重构我国政府间财政关系：突出问题、体制机制障碍和政策建议

●周 波

重构我国政府间财政关系：突出问题、体制机制障碍和政策建议

●周 波

我国政府间事权划分模糊、事权与支出责任不相适应、财力配置与事权和支出责任不匹配，深层次的体制机制障碍在于，政府间财政关系的政治调整机制未充分发挥作用，政府与市场以及政府间职能界定不清。重构我国政府间财政关系，应回到全面深化改革领导小组层面进行顶层制度设计，单独成立深化财税体制改革领导小组作为组织和政治保障；应具体细化《深化财税体制改革总体方案》改革内容和举措的原则性规定，突出关键点在于以列举法在中央与省级政府间划分事权与支出责任。

政府间财政关系 现代财政制度 事权与支出责任相适应

继《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以“建立现代财政制度”标识改革方向后，中央政治局又通过《深化财税体制改革总体方案》。比照我国全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略要求，我国现行政府间财政关系面临诸多突出问题和深层次体制机制障碍，需密切关注，并采取恰当的改革措施予以破解。

一、我国现行政府间财政关系面临的突出问题

（一）我国政府间财政关系突出侧重收入划分，中央和上级政府层层向上集中财力

从理论逻辑来讲，政府间事权和支出责任划分及其相互适应，是政府间财力配置的前置条件。反观我国改革与调整政府间财政关系过程，明显地更加注重从作为政府间财政关系客观结果的政府间财力配置入手推进，而对于构成前置逻辑条件的政府间事权、支出责任划分及其相互适应的制度建设和安排，相对轻忽，或者至少可以说是未能与时俱进。

1994年分税制改革时，我国确定“事权和财权对称”的指导原则。受到尽快扭转“两个比重”大幅下降问题的现实约束以及强烈驱动，在未能深入研究并清晰界定本身就具有较高难度的“财权”和“事权”情况下，分税制被异化为侧重政府间财政收入划分，而对于构成政府间财力分配依据的事权和支出责任划分则关注不足甚或相对忽视的“分钱制”。此后，所得税收入分享改革、个别税种分享比例调整、出口退税负担机制改革、成品油税费改革等此后的多次系列局部财政体制调整，所对应的税制建设和改革进程，事实上都实现了这一客观结果：中央政府在中央地方共享收入中拥有较大分享比例，将能取得较多税收收入的税种划归中央，取得较少税收收入的税种划归地方，税源收入不佳，地方政府难以具备调控区域经济的充足财力保障，也无法有效激励地方政府组织财政收入，使地方政府特别是落后地区的地方财政过于依赖转移支付。即将全面完成的“营改增”，事实上不仅未考虑适时重点进行地方税建设，甚至进一步加剧地方政府在税收收入划分的不利地位。适合地方的税比较少，房产税还只在试点阶段，由此，我国地方税体系被进一步弱化，分税变得有名无实。更重要的是，不合理的税种划分会扭曲地方政府行为和职能。以增值税为主体的政府间税收收入分享，不利于遏制地方政府追求数量型粗放型经济增长冲动，而将个人所得税累进部分的收入列入政府间税收收入分享范围，不利于调节收入再分配和稳定地方收入。

从中央财政收入占全国财政收入比例衡量的财政集中度视角看，分税制财政体制以来，我国最高占比达55%，目前为46%左右，中央政府财力集中度并不高。实际上，单纯评价中央政府财力集中度水平高低本身并没有实质意义，反而要与中央政府集中的较高占比的财力是否能够通过正规制度体系予以合理配置，并与政府间事权和支出责任划分相适应联系起来。易言之，若中央政府集中的财力与政府间事权和支出责任划分相适应，则中央政府财力集中度水平再高一些也是合理的。反过来，若中央政府集中的财力与政府间事权和支出责任划分不相适应，则中央政府财力集中度水平高反而会加剧政府间财政关系矛盾。

事实上，我国1994年分税制财政体制改革只针对中央和省级政府的财政收入进行划分，在省及以下地方政府层面，省及市级政府都在与下级政府收入划分中参照中央政府的做法。经由中央、省和市级政府层层向上集中财力，占70%以上全国人口的县乡财政组织的财政收入仅占全国财政收入的20%左右。这造成基层财政保障能力薄弱，部分基层政府收支矛盾突出。

