财政检查工作底稿编制案例解析

●邹 丹

财政检查工作底稿编制案例解析

●邹 丹

财政检查工作底稿编制是财政监督检查工作的基石，工作底稿编制是否规范、是否准确，将直接影响检查结论的形成，对监督检查的成果和质量起到至关重要的作用，直接影响财政监督检查的安全与风险。本文以案例的形式对财政检查工作底稿编制实务中容易出现的格式不规范、摘要部分表述不清晰等问题进行了梳理分析，并在此基础上提出了进一步规范财政检查工作底稿编制的意见建议，供实务工作者参考。

财政监督 工作底稿 案例解析 规范 对策

一、规范财政检查工作底稿编制至关重要

（一）财政检查工作底稿编制是依法行政、依法监督的客观要求

财政部门依据财经法规和职责要求，实施财政监督检查。首先，要想保证依法、依规行政，就要求执法人员必须依照法定的程序和内容实施监督检查。要将依法行政的步骤、依法监督的方式方法形成书面记录；要把搜集检查证据的时间、地点名称及内容等以编制财政检查工作底稿这种法定的形式记录下来。只有这样才能与监督检查证据、征求意见函、检查结论等形成合力，编织成一道严密的、规范执法行为的控制防线，才能确保财政监督检查依法依规。其次，财政监督检查的成果最终要体现为财政处理处罚决定等法制文书。只有在执法行为规范、检查工作底稿事项记录规范的基础上，才能形成规范的、具有法律效应的处理处罚决定等法制文书，才能真实体现财政执法的成果，保障依法行政、依法监督的贯彻落实。

（二）财政检查工作底稿编制是规避执法风险的有效手段

财政监督检查本身是一种执法行为，存在一定的执法风险。从近几年财政执法情况看，财政执法风险的确存在，执法纠纷、行政复议（或诉讼）不同程度发生。《中华人民共和国行政复议法》第二十二至二十四条指出：行政复议原则上采取书面审查的办法。被申请人应当在规定时间内提出书面答复并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。由此可见，财政检查工作底稿是行政复议过程中监督检查机构可提供的重要书面资料之一。一份完整、规范、准确的财政检查工作底稿是检查人员对被查事项进行检查核实后，对获取的检查证据进行科学概括、逻辑分析、推理和准确判断的结果。它既是对检查证据的阐述，更是反映和证明检查事项情况、支持检查结论，印证被查单位存在问题的重要检查档案材料，其质量高低，直接影响到行政复议 （或诉讼）的成败。

（三）财政检查工作底稿编制是财政检查执法人员认真履职的立足点,更是检查组长把握检查质量的支撑点

从某种意义上说，财政检查工作底稿形成于整个检查过程，更反映了检查工作的全过程。根据其编制质量便可判断检查工作人员在检查操作过程中是否认真履职。同时，检查组长要想在检查过程中正确把握检查方向、调度检查进度、抓住检查重点、圆满完成检查任务，其抓手一是审核财政检查工作底稿编制质量，审核重点检查事项是否查深、查透、查全，是否符合检查目标要求。二是综合分析财政检查工作底稿，并以工作底稿为依托撰写检查报告。通过汇总分析，全面、精简地反映检查发现的问题。

二、案例解析

财政检查工作底稿编制的基本要求主要可以归结为两点：一是形式上应做到格式规范、标识统一、要素齐全、记录清晰。二是内容上应做到资料翔实全面、语言繁简得当、论据重点突出、结论清晰明确。在实际工作中，受检查时间、任务量等因素影响，财政检查工作底稿编制仍存在一些问题和不足，突出表现在底稿格式、底稿签署、底稿附件和底稿内容等方面。

（一）财政检查工作底稿格式、签署方面

1、财政检查工作底稿格式不规范

〔案例1〕2016年某债务审核检查工作底稿“被检查人员签署意见”栏，被检查人签署日期为“2016年2月24日”；检查组编制人、复核人签署日期为“2016年2月25日”。

