城市更新过程中土地集约利用的经验与启示

◎ 宋榕潮

城市更新过程中土地集约利用的经验与启示

◎ 宋榕潮

文章探讨城市更新与土地集约利用的关系，通过借鉴国内外城市在更新过程中土地集约利用的经验，提出了我国城市更新过程中土地集约利用的政策建议。

城市更新 土地资源 集约利用

一、前言

目前，我国快速城市化背景下，城市人口急剧膨胀，产业聚集，城市土地呈现外延式扩展、土地利用结构不合理、各项建设用地比例失调、建设用地强度偏低、土地储备有限等问题[1]，导致城市土地资源需求日趋紧张。如何在保障城市发展的前提下，合理利用城市有限的土地资源，使得城市土地资源集约利用，是我国大多数城市当前面临的严重问题之一。节约集约用地是城市化可持续的关键[2-3]，无论从城市发展和土地合理配置的角度，还是从保护土地资源促进土地可持续利用的角度，城市更新过程中土地集约利用的论题研究都显得非常重要。因此，探讨城市更新背景下，城市已建成建设用地的二次开发和土地集约利用模式，对于指导我国未来城市健康发展，引导城市合理利用土地、优化用地结构等具有重要的理论和现实意义。

二、城市更新与土地集约利用的关系

城市更新最早可追溯到二战后西方国家对城市中心区的大规模推倒重建式更新运动“urban renewal”。随着全球产业经济的重构和全球城市网络体系的逐渐建立，为应对全球产业链转移所引发的旧制造业中心产业衰退，及随之而来的城市人口骤减、就业机会丧失等一系列城市问题，英美国家开始积极探索以复兴旧工业城市经济、吸引人口再集聚、降低失业率、重塑城市形象为目的的各种城市更新策略“urban regeneration”。伴随“经济全球化”和“区域化－地方化”的不断推进，城市更新在世界不同国家和地区的城市化及再城市化背景下，赋予了包括实现社会公平、保护城市生活环境、促进城市经济稳定持续再兴在内的更多社会、环境和经济内涵[4]。

城市更新是城市的自我调节与发展，目的在于防止和消除城市衰退，促进城市土地集约利用，通过结构与功能不断地调节相适，增强城市整体机能，使城市能够不断适应未来社会和经济的发展需求，建立起一种新的动态平衡。城市更新促使土地利用的两种基本变化：一是土地使用功能和土地使用性质的变化；二是土地开发强度的变化。这两种变化都使得城市土地利用进一步集约化合理化。城市空间的拓展和土地利用的变化都是为了满足城市发展的需求，而城市的发展又是伴随“增长”在内的结构调整，它包括两个方面的内容：一是城市化，即人口向城市适度集中，表现为一定地域范围内，城市用地规模的扩大；二是城市现代化，即城市设施的更新改造，产业结构高级化和城市功能的不断完善和提高。城市化是城市的外延性的发展过程，而城市现代化是城市的内涵性发展过程，它们是城市发展的量与质，反映在用地上，就是城市用地的规模和结构。二者相互关联、相互制约，共同推动城市的发展[5]。一方面城市用地规模的扩大，给城市提供了更广大的发展空间；另一方面，城市结构的调整和优化，基础设施的更新，保证了城市持续发展的能力。因此，坚持土地资源的集约利用和优化配置，不断提高城市用地的综合效益，才能使城市用地在规模和结构上与城市发展保持良性互动，保障城市的可持续发展。

三、城市更新中土地集约利用的先进做法与启示

土地资源集约利用的理念贯穿于发达国家与地区城市更新过程中的土地资源二次开发利用和保护理论以及实践研究。这些国家与地区在城市土地资源利用的具体实践过程中不断总结经验教训，适时调整城市更新政策，探索最佳的土地利用方式。发达国家与地区先进的城市更新理念和土地集约利用的具体措施，可为促进我国城市更新中的土地集约利用提供有益的参考。

