政府购买公共服务监管风险的诱导因素分析与预警控制

●张晓红 王 向

政府购买公共服务监管风险的诱导因素分析与预警控制

●张晓红 王 向

随着我国政府采购改革向纵深发展，风险意识已经逐渐受到人们的高度关注，其中也包括政府购买公共服务监管风险。如何预警危机，增强鉴别风险的灵敏度和可预见性成为监管理论和实践方面的重要课题。在我国政府购买公共服务监管实践中，常常会发生有关监管行为与国家法律法规、监管结果与客观实际要求相背离的现象，不仅导致对有关采购操作运行的合法合规性、效用性难以作出精准的判断，而且也给我国政府采购管理和改革带来严重不良后果。当前我国政府采购监管工作重心正在逐步变事后救援为事前预防，而借助监管风险预警系统，及时在政府采购发生重大事件之前进行干预，才能最大限度地避免政府采购风险的发生。所以，我国政府购买公共服务必须摸索构建一种新型监管模式，使服务与监管、预防与预警、教育与制裁有机结合，将政府采购监管关口前移。本文探讨了我国政府购买公共服务监管风险及影响因素，并通过对 “预警制”的行为逻辑及操作程序分析，有效识别风险，推进风险预警制的建设，做到未雨绸缪，不断提升政府购买公共服务的绩效，避免产生公共服务领域内的“蝴蝶效应①”。

政府购买公共服务风险 监管预警机制

一、政府购买公共服务监管风险透视

（一）政府购买公共服务监管风险

风险意指未来可能发生的危险。由于风险的普遍性和不确定性特点决定了政府购买公共服务监管无时不在，而有效地识别风险，才能规避风险的发生，就需要更有力、更准确地识别把握风险。

1、监管越位缺位风险。我国《政府采购法》对现有的监管主体仅进行了原则性的规定，致使监管主体监管范围模糊、监管职权交叉。由于市场竞争不足，有些社会组织以政府名义成立，与政府部门之间有着或多或少的政治色彩联系，政府部门对社会组织存在过多的干涉，导致监管形式重于目的，监管缺乏独立性、公平性。监管部门之间职权分散，财政部门、审计部门、行业主管部门等虽各有监管职责，由于没有形成多元化的联合监管体制，往往难以形成监管合力，导致重复监管和监管缺位并存。社会公众长期淡化的监管意识，缺乏有效的沟通响应渠道，未发挥出作为公共服务的享受者应有的监管权力；媒体监管作为社会监管的主要部分，其行动往往受到政府、自身利益追求的限制，披露的信息会存在片面性、娱乐性，从而造成监管缺失。

2、监管中的腐败风险。政府购买公共服务中发生腐败、寻租的可能性比较大，贯穿于整个购买服务的每个环节。社会组织在公开招标中为了获得中标机会，暗中贿赂政府官员，在审查中由于其利益联系降低标准。价值观扭曲的监管人员为了自身利益，以权谋私，选择不合格的供应商，监管时睁一只眼闭一只眼，导致监管失败。

3、监管的成本——效益风险。由于信息不对称，社会组织在自身运营的信息掌握中处于优势地位，监管部门对被监管部门的监察很大程度取决于账务信息，如果监管部门想要更全面地了解社会组织，就需要支付额外的费用，其可能会在想要的能力监管范围和监管成本效益之间妥协，从而淡化或未进行监管。购买服务的复杂性越高，带来的监管成本、难度也就越大，服务的复杂性与监管成本的同步增长也制约着监管的有效进行。

4、监管机制风险。（1）监管方式手段单一、落后。传统的监管主要以实地勘察、账务记录审查为主，缺乏信息化技术手段，监察的结果不太理想尤其是软服务的考评。政府对服务供应商的监管主要以签订的合同为主，合同的约束范围有限，服务质量难以量化，这便为监管风险的发生创造了机会。不定期监管也存在随机性，很大程度受监管人员的个人意愿进行，缺少严谨性。（2）监管标准不明确。监管法律的缺失，各地方政府购买公共服务的监管标准口径不统一，形式性的内容较多，有效的操作性偏少。社会组织的准入标准不统一。由于我国社会组织的发展起步晚，市场竞争机制未形成，对其人员管理、机构设计等缺乏明确规定，社会组织的合规性监察不完善，它提供的一些无形服务，不同类型服务的质量、效益的统计标准也难以实现。（3）第三方评估机制缺失。对政府购买公共服务的风险评估和质量监管需要第三方的评估机构进行科学系统的监管和评估，但是我国缺乏这样的专门机构和人员,不能发挥其外部制衡机制效应。