案例解析：上述案例存在检查组编制人、复核人签名和日期不合规，导致财政检查工作底稿格式不规范的问题。根据《财政检查工作底稿规则》第十三条“财政检查工作底稿应由检查组组长或其指定的复核人复核并签名，在确定其事实清楚、证据确凿、表述准确、附件完整之后，交被检查人签署意见。”案例中所涉及的“被查单位签署日期”和“检查组编制人、复核人签署日期”存在逻辑错误。按照检查程序，被查单位签署日期应在检查组编制人、复核人签署日期之后。究其原因，主要是检查工作人员在实际操作中，采用电子模板输入检查工作底稿，只在原模板基础上重新输入检查违规事项，而制单人、复核人以及时间未做相应修改导致。

《财政检查工作底稿规则》公布了财政检查工作底稿样式、主要内容等，并对每项内容的填写、编制标准都做出了明确的规定。检查人员应逐一对照相关要求编制财政检查工作底稿，杜绝财政检查工作底稿不编号、不填写页码，无检查组编制人、复核人签名和日期以及签名、日期不合规等问题，保障财政检查工作底稿编制格式规范、内容有效。

2、被检查人签署意见不规范

〔案例2〕2015年对某单位财务收支情况专项检查中发现该单位2015年1至5月为职工发放加班费。底稿被检查人员签署意见栏，被查单位填写“加班费是根据《XX市XX》文件发放，属正常支出，不属于违规发放津补贴”。

案例解析：上述案例存在被检查人签署意见不合规问题。案例涉及的底稿在“被查单位签署意见”栏中，被检查单位未签署“情况属实”字样，而是对检查事项进行了一系列说明。这些说明性文字，解释了产生问题的原因、背景，并对底稿反映情况予以否定。《财政检查工作底稿规则》所附财政检查工作底稿（样式）备注中明确要求：“被检查人签署意见时，应当对认定检查工作底稿摘录的事项是否属实进行确认，如属实，签‘情况属实’；如有不同意见，应说明理由，并附相关证明材料。”在实际操工作中，部分财政检查工作底稿签署意见时，被检查单位仅在“被检查人签署意见”栏进行签字或盖章，未签署“情况属实”字样，以表明态度。有的在“被检查人签署意见”栏中对检查事项进行了一系列说明，对检查事项的定性产生一定干扰。在财政检查工作底稿制作的过程中，针对部分单位习惯于对检查事项进行解释的情况，特别是主要为了说明发生问题的原因和背景，可以采用首先要求被检查单位签署“情况属实”，然后适当说明。对于被检查单位未认可工作底稿摘录事项的情况，应当要求被检查单位提出书面说明和相关证据资料，检查组要进一步核实、沟通和认定。

（二）财政检查工作底稿附件方面

1、“附件主要内容”栏填写不规范，底稿附件未签章

〔案例3〕财政检查工作底稿

被检查人名称：XX市公安交警巡逻支队

检查项目名称：贯彻执行中央八项规定专项检查—会议费

情况摘要：该单位XX年在项目支出中列支会议费XX万元。

附件主要内容：

被检查人员签署意见：“情况属实”

（印章）XXX单位

XXXX年XX月XX日

案例解析：上述案例存在“附件主要内容”栏填写不规范，底稿附件未签章问题。《财政检查工作底稿规则》第四条明确要求，检查工作底稿主要记录的内容要包含附件的主要内容和页数，第九至十二条对底稿附件定义、内容、附件签章、编号等也作出了明确要求。附件栏应当根据附件内容进行简要填写，要明确附件的主要内容，为防止由于资料众多遗漏附件要标注附件页数，底稿附件应当有提供者的签名等。上述案例存在两个问题，一是在“附件主要内容”栏中未明确填写附件的主要内容及附件页数。二是底稿附件未签章。经核实，该底稿附件为被查单位项目支出相关账页复印件及检查组自制的统计表格。其中，项目支出相关账页复印件被查单位予以盖章，检查组自制的统计表格未取得被查单位盖章。在实际操作过程中，附件栏的填写往往缺乏规范性，主要表现在“附件主要内容”栏无主要内容、无附件页数以及底稿附件未签章等。特别是检查人员制作的与情况摘要所反映事项有关的表格和文字材料未签章问题较为普遍，值得引起大家的注意。

2、附件与“附件主要内容”栏前后不一致，底稿附件冗长，缺乏针对性

〔案例4〕财政检查工作底稿

被检查人名称：XX厅机关服务中心

检查项目名称：预算编制执行情况检查—收支核算情况

情况摘要：

该单位将XX资金计入往来款项，应计未计收入金额XX万元。

附件主要内容：

2月24号、4月106号、9月56号凭证复印件。 共5页

被检查人员签署意见：“情况属实”