（一）发达国家与地区在城市更新中土地集约利用的先进做法与启示

1.英国——以成立城市开发公司与建立政府财政补贴制度保障城市更新

一是成立城市开发公司。为解决城市衰退问题，提高城市土地集约利用水平，英国政府成立城市开发公司。城市开发公司隶属英国政府环境部，是环境部在地方的派出机构，公司的管理层由环境大臣任命的官员构成。开发公司具有区域管理权，可以通过环境部赋予的合法权利获得有价值的国有土地，同时地方政府将土地以较低的价格转让给公司，由公司负责经营，地方政府不得干预其经营活动。英国城市开发公司被赋予极为广泛的权力，同时又是带有某些公司性质的经济实体，使它可以有效地组织各项资源，利用市场，对衰退严重的内城区域进行重点治理。一个开发公司对应着一个特定的城市区域，担负着吸引私人投资、改造内城地区、实现内城复兴的重任[6]。公司采取以市场为导向的战略，培育资本市场、土地市场和住宅市场等，利用国家公共资金的投入和一些优惠政策，如地方税减免、提供基础设施、减少规划控制等，刺激更多的私人资金注入到城市更新工作。

二是建立政府财政补贴制度。财政补贴制度是英国政府推行城市更新的重要举措。财政补贴的发展历程，大致可分为三个阶段：第一阶段，始于20世纪30年代的清除贫民窟运动以及二战后大规模的住房短缺，政府为大规模的住房拆迁重建提供住宅客体补贴，以消除住房短缺及提高市民的居住质量。第二阶段，始于20世纪60年代，住房政策转向住房整修和改善，这一阶段政府转向主体补贴，为需要住房改善的市民提供帮助。第三阶段，始于20世纪80年代，公共支出大幅减少，社会建房备受指责，住房政策转向私人提供。此外受郊区化的影响使内城日渐衰落，为弥补城市建设资金的不足，将私人投资吸引到内城改造中来，英国成立了城市发展基金，主要用作计划内的改造项目补偿金，弥补改造收益的不足，带动私人投资的积极性[4]。

2.美国——以设立专门机构、基于税收奖励与多种方式提供资助推动城市更新

一是政府主导，设立负责城市更新的专门机构。为使城市更新得以具体实施，美国联邦政府根据1949年住房法的规定，从联邦到地方各级政府都相应设立负责城市更新的专门机构，并明确相应的权利、责任和义务。在国家层面上，设立城市更新署，作为领导全国城市更新的机构，负责审批城市更新规划、拆迁和工程计划等。同时，联邦政府还成立负责住房抵押保险的联邦住房局及负责对各地的城市更新提供资金援助、公有住房补贴和技术指导的住房援助局。在地方政府层面上，设立专门的公共机构负责具体规划的组织和实施，地方有关城市更新的管理机构名称不尽相同。从联邦到地方政府设立负责城市更新的管理机构，形成了一套分工明确，流程清晰的工作机制，有力地推动了全国性的更新改造运动。

二是开展基于税收奖励措施推动旧城更新改造的模式。美国基于税收奖励措施推动旧城更新改造的实施方式主要有三种：第一种是授权区，分别在联邦、州和地方层面上运作，将税收奖励措施作为城市更新的政策工具；第二种是税收增值筹资，是州和地方政府使用的一种融资方式，为在特定地区吸引私人投资，促进地区的再开发。税收增值筹资通过发售城市债券，筹得的资金可以用于改善公共设施，也可用于向私人开发商贷款进行划定区域的建设。城市债券通过20～30年期的地产税收入来偿还；第三种是商业改良区，是一种基于商业利益自愿联合的地方机制，征收地方税为特定地区发展提供资金来源。商业改良区是一种以抵押方式开展的自行征税，通常是用于划定区域物质环境的改善[7]。

三是采取多种方式对城市开发提供财政资助。在城市更新过程中，美国联邦政府采取多种方式对城市提供财政资助，如“新城镇内部计划”，联邦政府利用它的社区开发街道资金来资助城市开发，期望给私人投资以资助。后来1977年的住房和社区开发法实行了城市开发活动津贴来使用资助私人和公私合营的开发计划，使私人开发商和投资者获得至少等于投资在其他地方的一定水平的回报[7]。此外，联邦政府提供抵押担保，鼓励金融机构利用抵押贷款资金等资助城市开发项目。

3.香港——以完善法律政策体系、成立专门职能机构与建立公平补偿制度促进城市更新

一是建立完善的法律政策体系，为城市更新提供重要制度保障。香港是成熟的法制社会，拥有较为完善的法律、规章和办事程序。经过近30多年的城市更新历程，香港关于城市更新的法律政策体系逐步完善成熟，建立了一系列相关法律法规，如《市区重建局条例》《市区重建策略》《收回土地条例》以及《城市规划条例》等配套法律法规。这些法律法规详细规范了机构设立、职责和责任、财务制度、规划程序、土地收回及处置制度等市区更新可能涉及的各个方面，对于更新过程中可能涉及的问题，也指明了适用相关的法律规范[8]，对新时期城市更新工作作出了制度安排和顶层设计。

