PPP 模式风险分析及其防范研究

●夏宏武 柳光强

（作者单位：江汉大学武汉研究院）

PPP 模式风险分析及其防范研究

●夏宏武 柳光强

PPP模式是一种为提供公共服务所建立的政府和社会资本相合作的契约关系，具有利益共享、风险共担等特点，是一种新型的项目融资模式。但由于自身运营特点和外部环境因素的影响，PPP模式存在政治风险、经济风险、运营风险等诸多方面的风险，本文基于对各项风险的分析，提出了相关的防范对策。

PPP 风险分析 风险防范

PPP模式即通过政府与社会资本合作，在减轻政府财政压力的同时，更好地提高公共工程和公共服务的质量，加快我国全面市场化的建设步伐，提高国家财政资金使用效率和国家法治建设现代化。尤其针对公共基础设施建设以及公共服务等需要大量前期资金投入的领域，通过结合PPP模式，可以更好地发挥民间资本的辅助作用，加快社会资金流转和使用效率，在实现资金使用效率最大化的前提下，实现公共基础设施建设等工程项目的顺利进行。然而，PPP模式因其自身运行中存在的利益共享、风险共担以及诸多不确定性等特点，使其存在政治、经济以及法律等多方面的风险，必须对其风险进行全面分析，才能更好地防患于未然。

一、PPP模式概述

PPP全称 Public Private Partnership，最早起源于18世纪的欧洲，主要是针对提供公共服务所作出的市场化改革。后来，英美国家爆发的经济萧条导致财政资金不足，为更好地完成公共基础设施建设，政府出台了一系列积极引进私人部门参与公共项目建设的优惠政策，为PPP模式的发展提供了良好的政治铺垫。后期，随着PPP模式运用得越来越普遍，其他国家也纷纷形成公私合办公共项目的合作模式，特许经营、运营和维护以及租赁合约等方式也相继出现。PPP模式逐渐成为各国政府进行重大设施建设的运作模式，并逐步得到完善。

在我国，财政部将PPP模式定义为一种为提供公共服务所建立的政府和社会资本相合作的长期关系，具有广义与狭义之分。广义的PPP模式是指所有因提供公共产品而在公共部门与私人部门之间建立的合作关系，主要包括建设—运营—移交（BOT）模式、改建—运营—移交（ROT）等多种合作模式。而狭义的PPP模式主要是指建立在利益共享原则之下，通过协商谈判而订立的融资合作模式。通过PPP模式，可以实现公共部门与私人部门的双赢，实现资金使用的最大效率，达到社会资源的最优化配置。

（一）PPP模式的特征

1、全程合作。合作关系是PPP模式的最突出特点，它是建立在公共部门与私人部门友好协商基础上的合作关系，合作双方共同遵守合作的“契约精神”，履行应有的职责同时享受对应的权益。在合作过程中，公共部门提供相关政策支持，私人部门提供资金和技术支持，实现社会资源的最大化利用。

2、利益共享。PPP模式是建立在利益共享、风险共担前提下的合作模式，由此项目产生的利润由双方共有。但因为PPP模式具有一定的公益性质，并非以利润最大化作为合作的终极目标。因此，在合作过程中参与的公共部门必须把好关，避免私人部门恶意提高对外出售价格而形成高额利润等情况出现，而引起社会公共秩序混乱等。此处所说的利益共享更主要的是指参与双方共享PPP的社会成果，包括私人部门从中获得的长期稳定的投资回报以及后续发展等。

3、风险共担。既然PPP模式是一种合作关系，那就意味着在合作过程中所可能产生的风险都必须由合作双方共同承担。因此，为了将可能产生的风险降低到最小，合作双方可以通过协商的方式，考虑应对风险的最佳对策，尽可能由最善于承担某种风险的合作方承担，进而使合作的整体风险最小。通过建立风险共担机制，合理利用公共部门的政治优势以及私人部门的资金优势，合理分配项目风险。

（二）PPP模式的功能

1、融资。PPP模式诞生的最主要功能就是为了实现公共部门与私人部门之间的融资，即在建设公共基础设施时，为了弥补政府部门资金不足的缺陷，而引入私人部门投资，解决财政资金困难。既可以解决公共部门资金不足的问题，同时又能让私人部门参与公共项目建设，并从中获得持续、稳定的投资回报，实现双赢局面。

2、管理。PPP模式既是一种项目建设合作方式，同时也是一种兼具计划、领导、组织的管理模式。在PPP模式中，一般需要制定详细的项目计划，以减少项目运行中的不确定性和重复性，降低项目成本，提高最终的项目收益。因此，PPP模式具有一定的控制功能，包括控制成本使用、项目实施进度以及最终使用效果考量等，通过及时跟踪比对和纠正偏差，实现建设项目的终极目标。