5、监管日常工作弱化风险。（1）监察取证风险。监管工作具有一定的时效性，监管人员在未对监管单位完全了解的情况下，两者之间的信息不对称，对于被监管单位的隐性经济活动难以掌握。监察工作需要专业技能和日常经验的完美配合，监管人员的自身缺陷导致监管不到位，取证偏差，监管工作弱化。（2）定性不当风险。对于性质模糊的问题易引起定性不准的问题，法律法规的缺失，问题的复杂交叉程度，监管人员的能力有限，对问题的性质把握不充分。各个社会组织的经营业务、机构性质等也千差万别，监管的复杂性也容易引起定性不准。（3）处理处罚风险。监管机构应依法对违法违规行为进行处罚，处罚过程中也存在有罪未罚、有罪错罚、依法不当、越权处罚的风险。

6、监管保障机制缺失风险。第一，政府购买公共服务监管需要法律、技术、经济等人员的保障，现阶段我国缺乏有效的联合部门监管机制，部门之间易产生责任推脱、无序监管的风险；第二，专业的监管人员相对缺乏，现有的监管人员多以政府工作人员和社会组织人员为主，其对项目运作、管理等缺乏专业性的认识；第三，监测技术的落后，难以对监管项目的绩效作出准确评估。

（二）政府购买公共服务监管风险的特点

政府购买公共服务风险存在于所有政府购买公共服务业务运作环节之中。它既具有风险的普遍性、客观性的一般性特征，同时，又具有或然性，也就是监管风险会随着客观因素的变化。不是所有的政府购买公共服务风险都可能通过监管人员的主观努力得到控制。由于政府购买公共服务风险的内外在因素，决定了政府购买公共服务风险与其他风险相比具有以下特点：

1、起因的繁杂性。由于风险贯穿于政府购买公共服务运作的全过程，因此，监管也内涵于每个阶段，相对于社会监管而言，政府购买公共服务监管要求的范围更广、复杂性更高、灵活性更强，而且监管的内容也多种多样，包括事前监督、事中控制和事后审查。不仅有对购买决策科学性、可行性的审查，还有监管人员资质审查等，监管的涉及面广也决定了其成因的复杂性。

2、管控的艰巨性。由于政府购买公共服务监管风险成因的复杂性、涉及面广、监督手段方式单一落后必然导致风险控制的艰巨性，要想更全面、更有力地控制风险，必须投入更大的成本来监测风险，监管风险发生的概率与投入的成本成反比，政府往往会在成本效益之间抉择，选择两者的最优点。对于那些效益小于成本的风险更多的是不采取控制手段，仅给予其预告、警示。

3、损失的多重性。监管风险的发生会涉及多方利益，造成的损失具有多重性。损失的发生不仅会使监管主体个人受到惩罚，而且会降低公众享有社会福利的水平，对财政支出造成额外的费用，降低政府部门的信誉等级，对经济发展造成直接的经济损失，监管风险的损失影响范围广，损失力度难以控制。

二、政府购买公共服务监管风险的诱导因素探究

政府购买公共服务监管，往往受自身的内部因素和外部因素的影响而诱发风险。

（一）内部因素制约

1、政府行为偏离公共利益。政府作为社会公众的委托代理人，如何使其购买行为与公众要求的公共服务利益相一致，如何在有限资源条件下满足公众多样化需求，是政府决策的首要问题。项目决策者和执行者的“经纪人”特性决定其可能以个人偏好为主，监管人员以个人利益为中心，以权谋私，产生腐败行为，这些必然以损害公共利益为代价，偏离公共利益。政府购买公共服务需要建立在充分了解公众的需求的基础之上，而随着政府购买公共服务新模式的产生和政策的积极推进，一些地方政府为了追随潮流，完成各地的经济效益，在没有充分收集和分析公众切实需求和缺乏明确的公共服务购买清单的情况下，盲目购买服务，也未向专家和群众征询相关意见，使得购买服务严重偏离公众的需要。