（印章）XXX单位

XXXX年XX月XX日

〔案例5〕财政检查工作底稿

被检查人名称：XX市财政局

检查项目名称：非税收入征缴情况检查—非税收入征缴情况

情况摘要：

该单位预算外账簿应缴未缴库款XX万元，包括政府性基金XX万元、罚没收入XX万元、农业土地开发资金XX万元、非税收入XX万元。

附件主要内容：相关账页复印件。共 页

被检查人员签署意见：“情况属实”

（印章）XXX单位

XXXX年XX月XX日

案例解析：上述两个案例，案例4存在附件与“附件主要内容”栏前后不一致问题。案例5存在底稿附件冗长，缺乏针对性的问题。其中：案例4“附件主要内容”栏标明后附“2月24号、4月106号、9月56号凭证复印件”，但实际只附了2月24号一张凭证复印件，其他未附，附件与“附件主要内容”栏前后不一致。案例5底稿反映该单位应缴未缴非税收入问题。附件复印了当年全部的非税收入账套，且未对应缴未缴金额在附件中予以标注，造成附件冗长且重点不明确，缺乏针对性。

财政检查工作底稿附件的制作一般应遵循充分性、相关性、简明性和一致性的原则。所谓充分性，即选取的工作底稿附件应当是工作底稿摘录事项的充分证明，二者是充分必要条件关系；相关性，即在选取附件时候，应当按照重要性和相关性原则在众多与检查事项相关的资料中选出最具有代表性和说明性的资料作为工作底稿附件；简明性，即工作底稿附件宜精简不宜繁琐，不能不加区分的将所有相关资料全部附后；一致性，即“附件主要内容”栏与实际附件要准确一致。案例4、案例5就违反了上述制作原则，缺乏相关性、简明性和一致性。

（三）财政检查工作底稿内容方面

1、工作底稿内容撰写不规范

（1）检查项目填写不规范，被检查单位名称或检查涉及的相关单位名称使用不准确

〔案例6〕某检查，底稿检查项目名称全部为“严肃财经纪律和小金库专项治理重点检查”。

〔案例7〕财政检查工作底稿

被检查人名称：XXX

检查项目名称：XXX

情况摘要：

该单位XX年10月21日支付县支铁办差旅费XX万元。

附件主要内容：相关账页复印件。共5页

被检查人员签署意见：“情况属实”

（印章）XXX单位

XXXX年XX月XX日

案例解析：上述案例6存在检查项目填写不规范问题。所有检查底稿的检查项目名称全部为同一名称，未区分并写清具体的检查项目，给汇总和检查工作底稿的归档、查询带来一定困难。案例7存在检查涉及的相关单位名称使用不准确问题。“情况摘要”栏中“支铁办”仅是相关单位的简称，无法认定相关单位的正式名称，相关单位名称使用不准确。

《财政检查工作底稿规则》第四条指出，检查项目名称，即财政检查机关所确定的检查项目名称。第七条规定：“底稿中载明的事项、时间、地点、当事人、数据等必须准确无误”。上述两个案例，对检查项目名称、违规事项所涉及的单位名称填写均不规范。建议在实际操作中，对于检查项目名称的拟定可以采用主、副名称的形式，其中，主名称一般应当按照检查通知标题为名称，副名称应根据情况摘要内容进行提炼分类。比如案例6中，检查项目名称主名可称为“严肃财经纪律和小金库专项治理重点检查”，副名可按“差旅费”、“公务接待费”等予以区分。对于检查单位名称、情况摘要等涉及单位名称的，应使用单位规范全称。

（2）计量单位使用不规范，使用约数数据

〔案例8〕财政检查工作底稿

被检查人名称：XXX

检查项目名称：XXX

情况摘要：该单位2012年度发放通讯补贴12.9万元。

附件主要内容：相关账页复印件。共5页

被检查人员签署意见：“情况属实”