3、新技术。PPP模式作为一种大型工程建设的运行方式，在生产技术和工程管理方面都运用了新技术。因此，PPP模式在解决公共部门财政资金不足的问题同时，也会为私人部门带来新的技术开发和工程管理方法，从而实现项目建设的高效运行，也为私人部门今后承接项目提供技术和管理经验，实现公私两部门双赢。

4、创新机制。PPP模式打破了以往公共部门的计划经济时代，引入私人经济从而走向市场经济，这是一种社会经济的转换过程，也是制度创新的契机。机制的创新能更好地适应市场经济体制下的项目建设要求，有效提高资源的合理配置，避免计划经济体制下的公共资源分配不均衡问题，从而更好地加快我国经济增长。

二、PPP模式的风险分析

（一）风险特点

1、阶段性。PPP模式作为一种新型合作方式，从前期达成合作意向到后期项目实施，具有多个不同阶段，包括前期准备中对项目的征集、对私人部门的招投标，运行中对项目的建设规划，实际运行管理等。由于阶段的多样性，导致在不同阶段会面临不同的风险，因此PPP模式的风险具有一定的阶段性，有些风险只有在某个特定的阶段才可能存在。同时，同一种风险在不同阶段的表现方式以及程度上都有较明显的差异，相比于其他项目建设中存在的风险具有较大差异。

2、复杂性。PPP模式因建设项目的复杂性以及参与方的众多性，使其风险具有复杂性。比如，因PPP模式是一种合作方式，可能存在合约方违约的风险；因PPP模式所建设的都是规模较大、周期较长的大型公共设施建设，存在一定的融资风险和时间风险。同时，由于公共基础设施建设的特殊性，会受外部政治因素、政策走向等影响，使其风险存在更大的复杂性。

3、不确定性。风险本身就是对未来某种事件发生概率的预测，只能通过以往发生的经验统计，寻找规律并预测。因此，风险具有不确定性和偶然性，而PPP模式因项目的多样性和复杂性，使其风险更具不确定性，不同的项目风险也可能具有不同的表现形式。

（二）风险因素

1、政治风险。政治风险主要是指因当地政府对项目的政策规定、税收政策以及主权干预等因素对PPP模式中项目建设所产生的影响。政治风险可分为政局整体稳定情况以及与政策有关的宏观方面，与项目所在当地政府的决策倾向、信用情况和群众态度等微观方面。

主权风险主要是指因国际政局、国家政权发生变革、战争等而发生的重大变革，使项目可能因政策的变动而无法继续进行，或项目设备和其他必备因素遭到破坏而导致项目无法继续进行所形成的风险。该风险具有不可控性和不可逆转性，一旦发生只能尽最大可能从其他方面进行补救，而使损害降到最低。

法律和税收风险。由于PPP模式中很多大型项目可能存在跨国合作关系，而不同的国家存在不同的法律和税收政策，对同一个合同要点存在不同的理解和说明，由此造成合同的不同解读和争议，从而影响项目合作的顺利进展。

除以上因素以外，政治风险还可能与参与项目合作的政府部门作风有关，若存在该政府部门官员不作为或存在以权谋私等不法行为，也可能使PPP项目因成本增加或其他干扰因素存在而无法顺利实施。

2、经济风险。经济风险主要包括两方面，即金融风险和财务风险。金融风险是指受利率变动、外汇以及通货膨胀等因素所导致的金融贷款方面的风险。PPP模式中项目的主要资金来源于私人部门以及金融机构的贷款，一旦金融贷款受诸多因素发生波动，势必会造成项目原材料、劳动力等成本发生波动，从而形成项目的经济风险。而财务风险主要是指因公私融资以及在项目实施过程中产生的风险，很大程度上也受金融风险影响。

3、法律风险。PPP模式下的法律风险主要来源于对于项目建设的法律体系存在不完善以及项目参与方因缔约失败、信用等造成的项目合作失败风险。由于PPP模式下的项目建设合作在我国属于新兴事物，对该模式下的项目运营还存在制度上的缺陷，缺乏完善的法律体系作为后续相关突发问题的支撑，很可能造成缔约一方为一己私利，偷钻法律空子，造成合同执行失败。现行的相关工程建设法律，在条文上只有针对普遍意义上的项目建设法规，在PPP模式实践中的缔约双方特殊的阶段性矛盾上未作针对性的规定，且相关法规未对项目实践过程中可能产生的问题作描述，缺乏权威性。由于我国缺乏对PPP模式的具体条文规定，导致PPP项目在实际运营中经常发生股权转让与特许经营之间的矛盾，不仅对项目的正常运行产生影响，也制约着今后PPP模式下的招投标建设。同时，我国现行的政策法规对私人资本的参与缺乏一定的灵活性，比如在招标法上规定不允许对现有的标书模板作实质性的更改，也禁止在招标结束之后针对具体项目作谈判，而PPP模式作为一种新型的合作方式，在项目运营上具有一定的灵活性，现有的政策法规很难发挥PPP模式自身的灵活性优势，阻碍PPP模式的完善发展。此外，对于PPP模式下项目的会计核算也缺乏相关针对性的会计准则解释，导致PPP模式下的项目在具体核算上存在界限模糊不清、核算方法不规范等问题。