（二）我国政府间事权划分模糊,政府间事权与支出责任不相适应，且长期以来改革进展缓慢

在我国，中央和地方政府职责同构，多层级政府共同管理的诸多事项在中央和地方各层级政府之间并无明显区别，地方政府承担的事权大部分是中央政府事权的延伸或细化。从规范我国政府间事权划分的法律和制度安排来看，宪法只对中央和地方政府间事权进行原则划分，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，除国防、外交、戒严等职权外，中央与地方各级政府职权基本相同，而且下级政府都承担“办理上级国家行政机关交办的其他事项”。更进一步统计梳理发现，我国约有190余部涉及政府间事权划分内容的法律，相互交织冲突。在此情况下，我国不仅缺乏一部具有优先或者较高法律位阶的统一、完整的界定政府间责权利关系的法律法规，更有甚者，我国处理政府间职责关系的指导原则和操作性规范，多以政府或部门文件形式出现，缺乏确定性、稳定性和透明度。

政府间事权划分模糊，不仅导致各层级政府间职责分工不清，责任不明，执行效率低下，而且，加剧各层级政府间支出责任划分难度，各层级政府承担相同或类似的事权和支出责任，中央和地方政府彼此为对方事权承担“隐性”支出责任，政府间支出责任与事权不相适应。尤其是因循计划经济体制下的财政支出责任划分方法，通过考核评比、“一票否决”制或在党管干部原则下进行人事任免调动，我国中央政府和地方行政层级中的上级政府，利用其权威，出于“财政自利”动机，采取机会主义和策略性行为，使下级政府扮演本级政府财政支出代理人角色，将大量支出责任“行政发包”给下级政府，形成事权和支出责任“向下挤压”效应。由此，省及省以下地方政府不仅承担宪法和法律规定的法定事权和支出责任，而且承担中央指派或下放难以清晰界定的委托事权的支出责任，加大地方政府财政支出压力。

（三）财政转移支付缓解政府间财力与事权和支出责任不匹配效果有限

我国中央政府财政预算收入（支出）占全国财政预算收入（支出）占比较高（相对较低）的实际情况意味着，中央政府通过财力转移委托地方政府承担支出责任。很遗憾的是，作为促进实现政府间财力与政府间事权和支出责任划分相匹配的重要纽带的政府间财政转移支付制度实施过程中存在政策性和结构性问题。首先，结构不合理，地方政府能够真正统筹使用的均衡性转移支付规模相对较低，仅为20%左右；专项转移支出占比过高且要求地方政府配套，加重下级政府财力负担和对上级政府依赖，不仅难以起到公共服务均等化效果，反而存在加剧区域经济和公共服务失衡之忧，更使得地方各层级政府丧失相对独立的收支管理权和平衡权，加深“分钱制”色彩或倾向。其次，资金分配方式和依据不够科学，一般性转移支付和部分专项转移支付中使用的因素法分配方式比重低，而且因素选择、权重赋予等内容缺乏统一明确规定。不规范的政府间财力转移，将增加中央与地方、上下级政府间的博弈机会与谈判成本，造成中央与地方权力和责任冲突。

二、重构我国政府间财政关系中存在的深层次体制机制障碍

分析我国政府间财政关系中的诸多不和谐问题以及进一步改革面临困境的深层次原因，可以看到，在政治和行政上的单一制与实行社会主义市场经济所决定的经济运行联邦制的现实国情下，我国改革与调整政府间财政关系存在重要的体制机制障碍。

（一）国家治理现代化所强调的顶层设计和规划有待加强

长期以来，中央政府这一极单边权力在处理政府间财政关系过程中处于强势主导统治状态，未能很好地遵循国家治理所包含的 “多中心”、“多主体”之间的平等共治原则，不规范的集权与分权并存。某种程度上，因为担心出现“一放就乱”局面，中央对省级政府分权不充分：省级政府至今没有获得税收收入、非税收入和地方国有企业资产收益立法权，甚至在约定范围内开征新税、改变税率或税基等税收自主权也完全被剥夺，地方税体系不完整；不仅如此，除将国防、外交、戒严等职权界定为专有权力外，为保持集权控制力，中央政府还选择与地方各级政府承担基本相同职权。一方面，中央政府所属各职能部门代为直接履行；另一方面，中央政府及其所属职能部门，在单一制行政和政治权威支持下，向省及以下地方政府转移事权和支出责任。我国目前约190余部的政府间事权划分法律，实际上是我国中央政府所属各职能部门主导的结果，而我国规模巨大的政府间转移支付，则是中央政府不规范集权情况下，各职能部门由于信息优势只能委托地方政府履行有关事权下无奈的选择。事实上，这使得政府间财政关系，在纵向政府层次“块块”的基础上，又增加了中央所属职能部门与省及以下地方政府及其所属职能部门之间的条条因素，两者累加并相互影响。

