政府出台了关于鼓励和引导民间投资健康发展的新36条，但是效果并不明显，PPP模式发展出现停滞。

这一时期，国企尤其是央企凭借其特殊身份开始大规模进入基建领域，与地方政府形成对接，在城市化建设中担任重要角色。但是，由于央企与地方政府的特殊关系，央企成为主角改变了PPP模式的运行规则，行政规则开道使得竞争、透明等市场规则退居二线。国企特别是央企拥有强大政府资源作支持，使得社会资本根本无法与其竞争。随后国务院各部委又相继出台了多个落实“新36条”的细则，但并没有使PPP市场发生实质性改变。

（五）第五阶段：普及阶段

党的十八大提出让市场在资源配置中发挥决定性作用，这一重大转变为后续PPP模式的普及推广提供了理论基础和政策保障。2013年的全国财政工作会议后，财政部长作了有关PPP的专题报告，对PPP模式的发展寄予厚望，充分肯定了其在国家治理现代化、转变政府职能、让市场在资源配置中发挥决定性作用、建设现代财政体制和促进城镇化健康发展等方面的积极作用。2014年以后，财税体制改革框架逐步清晰，财政部结合财政体制改革陆续出台PPP指导意见，地方政府也开始积极上报PPP试点项目。为提高城市综合承载能力和城镇化发展质量，2015年国务院办公厅发布文件，鼓励地方政府运用PPP模式让社会资本参与综合管廊建设和运营。2016 年10月，为了更好地推动PPP模式在新型城镇化中的运用，加大城市基础设施建设力度，发改委、住建部联合发布《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作(PPP)创新工作的通知》。同年10月，发改委又发布《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》，理顺了在传统基础设施领域中PPP项目的具体操作流程，指导相关领域PPP项目的运作和实施。

可以看出，自2013年以来，伴随着国家经济改革的不断深化，政府出台的关于PPP项目的文件不断增多。尤其是近年来政府不断出台文件，一方面鼓励PPP项目的落地和运营，另一方面，也在政策上不断规范，助力PPP模式稳健发展。2015年，财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作综合信息平台运行的通知》，对全国的PPP项目进行全生命周期监管，建立了政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台及项目库，这些都为PPP行业的规范化提供了制度性保障。

当前，PPP发展正处于风口之上，无论是政府还是民间，对PPP的后续发展都寄予厚望。但同时，近年来PPP项目数量太大，PPP模式过热。一些地方政府借政策推动利用PPP模式搞变相融资，部分虚假PPP项目也混迹其间。一些项目存在故意规避监管要求，实施过程忽视质量等问题，此类不规范的做法也为PPP模式的后续推广埋下隐患。尤其是近三年来PPP模式快速扩展，地方相继推出上万个项目，投资总额以万亿计，随着项目的大量落地实施，推广初期忽略的问题和弊端也开始逐步显现。好在政府已经意识到此类问题，并采取了系列措施，建立规范PPP项目的监督体系，推进顶层立法。从近期官方文件和表态中可以看出，2017年PPP模式将逐步走向理性，地方利用PPP变相融资的冲动将被遏制，项目库中项目落地率将不断提高。

二、存在的主要问题

(一)地方政府PPP行为不规范

其一，借PPP变相融资。一些地方政府在项目融资上，打着PPP旗号，采取政府兜底、政府回购、明股实债、固定回报等形式变相融资。其二，委派平台公司为PPP出资单位和事实上的实施机构。平台公司仍然停留在融资、建设的惯性思维上，较少关注公共产品供给质量和效率。其三，设置注册资本、高额保证金、融资能力等条件，限制采购环节的竞争，蓄意让国有企业特别是央企进入，阻止民营企业进入。其四，规避PPP管理要求上项目。摒弃PPP流程，借道政府购买服务等方式变相上项目。隐藏现金流稳定的“好项目”，只拿出资金来源少、回报率低的项目。其五，政府部门缺乏契约精神。政府换届违约。其六，设置行政垄断和隐性壁垒，干预企业生产经营；政府控股，投资人的经营管理优势很难得到充分发挥。其七，极少数政府官员无偿划拨土地、拔高公共服务价格，私人资本参与公共服务供给、极力追求高额利润，二者合谋，损害公共利益。为吸引社会资本参与公益性PPP项目，政府拿出额外资源和财力，或者配置、捆绑、让渡其他权益。