4、运营风险。PPP模式下的运营风险即项目在投入实施过程中可能遭遇的市场风险，包括同类项目的竞争、运营成本因利率变化等可能发生的剧增、收费价格的调整以及项目后期转交收益问题。如果项目在正式运营之后的收益无法达到预期，甚至无法足额收回成本，造成项目参与方失利，长此以往很可能导致项目的运行失败。因此，PPP模式下的运营风险主要包括三方面：一是因运营后无法足额收回成本导致市场收益达不到预期；二是因同一项目的竞争者所引发的需求变化、市场收益以及信用等一系列的后续风险；三是在后续运营过程中因政府失信不履行合同义务所引发的信用风险，增加项目运营风险。

5、不可抗力风险。不可抗力风险主要是指因自然灾害或者战争等不可控制的风险所带来的项目损失和破坏，此类风险由于缺乏可预测性和可控制性，一旦发生，项目参与双方将受到重大打击且无法规避。只能在现有的条件下，用其他方面进行弥补，以使损失降到最小化。

三、PPP模式的风险防范

（一）完善相关机制建设

首先，针对目前PPP项目建设中相关人员缺乏工作热情和自我认同感的问题，建议建立相关的激励机制，调动公私参与方的工作热情，提高工作效率，从精神、薪酬激励等方面调动工作热情和工作效率，并在一定程度上减少建造风险。

其次，为更好地惩戒项目运营中参与者的违法行为，应建立完善相关的监督管理机制。针对PPP项目运营中的规划、招标、采购、运营等各环节进行全程监管，同时加强对参与方资金来源的信贷审核力度，降低运营过程中可能出现的信贷风险。通过对PPP模式的全程监管，在提高项目运行安全度的前提下，控制成本运营，促进项目的全面可持续发展，有效减少项目运营的相关风险。

（二）完善服务机构建设

针对目前PPP项目运营尚不成熟的现状，建议完善相关的PPP服务机构，包括对项目的咨询机构、技术支撑服务机构等，有助于提升对项目的运营管控能力。通过提供支撑服务，减少项目运营过程中可避免的风险，从而减少不必要的成本，提高项目整体收益。通过事前的法律法规咨询，减少运营过程中可能发生的违规问题；通过提供技术咨询，可以减少因技术问题造成的减缓项目进度问题，从而提高项目运行效率和项目最终质量。可以通过组织讲座、远程会议等形式，提高政府部门对PPP项目的认识和了解，并由此提高项目管理能力，防范项目风险。

（三）加强风险防控

加强对风险的前期防控，通过建立专门的风险管理委员会，对PPP项目进行全程监控，可以对PPP项目进行全方位多角度的评估，做好对项目运行的预算管理和风险管控工作，转移和对冲风险。在项目参与方支持下进行风险分担，可以有效减少项目整体风险。因此，在正确认识PPP风险的前提下，如何合理有效地分担风险，是进行风险防控的重要途径。主要原则为：承担的风险程度与其从项目收回的收益相匹配；根据不同参与方的风险承受能力分配不同的风险；各参与方的风险承担程度要有一定的上限。换而言之就是，与政治、法律相关的风险由政府部门参与者承担，而与项目运营相关的财务、建设等方面的风险由项目参与的私人部门承担，而诸如自然灾害等不可抗力引起的风险则由双方共同承担。通过在参与的公私双方间进行合理的风险分担，可以有效地减少项目整体风险，并加强参与各方的合作关系，实现社会资源的有效配置和社会效益的最优化分配。

（四）加强政府职能运行

政府部门作为PPP模式中的参与方，应给予参与的私人部门一定的政策支持，包括当地的税收优惠政策、项目批准制度等，并提供相关的技术支持和咨询服务。同时，政府部门要做好在主导者与引导者之间的角色转换，在项目建设中做好支撑工作。同时，在签订PPP项目协议时，要兼顾私营方的利益，明确双方的职责和可能发生矛盾的诉求方式，尽量减少政府部门因信息不对称造成的公众利益受损风险。■

（本文受到江汉大学武汉研究2015年开放性课题“创新PPP实施路径的比较研究”〈课题编号：jhunwyy2015107〉资助）

（作者单位：江汉大学武汉研究院）

[1]许强.PPP项目风险因素分析与分担决策[D].南京：南京大学，2013.

[2]赵晔.我国PPP项目失败案例分析及风险防范[J].地方财政研究，2015，(06).