2、形式性购买模式的缺陷。形式性购买是指政府委托社会组织提供公共服务，社会组织与政府机构之间不存在完全独立性的购买模式。我国社会组织竞争性提供服务的市场并未形成，其存在着或多或少的行政色彩，购买服务政府与它也未能建立完全契约化的购买合同，这便使监管增加了难度。政府公开招标时，那些能够提供更优质服务的供应商却未能获得中标的机会，竞争性购买的优势难以体现，而中标的社会组织由于专业资质和服务能力都偏低，使得公共服务的水平下降。

3、购买程序不规范。政府购买公共服务的完整流程包括需求分析、公开招标、签订合同、合同执行、过程监管、绩效考评、后序审查、责任追究等。在具体的实施环节中，由于购买范围、购买方式、监管方式、购买服务等差异，往往未能完整履行购买流程，如公开招标的暗中操作，非竞争性购买比例居高，监管流程的形式化。

4、政府内部监管能力不足。政府购买公共服务监管人员是以政府工作人员为主，因此，缺乏专业性的人才资源和内部管理机制。同时，政府部门也缺乏专业性的合同管理人员，没有与社会组织制定契约化的委托代理关系，甚至在合同制定上有时依赖于社会组织，在合同执行中，政府没有与社会组织形成战略伙伴关系，导致对合同监管能力不足。政府监管部门内部没有形成合同重要性的意识，合同制定缺乏严谨性、科学性，合同制定和执行的信息没有向社会及时有效公布，导致社会监管的缺失。

5、工作过失。无论是定期检查还是随机抽查，都可能面临着工作的失误，这类过失所造成的影响相对较小，容易规避。工作过失主要包括：无意过失、受到监管客体的干扰、方法使用不当等，工作过失会造成测量不准确，定性偏差。

（二）外部环境影响

1、经济环境影响。经济环境的不确定性增加了购买服务的风险。经济全球化的背景下，各国的经济受到国内和国外两大因素的影响，各地区经济发展的不协调、不平衡，经济环境的瞬息万变，国家政策也需要随之调整。公共服务具有提供周期长、短期难以看到效益的特点，由于其前期沉没成本和合同约定的限制，政府只能继续前期的购买计划。因此，政府在制定决策时要充分考虑经济环境变化的影响，具有预测性，减轻经济环境造成的压力。

2、法律环境影响。第一，我国政府购买公共服务缺乏法律法规方面的顶层设计，作为政府采购方面的唯一法律——《政府采购法》和国务院颁发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》往往也只是原则性的概念陈述，对于政府购买公共服务的购买目录、购买程序、具体的实施细节等都没有系统性的阐释，这便会造成政府购买公共服务实际操作时的购买边界不明确，不属于政府提供的市场提供缺失，本由市场提供的政府误入。对财政部门、政府其他有关部门、社会公众、行业主管部门等监管主体的监管职责、内容、监管细则等缺乏明确规定，也加大了监管风险发生的可能性。第二，在缺乏法律法规的引导下，各级地方政府颁发的规范性文件和规章，大多数存在着地区色彩，约束效力有限，操作性不强。第三，政府购买公共服务的责任问责相关的法律缺失，在出现监管失误、监管不足的责任追究时，会陷入“无法可依”的困境，同时也导致了追责不及时，监管主体逃避责任、推卸责任的恶行，法律责任难以追究。

3、社会环境影响。社会诚信体系的发展、公民文化素质的高低、社会发展程度都影响着政府购买公共服务的有效执行，可能诱导风险的发生。我国现阶段社会监管渠道尚未完全建立，社会监管包括媒体监管和公众监管两大主体。媒体“报喜不报忧”的倾向不能全面监管情况，也不能通过有效渠道深入了解社会组织内部运营状况，所报道的内容往往都是表面现象，缺乏深入挖掘，使得监管的力度和效果大打折扣。个人捐赠者因没有监管时间和精力，多数都是注重捐赠的过程，而缺乏落实的动机。社会群众淡化的公共服务监管意识，社会调查中每个人评价标准的不统一，同时也缺乏有效的意见反馈渠道，使得公众监管难以落实。

三、构建政府购买公共服务监管风险预警控制机制

长期以来，我国政府采购监管主要滞留在事后监管的层级，工作中重执法轻服务、重处罚轻管理的现象屡见不鲜，对于风险的事前预警很少涉及，一旦出现问题很难补救。而把“预警制”引入到政府购买公共服务监管中，既是与时俱进实现政府购买公共服务监管的超前之举，又是改进监管方式及时管控政府购买公共服务行为的重要举措。

