财政收入虚增的成因与治理建议

●袁铁芽

财政收入虚增的成因与治理建议

●袁铁芽

一、财政收入虚增的成因

一是由于考核机制不合理，以GDP增长率、财政收入增长率为核心的考核方式导致财政收入虚增。从财政来说虚增是“挣了面子、丢了里子”，一方面得不到真正的“实惠”，掩盖了真实的收支矛盾，也导致上级转移支付减少；另一方面还面临着巨大的审计、纪委追责风险。如某省在对经济强县和非经济强县测评中，地区生产总值增长速度、固定资产投资增长速度、税收收入增长速度的权重分别为7%、6%、5%，远高于其他指标的权重。

二是由于预算编制方法不合理、基数比例法预算编制方式的内在驱动导致财政收入虚增。部分地方财政收入预算编制一直采用的是基数比例法，即以上年财政收入实际完成数为基数，按照上级下达的增长率考核指标来确定本年的收入计划，该方法将当年一次性、超常规及政策性收入等纳入下年度增长基数，势必导致收入预算脱离地方实际，在经济下行的背景下，一些经济不发达、财源匮乏的地区，依靠挖潜无法完成收入预算，只能采取空转的模式虚增财政收入。

三是由于财政管理不规范、虚增的行政成本和经济成本偏低导致财政收入虚增。其一，部分财税政策执行中自由裁量权过大，地方有选择性地执行政策，“合规”虚增。如，按照条例“实际占用”应缴纳耕地占用税，但未批先占使用耕地的基本上都是地方的政府性项目，经济形势好的时候，为减轻资金压力，地方不愿也不缴纳耕地占用税；经济下行时，为完成收入目标，就成了地方政府清理欠税的主要对象，财政列收列支垫款缴税和滞纳金，收入支出同时虚增。其二，地方独享税与非税收入由于不需要分成上解，虚增收入的直接成本低，成为了虚增的重灾区；共享税由于分成的原因，虚增会被上级财政拿走一部分，直接成本太高，空转比较少见，空转增值税、企业所得税的情况基本没有。

四是由于监管不到位、处理处罚对地方难有实质性的触动导致财政收入虚增。监管存在死角，外部监管没有常态化，审计署审计监管滞后，部分县（市）很多年难得遇到一回，风险成本偏低；同级政府内部监管流于形式，部分地方审计部门年度预算执行审计中，反映出了很多有关收入质量方面的问题，但罕见整改或追责。

二、治理收入虚增的几点建议

首先，规范地方财政收入管理行为。一是淡化对财政收入增长率的考核，不再对公共财政预算收入及增幅进行排名，下达的财政收入指标应当以指导性、预期性为主，弱化指令性和任务性，杜绝强制性，确保财政收入指标科学可行和客观真实。二是规范收入征管。依法实施收入征管，纠正越权减免税和随意批准缓征、欠税、包税、征收“过头税”、收入混库等违规行为，坚决防止和查处“引税”行为，提高财政收入质量，增强自我保障能力。

其次，优化年度收入预算编制方法。一是改革基数比例法，探索建立综合投资、消费、政策等多种因素，科学编制财政收入预算的新方法。地方在下达收入任务时，应客观认识和判断本地区经济状况与发展趋势，切合实际进行测算、预测，科学定位年度财政收入增长目标和收入结构，合理确定本地区财政收入增速、税收收入增速、占GDP比重、非税收入比重等指标。二是推动编制中长期财政预算，规避因考核产生虚增等短期行为，实现财政收入与GDP相适应。

再次，提高地方政府财政收入虚增的成本。一是促使地方适当调整财税体制，对虚增行为多发的税种和非税收入项目，实行比例上解，增加地方虚增收入的直接显性成本。二是将一般性转移支付资金分配与收入质量因素挂钩，增加地方虚增财政收入的间接成本。将专员办对中央转移支付资金监管、地方收入质量监管、地方债务监管等监管工作的成果综合利用于一般性转移支付资金，特别是县级财力奖补资金的分配，对财政收入不真实的县，扣减相应的奖补资金，充分发挥奖补资金的激励和约束作用。

最后，完善财政收入质量监管机制。一是建立地方财政收入运行监督系统和定期分析报告制度，通过对非税收入占比、非税收入增长率、地方独享税种增长率、主体税种增长率等指标的异常情况进行分析，及时发现收入质量领域出现的问题，对异常变化省级财政部门应进行详细说明。二是充分发挥专员办贴近基层的优势，将地方财政收入质量监管作为专员办的一项重要日常监管职责，完善监管制度，明确工作职能，定期不定期组织核查、检查。三是创新处理处罚方式，在行政处罚之外，可以将查处的问题抄报省级政府、纪委、组织部门等，强化对地方政府，特别是市、县政府的约束。■

（作者单位：财政部驻湖南专员办）