二是成立市区重建局，为统一开展城市更新提供组织保障。香港市区重建局根据《市区重建局条例》于2001年5月成立，取代前土地发展公司。重建局是一个独立于政府的法人团体，是香港执行旧城更新职能的唯一机构。香港特区政府对重建局的运作、资金来源、财政、回收土地、政策制度等方面给予支持。重建局主要职能是统筹更新规划、改善城市环境和基础设施、优化土地利用结构、保护历史文化建筑，是香港政府调控土地一级市场的代表。重建局作为香港城市更新主管机构，对于掌握存量土地市场、提供持续不断的开发空间、促进城市土地集约利用，提升城市竞争力和产业结构等方面具有十分重要的作用。

三是坚持公平补偿和公众参与，确保城市更新工作顺利开展。城市更新实际上是对城市土地空间和经济利益进行再次分配的过程，涉及多方面的利益主体，能否做到利益平衡和社会公平，直接考验着城市管理者的智慧[9]。香港政府在推行市区更新工作中，最大限度地维护各方利益不受损失，是香港城市更新有序推进的重要手段。《市区重建策略》明确规定市区更新必须坚持的原则主要有：保证因重建项目而使物业被收购或收回业主获得公平合理的补偿；保证受重建项目影响的住宅租户获得妥善安置；保证市区更新项目使整体社会受益；充分确立和运用“以人为本、社区导向、公众参与、与民共议”的工作方针，受重建项目影响的居民应有机会就有关项目表达意见，依法保障市民的充分参与权和知情权。香港政府在城市更新过程中注重公平补偿和公众参与两个核心环节，取得了最广泛的社会认同和公众支持，促进城市更新工作顺利开展。

（二）国内城市更新与土地集约利用的实践探索

近年来，城市更新成为我国一些发达城市新一轮建设和发展的重要抓手，通过土地二次开发和存量挖潜，提高土地资源的利用效率，走出了一条土地资源节约集约利用的新路，如深圳的“城市更新”、广州的“城中村改造”以及佛山的“三旧改造”等均是在新增建设用地紧缺的背景下，为促进城市土地集约利用所做出的策略。其中，深圳市、广州市在创新土地管理制度、完善更新政策体系、构建利益平衡机制等方面进行了有益探索，取得较为明显的成效。据统计，截至2017年1月，深圳全市城市更新立项598项（拆除用地面积约48.11平方公里），其中，单元规划方案通过审批361项，涉及拆除用地面积约28.39平方公里，开发建设用地面积约19.92平方千米，规划批准总建筑面积约10285万平方米。通过城市更新实施已累计供应用地面积约13.4平方千米，累计完成投资已达2448亿元。截至2017年3月，广州市正在实施的城市更新项目中，投入市财政资金66.3亿元；已实现固定资产投资1018亿元，促进272个现代产业投资项目落户；建成村民安置住宅和物业463万平方米，在建156万平方米，惠及约6万户居民；城中村建筑密度降低55%，绿地率提升30%；改造城镇危破旧房199万平方米，增加公益性用地7.4平方公里，建设公建配套服务设施181万平方米；保护修缮文物古迹、工业遗产、历史建筑121宗、总建筑面积17.23万平方米。城市更新的“深圳模式”、“广州模式”可为我国其他地区的城市更新、土地管理制度的改革创新提供有益经验。

1.深圳市城市更新与土地集约利用的政策措施

一是不断完善城市更新政策体系。2009年10月出台的《深圳市城市更新办法》提出了“城市更新”概念，成为国内首部系统规划旧城改造工作的政府规章。《深圳市城市更新办法》强化了完善城市功能、优化产业结构，处置土地历史遗留问题、提升低效用地潜力、促进社会经济可持续发展等内涵。随后，深圳市接连制定多项规章制度，形成了一套相对完善成熟的城市更新政策体系。从2004年起，深圳市相继出台《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》《深圳市城中村（旧村）改造扶持资金管理暂行办法》《深圳市城市更新单元规划制订计划申报指引》《城市更新单元规划审批规则》《深圳市城市更新项目保障性住房配建比例暂行规定》《深圳市城市更新办法实施细则》《深圳市城市更新清退用地处置规定》以及《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》等系列配套文件，涵盖了城市更新工作全流程。深圳市建立完整的城市更新政策体系，对促进和规范城市更新工作发挥了重要作用。