（一）政府购买公共服务监管风险“预警制”的基本逻辑

从风险预警的逻辑上看，其主要包括四项内容：明晰警意、探寻警源、解析警兆和预报警度。在这里明晰警意是前提，它是监管风险预警的基础，只有明确了监管对象的本质，才能更好地预警风险，而探寻警源、解析警兆是通过对监管风险情况的因素分析和定量分析来找到风险发生的根源，并运用定性分析风险的特征、发展趋势，最后预报警度是根据前期的分析工作制定相应的响应措施，它是政府购买公共服务风险预警的目标所在。

1、明晰警意。指明确预警的对象及其本质，主要是了解清楚构成警情的指标是什么。在政府购买公共服务监管风险预警中，对于一些单项风险有时可用某个单项指标测度，例如政府购买公共服务合同履行监测等。而就政府购买公共服务项目风险预警整个体系来看，它是以一个较为复杂的政府购买公共服务监管系统，通过一系列反映不同类型政府购买公共服务风险的指标来衡量。

2、探寻警源。警源意指风险发生的根源，包括内生警源和外生警源。探寻警源要深刻剖析风险的出处，了解了风险的根源便可以更好地把握风险的特征，政府购买公共服务监管作为一种综合的、复杂的经济活动,其风险的产生也必然有其孕育、萌发、发展、形成的过程。寻找警源就是对导致产生风险的各种因素进行分析，搜集其未来发现态势。

3、解析警兆。风险征兆主要是指风险发生之前的各种苗头、前兆等。比如政府购买公共服务的合同履行监管不到位，表现为公共服务提供项目的延迟完成、质量未达标；财政预算的超支可能意味着腐败的产生，等等。又如采购项目组成员不及时交换各自的意见和看法,这也是政府购买公共服务监管进度出现拖延的一种症状。风险的前期现象可以很好地指引我们推断关联性风险是否存在。

4、预报警度。预报警度是根据风险前兆的发展现状和制定的风险响应等级，结合定量分析和定性分析方法，判断风险前兆的环境因素，在征询有关专家意见的基础上，确定风险等级，分析风险征兆报警区间与风险征兆情况等级之间的实际关系。

值得注意的是,政府购买公共服务监管风险预警系统的特色就在于风险处置策略执行的时机有别于传统的风险管理，更具有前瞻性。而传统风险管理和处置方式，往往是在对风险事件进行总体分析预测的基础上做出的，表现得更为被动，应该在什么时间和情况下采取什么措施，只能依靠主观判断来确定，因此，它对于突发的政府购买公共服务监管情况往往无法作出迅速、及时、有效的反应，存在着很大的不确定因素。对于环境复杂、风险因素众多的政府购买公共服务监管来说，精确的判断、风险处置措施的执行时机更是难上加难。因此，政府购买公共服务监管风险预警系统的建立就成为解决这个问题的有效途径。

（二）政府购买公共服务监管风险预警管理系统

风险预警机制是结合政府购买公共服务监管风险定性认识进行定量研究，利用现代化工具和各种技术手段，收集各类与风险相关的政府经济活动数据，构建评估监管风险的指标体系，并建立风险预警模型，从而评估预警政府购买公共服务监管风险程度，最终为政府购买公共服务监管运行和制定化解风险对策提供科学依据。风险的普遍性决定了风险存在于政府购买公共服务的每一个过程中，危机后的事后处理只能尽最大可能地弥补风险造成的损失。建立风险预警机制，在危机产生之前预先发出警报，使政府购买公共服务的风险处于萌芽阶段便可以采取有效的治理措施，化解和规避风险，避免风险扩大，更有效地提高公共服务水平。

1、构建风险预警组织机构。风险预警组织机构是有效实施风险监测的重要枢纽，是风险预警科学性、有效性、公平性的关键因素。风险预警组织机构应该包括购买公共服务过程中各重大环节的人员，如政府购买公共服务的管理者，经济、会计、法律等各类专家等。组织机构人员的多样性有利于提高风险识别的准确性，有利于全方位的监测购买服务的全过程。风险预警组织机构应当独立运行于政府购买公共服务，这样可以减少彼此之间的相互约束，更加科学、公正地实施风险管理。由于风险预警所具有的严谨性、专业性，风险预警组织机构应该定期对机构人员进行相应的专业培训，加强预警人员的风险识别、评估水平，掌握先进的技术和工具，提高其专业素养。必要时，组织应该引入第三方评估机构，一方面由于其更好的专业水平，可以更好的加快政府购买服务的监测工作，弥补自身组织的缺陷，另一方面由于其本身具有的独立性，也是保证评估结果公平性的起点。