（二）政府市场职能边界以及政府间职能界定不清晰

政府与市场职能尤其是国家公权力在广大介于市场和非市场机制中间地带领域的边界不清晰的情况下，各层级政府间分工合作履行的政府职能共存缺位和越位现象，加大政府间适度集权与分权以及重构政府间财政关系的难度。由此，大部分政府间事权划分不清晰，相互违规越权问题比较突出，扭曲政府与市场和社会关系。而且，转移支付项目与政府间事权和支出责任划分相关性较差，项目立项缺乏统筹规划，转移支付资金管理水平低，重资金分配而相对轻忽绩效管理，项目执行期限未明确设定，执行过程中挤占、挪用现象较为显著，阶段性政策被固化、短期政策被长期化等都可以得到解释。

中央政府不规范集权且所属部门事权和支出责任划分不明确的情况下，几乎涵盖所有财政支出功能分类科目的专项转移支付项目，成为中央政府履行事权的载体和途径，不仅较多地被用于竞争性领域，扭曲市场机制的资源配置作用，而且，掌握转移支付权力的中央政府所属各部门受部门利益驱动，全局意识相对较差，往往基于各自政策意图，重复交叉设置或支持项目，降低财政转移支付专项资金使用效率。

中央与地方各层级政府共同承担诸多事权且不规范集权的情况下，政府间税收征管关系被扭曲，征管范围交叉、征税权与其他执法权相脱节，也为转移支付制度设计中众多专项转移支付项目要求地方政府进行资金配套提供依据。

三、重构我国政府间财政关系的政策建议

（一）政府间财政关系的核心是政治问题，因而应注重顶层制度设计

政府间财政关系形式上是中央和地方事权、支出责任划分和财力配置的财政问题，深层次则是以政治公共权力确认、协调和实现中央和地方政府共同利益和利益矛盾的政治问题。因而，重构政府间财政关系，建立现代财政制度，仅在财政乃至经济问题框架层面显然不足以解决问题。财税制度变革涉及国家整体利益，同时也涉及中央各部门及地方政府尤其是省级政府的利益分配。因此，应回到全面深化改革领导小组层面，单独成立全国性的深化财税体制改革领导小组，作为组织和政治保障措施，推进财政治理现代化。财税体制改革领导小组负责人至少应高配国务院常务副总理，其成员主要包括国家发改委、国家财政部、国家税务总局等重要的国家部委以及东部、中部、西部等省份的主要领导代表。事实上，我国1994年分税制财政体制改革之所以成功，就是采取了类似的组织和政治保障。

深化财税体制改革领导小组就如下事宜进行顶层规划：明确服务于国家治理和全面深化改革战略、助推现代财政制度建设和推动基本公共服务均等化的总体目标；加快将政府职能重点由主导和政策拉动进而刺激增长的经济建设方面，转换到加强市场监管、维护市场秩序、推进生态文明建设、调整收入分配等方面；坚持分事、分税、分管为核心内容的分税制财政体制框架；发挥中央与地方两个积极性，坚持政府间事权与支出责任相适应，使政府间财力与支出责任匹配，促进地区间财力均衡配置。

（二）把握政府间事权与支出责任划分这一关键环节，针对《深化财税体制改革总体方案》关于政府间事权与支出责任相适应的改革内容和举措的原则性规定进行具体细化

1、遵循渐进式财政体制改革思路，重点首先集中于中央与省级政府间事权与支出责任划分。一是尊重1994年分税制财政体制改革总体上主要集中于解决中央和省级政府间的财力关系历史，深化财政体制改革，应进一步推进中央和省级政府间事权和支出责任划分的基础上巩固完善分税制；一是考虑到省级政府是地方行政建制的最高层，处于中央与地方关系的关键节点，可以承上启下，发挥中观全局的宏观调控作用。而在我国31个省级政府内部，可以采取放权策略，鼓励因地制宜地采取省直管县及乡财县管等自主选择模式，建立省、市、县（地级市）各层级政府间的事权、支出责任划分和财力配置体制，中央政府主要行使监督权和问责权。