二是坚持政府引导，充分发挥市场积极主动性。政府引导就是着重发挥好政府在城市更新中的引导和服务作用，主要做好规划统筹、法规保障和监管服务等工作[10]。深圳市在城市更新工作职能分工是市级层面主要负责政策制定、计划和规划的整体统筹，区级层面主要负责项目实施的协调和监管。市场运作就是充分发挥市场在资源配置方面的决定性作用。深圳市城市更新遵循市场运作原则，一方面放松行政管制，改造项目可采取由权利人自行实施、市场主体单独实施或者联合实施城市更新的方式。另一方面通过制定优惠政策吸引社会资金参与城市更新。同时，注重尊重和保障原业主、原村民等原权利人的合法权益及改造意愿。在拆迁、补偿等问题上，同样遵循市场机制的原则，由开发主体与原权利主体平等协调解决，避免了因政府直接介入而引发各种矛盾和摩擦。

三是土地管理制度的改革创新。深圳市不断创新土地政策，改革土地管理制度，以推进城市更新工作。重点在土地供应方式、征收补偿标准、安置标准和方式、土地收益分配调节方式、土地财税、历史遗留问题处理等方面进行政策创新，主要包括改造用地可以协议方式出让给原权利人或参与改造的市场主体；未建设用地可通过城市更新的规划整合进行腾挪、置换，零星用地可以协议出让给开发企业；区分城中村、旧屋村、旧工业区和其他旧区等不同类型，适用差异化的地价标准；建立地价与容积率的联动机制等。此外，在非农建设用地和征地返还用地指标落地、历史用地处置方面，城市更新还发挥了消化历史欠账、激发政策创新的作用。

四是建立土地利益共享机制。在利益分配上，深圳市城市更新建立土地利益共享机制，坚持政府、市场主体、产权主体及原农村集体经济组织的共赢，改变了传统的由政府主导新增土地收益分配的局面。在这种机制下，政府主要立足于公共配套的落地，要求更新单元内必须提供不小于3000平方米且不小于拆除范围用地面积15%的用地，用于建设城市基础设施和公共服务设施，改造后住宅项目需按住宅总规模8%～12%的比例配建保障性住房，产业项目需照12%的比例配建创新型产业用房。市场主体通过参与全环节的开发运作，特别是针对不同的更新项目享受差别化的地价政策，降低了实施成本，分享了土地增值收益。相关产权主体通过物业安置和货币补偿的方式也充分共享了增值收益，同时推动了原农村集体经济组织的转型发展，彻底改变了社区居民的生产生活方式。

2. 广州市城市更新与土地集约利用的政策措施

一是成立城市更新局，统筹城市更新工作。2010年2月，广州市成立“三旧”改造工作办公室，统筹管理全市“三旧”改造工作。2014年12月，广州市进行机构改革后，将广州市“三旧”改造工作办公室的职责、市有关部门统筹城乡人居环境改善的职责整合划入广州市城市更新局，成为内地首个市级城市更新机构。广州市城市更新部门是城市更新工作的主管部门，统筹协调全市城市更新工作。具体负责制定城市更新政策、城市更新规划，组织编制城市更新项目计划和资金安排使用计划；指导和组织编制城市更新片区策划方案，审核城市更新项目实施方案；多渠道筹集资金，运用征收和协商收购等多种方式，组织城市更新范围内的土地整合归宗，土地整备，推进成片连片更新改造等。

二是综合运用全面改造与微改造并重的更新方式。自2016年起，广州市改变过去以全面改造（拆除重建）为主的改造方式，探索“微改造”模式，因地制宜，突出重点综合运用全面改造和微改造两种方式推进城市更新。其中，在需要调整城市空间布局、建设城市重大战略平台的重点发展地区以及已列入“退二进三”企业名录的旧厂房，污染较重、按政策近期必须搬迁的旧厂房，或目前效益较差而企业积极性较高的旧厂房，主要采取全面改造的方式，成片连片推动实施。在其他地区，尤其是建成区中对城市整体格局影响不大或必须保留、保护，但现状用地功能与周边发展存在矛盾、用地效率低下、产业类型低端、人居环境较差的地块，如：历史文化街区、老旧小区、人居环境较差的城中村、中心城区国企旧厂房，主要采取微改造的方式，实现空间的活化利用。