2、信息收集——传递机制。预先防范风险的发生，还必须建立政府购买公共服务监管风险信息收集—传递机制，及时收集和传递导致或可能导致各种风险因素的信息，识别风险征兆，辨析风险类别。所要收集和传递的信息资料包括政府购买公共服务监管及其各成员运营状况数据，外部市场、行业等供需数据以及影响政府购买公共服务监管的自然环境信息等。同时，要使这些数据形成一个信息系统，而且这个系统的信息要不断刷新、升级，确保信息的及时性、准确性和有效性。

3、风险检测机制。风险监测要贯彻到政府购买公共服务的每一个环节上，风险预警组织机构应当落实以定期监测为主、随机监测为辅的监测机制，根据重要性原则，把精力放在最可能产生重大风险的部分，针对最容易产生的风险的薄弱环节加强监管。风险监测要按照特定的监测流程，运用科学的技术、方法，要能准确地阐释每处风险的各阶段状态和风险的发展倾向，不仅监测已存在的显性风险，如社会组织提供产品的质量缺陷，政府监管人员的腐败行为，也要识别购买公共服务中的隐性风险，因隐性风险的隐蔽性、偶然性就有必要要求组织人员具有深厚的经验、专业的监测技术和知识水平。风险监测也应当考虑“成本—效益”原则，使监测效益最大化。风险监测完毕，对监测信息进行相关的分类、整理，并将相应的监测结果及时、完整地录入预警系统数据库中，保证预警系统信息传递的有效性和通畅性，为风险分析、评价做准备。这一阶段是最为重要的阶段，直接关系到最后进行风险预警的有效性。

4、风险分析评估机制。风险分析评估是风险预警机制的核心环节。风险分析要求分析每一个风险的特征、重要性，根据风险的状态、发生的可能性、影响程度对所有风险进行排序，为后序的风险处理模块提供可操作的处理顺序。风险分析应当解析各种风险之间的关联性，如社会组织的寻租行为是否会必然导致监管人员的腐败风险。通过深入剖析监测风险发展程度和变化趋势，同时熟练运用统计、精算分析方法，在定量与定性评估有机结合基础上，对政府购买公共服务的每个环节与理想状态之间的差别进行评估，将风险状态分为无风险、轻度风险、中度风险、高度风险。风险分析评估结果要及时公布于众，对风险各主体形成警示作用，有利于规范其行为。

5、风险预警响应机制。风险预警响应是风险预警机制的归宿，必须采取相应的预警措施、转化措施，尽可能将风险消除于萌芽状态。在风险分析评估的基础上，根据风险的影响范围、程度，采取先后的处理顺序，对不同类别的风险采取相应的措施。采取预控对策要考虑到其经济性，预估规避风险的成本和效益，只有当产生的效益大于成本，此次预控对策才是合理的。制定的风险应对措施应该包括应急措施、优化措施和弥补措施。应急措施主要是针对突发性风险、风险损失大所采取的准、快措施，要迅速控制风险的发展，减轻风险的进一步扩散。优化措施是对于那些影响细微的小风险所采取的警示措施，用于缓和双方矛盾。弥补措施是对于那些已经造成影响的风险采取弥补损失的策略，使损失降到最小，尽量使公共服务恢复原有状态。

6、风险预警后成果评价机制。在对风险进行监测、分析、评价并采取有效措后，就有必要对所取得的实际效果与理想的要求进行对比，采用一定的评价方法和评价标准，查看与理想轨道的偏差。成果评价能够检测措施执行后的效果、执行中的缺失，有利于在今后政府购买公共服务汲取经验教训。通过媒体、公众评价、效益检测等获取执行成果，以利于在以后的风险预警、风险分析评估中加以改进。■

（本文为辽宁省教育厅人文社会科学研究项目——基于市场化视角下地方政府购买公共服务风险识别与规避研究，立项批准号）

注释：

①蝴蝶效应是气象学家洛伦兹1963年提出来的,“蝴蝶效应”在社会学界用来说明：一个坏的微小的机制，如果不加以及时地引导、调节，会给社会带来非常大的危害，戏称为“龙卷风”或“风暴”。

（作者单位：东北财经大学财税学院）

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