财权与事权配置改革要以“平权”为突破口

●本刊评论员

写在卷首

财权与事权配置改革要以“平权”为突破口

●本刊评论员

多年来，央地财权事权配置一直是国家治理、财政改革的焦点和难点。央地财权事权现有配置的弊端，其表征为地方事权负担重而财权又不足，其深层影响笔者曾作过归纳：基本公共服务存在大量欠账，滋生地方政府“创收冲动”，酿成卸责、追求非制度性权力等方面的道德风险。

央地之间财权事权的科学划分，确保两者匹配性、对称性，这是现代财政的基本原则。以财行政，责权统一，才能保证各级政府责任的落实。否则，“巧妇难为无米之炊。”没有做到财权与事权的匹配，地方政府要么不作为，要么乱作为。一些专家、学者就说过，靠卖地维持、高债务顽疾、混乱的融资平台某种程度上可以说是“逼出来的”。其实，基于常识和逻辑，对这一问题的认识并不难，中央决策层面也早就在1994年分税制改革时将“财权与事权相匹配”作为基本原则，党的十七大和十八大报告提出的“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。相关改革虽在不断推进，但时到今日仍远未真正完成。去年8月国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，说明了中央对加速推进央地财权事权配置改革更加坚决。现在急需稳妥、有效的改革方案。

相关改革的基本逻辑是以事权确定财权，当务之急是确立事权清单，再根据事权来配置中央和地方的财权。公共事务纷繁复杂，项目众多，改革一步到位肯定不现实。中央的部署是2020年前“基本完成主要领域改革，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架”。那么在改革起步的当下，确定事权清单该从何入手呢？笔者建议以财政分配的公正性和行政效率为基本原则，以信息比较完全的一般性行政支出、事关民生的基本公共服务两个方面为突破口，由中央决定事权清单并划分支出责任。

一般行政支出和基本公共服务支出，规模大、支出刚性强、项目易于统一化，从理论上讲，这两方面支出责任更容易明确，支出项目、支出标准的信息更具可获得性，也更容易实现标准化、均等化。但长期以来，不同地区、不同部门、不同单位之间一般性行政支出项目、标准不一致，公职人员待遇、办公条件、公务开支等“肥瘦”有别、松紧失度；基本公共服务方面，不同地区、不同群体之间分享差别过大。这两个方面的财政支出是社会关注的焦点。明确此类事权清单，管好这两个方面，地方就管住了财政支出的“大头”。

一般行政支出和基本公共服务支出的事权清单，须以“平权”为原则，避免差距过大和苦乐不均的问题。比如：社会保障方面要向均等化方向推进，实现全国统筹，中央在确保普惠性、均等化方面要承担更多责任；公办学校支出也要解决办学条件、学生待遇不平衡的问题。事权清单明确了，再行划分支出责任，并配置相应的财权。在这一改革进程中，针对现行财权配置的实际情况和地区差距的客观存在，中央应在“平权”方面要更多作为，适度加强中央的财政事权，中央政府为基本的行政支出、基本公共服务进行“兜底”。

财权事权配置改革，是整个财政体制改革的重点之一，必须通过权威的立法程序推进。有必要通过人大立法，制定《各级政府财权事权划分法》或《央地财政关系法》，并对相关财政税收法律作出相应修订。