（二）“公公合作”

其一，中国国有企业属于公共部门。一是国有企业处于关系国计民生的行业，竞争性弱，公益性强，追求社会利益；二是政府与国有企业的边界模糊，难以相互独立，国企获得的补贴不少是隐性的。其二，中国政府和社会资本合作事实上是“公公合作”。全国PPP综合信息平台项目库季报第3期公布了三个数据：一是119家签约社会资本数量占比，国企占55%，民企占36%；二是54个单家社会资本参与项目数量占比，国企占61%，民企占32%；三是54个单家社会资本参与项目投资额占比，国企占37%，民企占12%。其三，“公公合作”不能实现PPP初心。一是实质上并没有化解地方政府的债务风险。国有企业作为合作方参与PPP项目，只是将项目债务从地方政府的资产负债表上，转移到国有企业资产的负债表上，一旦产生债务风险，地方政府就会为国有企业的风险“兜底”。两年来，多数融资平台并没有实质性转型，而是继续承担融资平台职能，政府通过“转型”后的融资平台实施的PPP项目，是政府向社会资本的借债。二是不能提高PPP项目运营效率。国有企业的决策并非完全市场导向，治理结构也不尽合理，而且国有企业把控的PPP项目并没有经过市场的检验，项目的运营效率较低。

（三）常规手段难以提高投资回报率

1、财政资金投入不足。世界经济复苏疲软，中国经济持续下行，全国一般公共预算收入和一般公共预算支出增长乏力，PPP项目的政府投入和补贴难以充裕。

2、土地商业开发限制多。以营利标准来裁定PPP项目土地使用权方式，由国土部门公开招拍挂，项目用地招标方式是特许经营权招标，而不是国有土地招标，PPP项目用地不是划拨用地，项目公司拥有土地使用权受到限制，基础设施建设与周边土地开发的联动机制受到限制。

3、调价机制僵化。PPP提供的是公共产品，大多是社会公众的刚需消费品，如果涨价，会遭到公众的强烈反对。迫于公众压力，考虑到社会公众的经济承受能力和心理承受能力，政府不敢随意提价。核心定价权掌握在政府手中，社会资本没有涨价主动权。

4、国有企业项目运营效率低。目前全国开展的PPP项目中，“社会资本”中来自名副其实的民营企业的比例较低，PPP项目建设的主要力量依然是国有企业（包括地方政府融资平台公司）。

（四）缺乏公众监督

现行政府监管体系庞大，由行业监管（发改、财政、交通等）和一般监管（规划、公安、国土、环保、审计、工商、质监、安监、税务等）组成，但是，缺乏公众对PPP项目的知情权。社会公众是公共服务的消费者，其消费诉求没有有效的表达途径，难以对政府部门和社会资本形成有效的约束，公众参与决策的权利被忽视，公众利益被侵害。

三、改革展望

（一）落实主体责任

政府应由管理者转变为规划者、合作者，界定公私权责边界，简政放权，下放政府对于PPP项目建设管理权限。破除行政垄断，政府不能高高在上发号施令。一是要使地方官员的短期决策与长期责任相匹配，建立PPP业绩指标体系，纳入地方政府行政绩效考核，实行PPP项目终身问责机制。二是政府部门主要领导作为第一责任人。全面履行牵头职责，因地制宜推进工作，层层落实任务。将引入私人资本比重、项目落地率等绩效指标作为PPP工作的目标任务。三是财政部门承担PPP改革的主体责任。转变财政资金投入方式，从“补建设”转为“补运营”。

（二）回归“公私合作”