（印章）XXX单位

XXXX年XX月XX日

案例解析：上述案例存在计量单位使用不规范的问题。经核实，该底稿附件反映单位2012年度违规发放通讯补贴128956.32元，但底稿“情况摘要”中仅反映、发放通讯补贴12.9万元，失去了底稿数据的准确性和来源的客观性、真实性。同时，这样的表述在一定程度上会对问题的定性、处理处罚的尺度产生影响。根据相关规定，财政检查工作底稿数据使用必须真实、准确。对数据的取证不能虚构、夸大或弄虚作假，也不能用约数，要精确。在实际操作过程中，财政检查工作底稿汇总使用的数据应尽量从底稿附件中摘录，以保证数据的真实准确。

2、语言表述未做到突出重点、繁简得当

财政检查工作底稿规则第五条明确提出：“编制财政检查工作底稿应当做到内容完整、格式规范，情况摘要部分的陈述客观真实、条理清楚、重点突出。”实际工作中，一些底稿在编写时，离上述要求还有一定距离。

（1）基本情况底稿中夹杂问题事项，未做到“一事一稿”

〔案例9〕财政检查工作底稿

被检查人名称：XX

检查项目名称：财政专户检查—账户基本情况。

情况摘要：

经检查，XX局现有银行账户4个，开户银行和银行账号分别为：XX银行，账号XXXX号；XX银行，账号XXXX号；XX银行，账号XXXX号；XX银行，账号XXXX号。该单位银行账户XXXX号和XXXX号有财政部门的审批，银行账户XXXX号为收入过渡户。

附件主要内容：相关账页复印件。共9页

被检查人员签署意见：“情况属实”

（印章）XXX单位

XXXX年XX月XX日

案例解析：上述案例存在未按规定实施“一事一稿”的问题。该底稿一方面将未经审批开立银行账户和擅自设立收入过渡户两类问题与单位开立银行账户基本情况制作在一个工作底稿中。同时，未将未经审批开立银行账户问题进行正面表述，只是说明有两个账户经过了财政部门的审批，至于其他两个账户未说明是否经过了相关部门的审批、未进行明确。根据《财政检查工作底稿规则》第二条的有关规定，工作底稿可分为基本情况底稿和问题底稿两大类。由于检查发现的问题，应当按照有关法律法规规定进行处理处罚，为了明确被检查单位的违规事实，一般情况下，应将检查发现的问题单独形成工作底稿。

（2）以结论性语言代替摘要内容

〔案例10〕财政检查工作底稿

被检查人名称：XXX

检查项目名称：病险水库检查—工程批复情况

情况摘要：检查发现，***水库存在设计变更未按规定进行批复。

附件主要内容：相关资料复印件。共13页

被检查人员签署意见：“情况属实”

（印章）XXX单位

XXXX年XX月XX日

案例解析：上述案例存在以结论性语言代替摘要内容的问题。工作底稿情况摘要是对检查事项的客观反映，是对被查单位相关经济活动来龙去脉写实性的描述。但有的工作底稿采取以结论性语言代替摘要内容的现象。该行为造成无法反映检查事项的全貌，给检查工作底稿签署工作带来一定的困难。该底稿以结论性语言代替摘要内容，对怎样变更、怎样违规等事项表述不清晰。若表述为：“XX水库批复的施工设计为XX情况，经实地核实，工程施工中将XX工程变更为XX工程。该变更未经XX审批”就比较清晰了。

3、情况摘要表述不完整、缺乏关键要素

〔案例11〕财政检查工作底稿

被检查人名称：XXX

检查项目名称：财务收支情况检查—津补贴发放情况

情况摘要：2012年度，该单位发放加班费20000.00元。

附件主要内容：相关凭证复印件。共13页

被检查人员签署意见：“情况属实”

（印章）XXX单位

XXXX年XX月XX日

〔案例12〕财政检查工作底稿

被检查人名称：XXX

检查项目名称：预算编制执行情况检查—虚列支出

情况摘要：2013年10月31日，该单位列支一般预算支出XX元，转入暂存款科目核算。

附件主要内容：相关凭证复印件。共12页

被检查人员签署意见：“情况属实”