2、坚持以块块为主条块结合原则，妥处条块财政关系。可以考虑将事权和支出责任给予条条，但财权和财力应集中于中央，或通过一般财力性转移支付集中于省级政府财政部门，处理好发改委、教育、卫生等具有财政预算分配权的各中央政府职能部门，与同级财政部门乃至省级政府各职能部门与省级财政关系，整合财政资金，缓解条块财政资金分割状况，形成中央政府、重要的中央政府职能部门和省级政府事权清晰、分工明确的多中心治理主体格局。

为协调中央财政与中央各职能部门间关系，建议实行国家财政部直属派出机构制度，到中央各部委监督政府收入与支出实现情况，在适当时候实行中央各部委的财务司局负责人由国家财政部任命，实行垂直领导，保障政府财政收入与支出最大限度地体现中央政府的根本意图和利益。

3、遵循适度分权、受益范围、效率、激励相容和各层级政府职能优势原则。采取列举法，就行政事务、外向事务、社会秩序类事务、科技教育类事务、产业和经济发展事务以及社会保障等事务，具体规定中央和省级政府的各自专有和共有事权。稳妥起见，不能一一列举的“未明事项”，可由中央政府或由中央政府委托省级政府行使权力。

依据列举法理顺政府间事权结果，明确划分中央和省级政府间的财政支出责任，并促进实现政府间支出责任与事权相适应，避免中央和地方政府彼此为对方事权承担“隐性”支出责任。中央政府的专有事权原则上由中央政府设立机构、安排人员直接行使，由中央财政全额承担支出责任；中央委托省级政府行使的中央政府事权，由中央政府通过专项转移支付足额安排相关经费承担支出责任；中央与省级政府共同事权，按照规定由中央与省级政府财政共同分担支出责任，这也是中央和省级政府事权和支出责任划分的重点。中央专有事权以及中央地方政府共有事权，可以更多地下放省级政府，而支出责任则由中央政府更多承担，避免上级政府出于“财政自利”转移财政支出责任。地方政府专有事权由地方政府通过自有财政收入和举债融资等方式承担支出责任。对地方政府履行事权、落实支出责任存在的财力缺口，中央政府对财力困难的省级政府进行一般性转移支付，省级政府承担均衡区域内财力差距职责。

（三）通过明确主体税种和转移支付，完善与政府间事权与支出责任相匹配的财力配置

1、加快推进税收制度改革。确保税收筹集财政收入主渠道基本职能，以发挥税收促进经济发展方式转变、调节收入分配作用为导向，建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系；稳步推进增值税、消费税、资源税、个人所得税等改革；建立环境保护税和遗产税制度，加快房地产税、社会保障税立法进程并适时推进实施。以财产税以及在零售环节征收并适当扩围的消费税作为地方政府主体税种，增强地方政府的稳定财力来源；加强税收征管，严格减免税管理。

坚持中央税收立法权的主导地位，集中管理中央税、共享税的立法权、税种开征停征权、税目税率调整权、减免税权；适当赋予省（自治区、直辖市）级政府一定的税收立法权，在不影响国家宏观调控大局的前提下，可以自行设立地方性税种，并报全国人大常委会备案。

2、处理好政府间税收划分与财政收入划分关系，将政府性基金等非税收入纳入政府间财政关系调整范围。

历经20余年的运行，我国分税制财政体制下财政收入不仅总量大幅增长，而且在结构上、收入方式上，特别是地方政府及其财政方面，都发生很大变化，政府性基金、政府性收费占地方财政收入总额比重有较大增长。因而，应重视其他财政收入划分，按照全口径政府预算管理的要求，将所有政府性资源纳入中央地方收入划分范围。进一步规范政府性基金、行政事业性收费，特别是属于政府性基金的国有土地出让金收入分配与管理；加快建立健全国有资源、国有资产有偿使用制度和收益共享机制，加强国有资本收益管理。