1、PPP的本意是“公私合作”。一是PPP的学术翻译是“公私合作伙伴关系”，中国官方翻译为“政府与社会资本合作”，两者显著差别是第二个P，前者称其为私人部门，后者是社会资本。两者争论焦点是社会资本（比如国有企业）是否是私人部门。二是按照“公”的纯度，理论上的公共部门包括：政府职能部门、事业单位、国有企业和非政府组织，国有企业当属公共部门。亚洲开发银行所认定的“公共部门”范畴是部委、司局、地方政府和国有企业，“私人部门”的范畴包括私营企业和投资者个人。三是国有及国有控股资本不是私人部门。笔者认为，无论是中国的国有企业，还是西方国有企业，都属于公共部门。西方国家国有企业具有非竞争性和公益性，追求社会利益，属于公共部门，这是没有争议的。中国国有企业属于公共部门的理由：一是国有企业处于关系国计民生的产业，具有公共性；二是政府与国有企业的边界模糊，很难说相互独立，国企获得的补贴不少是隐性的。

2、回归2014文件精神。2014年财政部《PPP模式操作指南》规定，“社会资本”主要是指已经建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属的融资平台公司及其他控股国有企业。可是到了2015年，国务院办公厅《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》又规定，符合一定条件的本级政府所属融资平台公司也可以以社会资本方的身份参与PPP项目建设。建议融资平台公司和国有及国有控股企业不要包含在社会资本范畴之中。

（三）利用资产证券化提高投资回报率

1、资产证券化提升PPP项目收益率机制。资产证券化将PPP项目资产的预期现金流收益权转化为可以在金融市场上交易的债券，增强项目资本的流动性。通过资产证券化方式，引入外部资金，实质上提高了企业在PPP项目中的杠杆率，在整体盈利状况不变的情况下，直接提高了净资产收益率。资产证券化和PPP模式相结合，实现了风险与收益相匹配的资金在资本市场上完全对接，使项目经营者通过市场获得更多回报。

2、多个领域的PPP项目已经具备资产证券化条件。

城市地下综合管廊、轨道交通、供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程等PPP项目收费机制比较透明，且具有较为稳定的现金流。2015年大量PPP项目投入建设，2016年一些筹备早或建设期短的项目已经陆续开始投入运营，资产证券化ABS模式的前提条件已初步具备。一些大型的交通、能源、市政项目，涉及资金量高达数十亿甚至更多，对资金成本十分敏感，ABS可以有效降低项目成本。例如，高速公路项目在运营中实现现金流后可与银行达成提前还款协议，以ABS方式进行债务重组，降低融资成本。此外，城市水务项目同样适用于ABS，水务方面单个项目可能性不大，可将一个片区的多个项目打包。

3、政策支持与成功试点。国家发改委、证监会已经出台了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》。国家早前还出台多项政策鼓励和引导PPP资产证券化，比如，《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务管理规定》规定，交易所资产证券化产品的基础资产包括具有PPP项目中的特许经营权特征的“基础设施收费”基础资产品种。目前，PPP项目ABS探索主要集中在中东部，浙江、安徽、广东等省较多，成功发行的资产证券化产品有“泰兴市滨江污水处理有限公司污水处理收费权资产支持专项计划”、“兴光燃气天然气供气合同债权1号资产支持专项计划”等。

4、PPP项目资产证券化困境。一是成本优势有时并不明显。一旦项目资产的评级较低，成本就会提高，加上评级、律师、成交费等相关发行成本，与银行贷款相比就会丧失成本优势。二是标准化评估困难。基础设施范围广泛，信用等级评估和基础资产估值很难采用一致的标准化体系，制约了PPP资产证券化的标准化评估。三是规模和期限不匹配。一些项目规模较小，又难以打包，对资金成本不敏感，不利于PPP项目实现资产证券化ABS模式。PPP项目的期限一般相对较长，但是目前ABS产品的期限主要集中在5年以内，两者期限并不完全匹配。四是ABN难被重视。作为非标类融资产品，PPP项目资产证券化有两种途径即ABS和ABN。2015年，ABS成为PPP资产证券化的热点，但ABN被冷落。ABN被冷落的原因，除期限不匹配外，ABN非公开发行，市场较小，流动性较差，对于不想长期持有PPP资产的投资人来说，通过ABN不易实现提前退出。