（印章）XXX单位

XXXX年XX月XX日

案例解析：上述案例11、案例12存在情况摘要表述不完整、缺乏关键要素的问题。其中，案例11底稿反映被查单位2012年单位发放加班费2万元。对津补贴发放事项无发放范围、发放人数、发放标准和发放形式等内容描述，给后期违规发放津补贴的定性带来困难。案例12反映2013年10月31日，单位列支一般预算支出XX元，转入暂存款科目核算。该底稿对该笔资金截至2013年底支出情况未进行描述，导致在问题定性时无法确定虚列支出具体金额。工作中还发现，一些反映虚列支出（以拨列支）问题的检查工作底稿，在撰写时未全面反映当年发生额、累计发生额，以及截至年底实际列支金额等关键要素，信息链条不完整、数据的勾稽关系不正确，导致无法确定虚列支出（以拨列支）具体金额，无法下达处理处罚决定。所以，在实际工作中对工作底稿情况摘要部分要表述完整，特别是关键要素要反映全面、准确，要使未参加检查的人员通过阅读财政检查工作底稿，能够了解违规事项的来龙去脉。要尽量避免要素不完整，影响违规违纪事项定性的问题。

（四）其他方面

除上述类型错误外，工作底稿还不同程度存在一些技术性错误，如底稿相关数据计算错误、勾稽关系错误、数据摘抄错误，以及底稿打印格式不规范等等。这些问题看似小问题，但都存在很大的执法风险。

三、进一步规范财政检查工作底稿编制的对策

（一）充分认识财政检查工作底稿的重要性，切实做到依法行政、依法监督

财政检查工作是一项严肃的行政执法活动，执法结论的依托必须合法、充分、有效。财政检查工作底稿是财政监督检查搜集、整理、取得的第一手资料，是印证被查单位存在问题的支撑点，更是检查定性和下达处理处罚决定的基本依据。同时，财政检查工作底稿也是保证检查质量、应对行政复议和行政诉讼的重要法律依据，是防范执法风险的关键结点。可以说，财政检查工作底稿是财政检查的根基。在监督检查工作中，要充分认识工作底稿编制的重要性，要以保证检查质量为目标，撰写检查底稿内容。检查中要避免只注重揭示、罗列问题，不重视工作底稿质量的情况，切实提高依法行政、依法监督的水平。

（二）坚持科学性、相关性、完整性、客观性的编制原则

一是遵循科学性和相关性原则，要围绕财政检查目标实施财政检查程序、科学编制财政检查工作底稿，关注工作底稿相关证据是否支持财政检查意见，避免底稿内容冗长无序，缺乏针对性。二是编制检查工作底稿时必须做到要素完整，内容全面，符合法定要求。无论工作底稿所记载的内容简单与复杂，必须具备法律所规定的各项要素，对违法违规事项要表述清楚，符合逻辑，要能够支持检查报告对相关问题做出的结论。三是在工作底稿编制过程中必须准确客观、全面真实记载被检查单位相关经济活动，避免出现各种差错和漏洞，这也是依法行政的必然要求。要充分认识到，无论何种原因造成的检查底稿与经济活动事实不符，不仅会造成行政复议、行政诉讼的败诉，更严重影响了行政机关的公信力。

（三）重视工作底稿审理环节、保障财政检查工作底稿编制质量

由于财政检查执法风险的客观存在，以及不同财政检查人员的经验、能力、专业素质等方面存在差异，在编制工作底稿时，可能存在非主观的错误。因此，必须对财政检查工作底稿进行认真审理。要关注检查发现问题是否全部编制底稿；要关注工作底稿形式、内容是否真确、合规；要做到事实清楚、数据精确、附件完整；要关注所编制的工作底稿能否支撑检查工作的目标任务等等。切实通过审理环节确保检查质量，防范检查风险。

（四）切实提高检查人员业务水平

一是提高政策水平，为编制财政检查工作底稿提供政策支持。财政检查工作底稿摘录的事项，最终要对照相关政策作出检查结论和处理处罚决定。从工作底稿到处理处罚决定的内在联系是政策依据。因此编制工作底稿、摘录相关事项时，应以相关政策为依据。二是增强驾驭文字能力的水平，为编制财政检查工作底稿提供语言文字支持。财政检查工作底稿也是公文的一种形式，需要制作者具有一定的文字功底。只有不断加强文字训练，具备了较高的文字水平，才能确保编制的工作底稿达到内容完整、重点突出、条理清楚、用词准确的要求。

（作者单位：山东省财政厅监督检查局）

陈渊鑫.对财政检查工作底稿编制的探讨[J].财政监督，2010，（11）.