3、改革财政转移支付制度，促进实现政府间财力配置与政府间事权和支出责任划分相匹配。增强财政转移支付项目与政府间事权和支出责任划分的相关性，建立以均衡地区间基本财力、由地方政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。大幅增加一般性转移支付特别是均衡性转移支付规模占全部政府间财政转移支付的比例，将每年新增财政收入部分适当用于加大一般转移支付，保证均衡性转移支付增幅高于转移支付总体增幅。改进一般性转移支付测算方法，以“因素法”取代“基数法”，并提高其在一般性财政转移支付中的比例。研究制定地方基本公共服务均等化支出标准和财政保障能力综合指标体系。探索构成转移支付科学分配依据的“因素法”的诸因素及其权重。主要考虑人口、人均GDP、人均财政收入、土地、地理位置、资源等因素。

规范完善专项财政转移支付。充分考虑政策变化情况、资金使用效果等，逐项清理所有专项财政转移支付项目行，对到期、一次性、按新形势不需要设立以及政策效果不明显的项目，予以取消；对使用方向一致、内容重复交叉的项目，予以整合、合并；将属于中央政府事权和支出责任范围内的专项财政转移支付转列中央政府本级支出；将长期存在、数量稳定、与一般性财政转移支付无明显差别的专项转移支付，适时纳入一般性财政转移支付。逐步退出竞争性领域的专项财政转移支付，减少直接针对市场主体的财政转移支付项目。对规模小、分布散、效果不明显以及用于纯竞争性领域的项目予以取消；对公益性较强的基础性、前沿性科研专项，逐步将支出责任上收至中央。

完善专项财政转移支付分配方法，杜绝行政性分配方式，扩大因素法应用范围，将部分专项财政转移支付由直接分配到项目改为“切块”分配，在明确资金用途、分配标准等的前提下，将具体项目的决策权下放到地方。明确专项转移支付项目的执行期限，建立定期评估和退出机制。取消地方资金配套要求，除按规定应由中央和地方共同承担的事项外，中央在安排专项转移支付时，不再要求地方配套资金。

健全决策机制，严格控制新增专项财政转移支付项目和规模，特别是明显属于地方事权范围的专项。将属于地方事权、直接面向基层、由地方管理更为方便有效的事项下放地方管理，将这部分专项财政转移支付取消或下划地方；规范专项财政转移支付设立审批程序，专项财政转移支付项目应当依据法律、行政法规和国务院的规定设立。加强专项财政转移支付项目库建设，加大项目论证、审核力度。从严从紧安排专项财政转移支付预算，确需增加的项目在总规模内实行自我平衡、自我调节。

（四）合理运用政府间财政关系的不同调整方式

就调整政府间财政关系的法律机制、政治考量机制、行政性机制和政策性划分机制等常用方式而言，在我国，行政性调整机制将是我国未来相当长时间内政府间财政关系的基础性调整方式；具有试点性质，政策性机制通过总结政府间财政关系试点的成功经验和不足之处，可以为广泛推广提供基于本国实际的有益经验；政治考量机制要基于国家政体、经济社会发展实际，就以政治公共权力确认、协调和实现中央和地方政府共同利益和矛盾利益问题，进行符合国家治理体系和能力现代化的顶层设计和规划；以法律形式为政府间财政关系提供稳定的权威规范和公开的制度规则的法律机制，符合国家治理现代化和全面深化改革战略目标。事实上，依据中共十八届四中全会“依法治国”原则精神，我国全面深化改革领导小组已将政府间事权和支出责任划分法治化列入日程。但应该看到，法律机制虽稳定但并非唯一机制，而且，考虑到政府间事权、支出责任划分以及财力配置的动态性改革、适应性调整、政策性依赖等具体特点，只有经试点检验成功的、运行稳定成熟的政治决策方式和行政性机制，才能通过法律机制予以规范固化。

为在法律上形成以权力制约权力的基本架构，我国应尽快制定财政宪法——《财政基本法》，推动中央对地方转移支付管理办法上升为法律。适时出台《税收基本法》、《政府债务法》、《政府性基金与收费法》及《财政支出法》，用以规范中央与地方的事权、支出责任、财权与财力。

（本文系2011年度国家社会科学基金项目“我国政府间财政分配关系政治治理研究”〈11BZZ049〉和2010年度国家社会科学基金项目“政府预算改革的政治约束、激励机制和路径选择研究”〈10CZZ019〉的阶段性研究成果）

（作者单位：东北财经大学）

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