5、推进PPP项目资产证券化的政策建议。一是依据项目规模和信用程度，分类推进PPP资产证券化。交易所ABS是场内非标产品标准化业务；交易商协会ABN发行的标准低于ABS，作为场外非标产品仅在金融机构间交易。对于少量的规模大、信用等级较高的PPP项目，宜选择非标准产品标准化模式；对于大量的规模小、信用等级低的PPP项目，宜依托包括交易商协会在内的交易平台，采用非标产品非标化模式。二是创建全国PPP项目非标化交易平台。非标化交易平台由企业、地方政府以及证券业协会共同组建，企业为平台运作建立市场化的管理机制和激励机制，地方政府参与提升平台的公信力，证券业协会提供平台所需的技术和监管支持。非标化交易平台能够消除非标产品非标化障碍。（1）减少成本。交易平台借助互联网技术，降低非标产品信息不对称，也降低获取信息的成本。互联网交易平台还能使分析师分散在全国不同研究机构，降低信用分析成本，进而降低会计师、律师、担保等中介机构的交易成本。（2）标准化评估自成体系。第三方评级充分利用互联网广域的数据平台和多媒体双向信息交流，解决信息披露的信用风险，形成PPP项目相对独立的评级体系。（3）规模和期限能够匹配。平台运用金融工程技术设计项目，并将项目供给与需求直接对接，满足不同投资主体对项目规模和期限的需求。三是建设好PPP项目资产证券化基础制度。根据PPP项目资产证券化所需条件，建立完善的PPP项目资产评估和信用评级机制。加快公共产品和服务的定价机制的改革进程，为PPP项目资产证券化奠定资产定价基础环境。维护好公共产品和服务领域垄断竞争的市场结构，增强社会资本对于未来现金流的良好预期。

（四）项目信息充分公开

公开项目信息，提高信息透明度，可以强化社会公众监督力与约束力，防止利益集团利用特权或固有地位介入，抑制公私合谋，减少PPP腐败，减少市场失灵与政府失灵。但是，目前国家发改委（PPP专栏）和财政部（PPP中心）网站上所公布的PPP项目信息，仅显示了项目名称、行业性质、回报机制、投资额、运作方式等粗略的基本信息，成本、利润等关键、敏感价格信息则无法查询。部分项目公司假借保护商业秘密之名，也不公开相关的关键和敏感信息。应公开项目准备（实施方案、物有所值、财政承受能力）、采购(含合同文本)、建设、运营、成本监测、绩效评价、预算执行等信息。主要途径：其一，安装实时监控设备，构建相关数据库。将进行流量监测、视频监控等电子设备的实时信息与PPP综合服务平台连接，录入金融、审计、税务等部门数据库中，在系统内生成PPP项目数据。其二，完善并实施《PPP项目信息公开暂行管理办法》。自觉接受社会监督，除涉及政府机密、商业秘密和个人隐私之外，应该尽可能地在全生命周期内公开PPP项目的相关信息。■

(本文为国家社科基金重大项目“PPP<公私合作伙伴>中财政资金引导私人资本机制创新研究”<批准号：14ZDA029>阶段性研究成果)

（作者单位：武汉大学经济与管理学院）

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[8]刘穷志，顾明瑶.养老基金参与基础设施PPP项目初探[J].行政事业资产与财务，2016，（01）.

[9]刘穷志，庞泓.基础设施项目建设风险与价值评估：VFM方法的改进及应用[J].财贸研究，2016，（02）.

[10]刘穷志.警惕PPP模式“公私合作”异化为“公公合作”[N].中国政府采购报，2016-9-20.