三是共享土地增值收益，共同推进改造。城市更新中核心环节是土地资源重组中的利益再分配和再平衡问题。广州市城市更新创建了共享的土地改造模式，政府或开发单位与被拆迁改造单位和个人之间就土地增值收益分配形成共享模式，更新工作得以顺利推进[11]。如政府收回国有建设用地使用权进行改造时，原土地使用权人可按土地出让成交价的 60%计算补偿款；对于原址用地中占总用地面积50%以上的，规划控制为道路、绿地及其他非经营性公共服务设施的，不具备经营开发条件的用地，由政府依法收回并按同地段1.8容积率商业基准地价的 60%计算补偿款。在拆迁阶段引入企业进行拆迁的，拆迁费用和合理利润可以作为征地补偿，从土地出让收入中支付；“三旧”改造中涉及公共基础设施建设的，从土地出让金中安排相应的项目资金给予支持等。这些具体政策均体现了更新改造政策利益共享的要求，使原业主可以分享土地增值收益，将原本政府与原业主对立的关系变成合作共赢的关系，大大推进了更新改造工作的开展。

四是创新融资渠道和方式，发挥市场机制作用。广州市通过开发性金融、公积金贷款以及企业债、股权融资、信托融资、投资基金融资、PPP等方式，多渠道解决资金来源，探索组建广州城市更新基金，发挥市财政资金的龙头作用，撬动和吸引社会低成本资金参与城市更新。2017年7月，总规模达2000亿元的广州城市更新基金正式成立，其中首期基金“广州轨道交通城市更新基金”规模为200亿元。城市更新基金作为以资本推动城市发展的重要载体，创新城市更新投融资模式，围绕土地整备和物业活化两大重点，实现对城市更新项目的统一组织、统一储备、统一规划、统一建设，打造“基金+土地+运营”的城市更新模式。重点支持采取政府与社会资本合作模式（PPP）的老旧小区微改造、历史文化街区保护、公益性项目、土地整备等城市更新项目，借助国有企业资本的杠杆效应，以基金的方式撬动更多的社会资本参与。

四、城市更新过程中土地集约利用的经验与启示

通过分析英国、美国、香港、深圳、广州等不同国家和地区的城市更新实践，可为我国其他地区城市更新提供有益的经验启示。

一是加强并完善立法是推进城市更新工作的有力保障。建立相对完整的城市更新法律政策体系，详细规定城市更新的内容、目标、程序、各方的责任义务等相关内容，以法制约束和指导更新工作。同时，根据发展形势、政策实施的效果适时作出政策调整，并对相关法律法规及时修订，以满足城市更新工作需求。将更新改造中的矛盾和问题纳入法制化轨道解决，让城市更新有法可依，有助于建立良好的市场秩序，确保公平正义。

二是设立专门管理机构，发挥政府不可或缺的重要角色。从国内外城市更新经验来看，英国成立城市开发公司，美国成立城市更新署，香港成立市区重建局，广州市成立城市更新局统一管理主导城市更新工作是推动城市更新工作的组织保障。实践证明，在自由竞争市场经济环境下，同样需要政府专门管理机构在城市更新工作中发挥重要的作用。从深圳市改造实践中也可看出，政府充分发挥领导、统筹和协调作用是项目得以成功实施的关键[7]。因此，政府作为统筹各方利益的主体，利用公信力，协调组织各方利益群体，解决更新工作中遇到的难题，从而使项目得以顺利推进。

三是实施多种方式吸引社会资本投资城市更新。英国成立了城市发展基金，用作收益不足的计划内改造项目的补偿金，以带动私人投资的积极性。美国城市更新运动前期几乎60%以上资金由联邦政府筹措资助，后期使用城市开发活动津贴来资助私人和公私合营的开发计划。因此，建议借鉴国外城市或地区成功经验，结合不同的项目类型及实施改造的迫切程度，一方面加大政府资金投入，另一方面制定具体的激励政策来吸引社会资金。可以通过财政补贴、税费减免、容积率奖励、提供贷款担保、延长还贷期限等手段直接或间接进行资助。吸引社会资本投入城市更新，从而在资金上保证城市更新工作顺利开展。

四是建立多元化运作模式，保证城市更新工作顺利开展。在运作模式上，可建立多元化的更新模式，对于不同的改造对象、改造方向，在符合规划的前提下可以采取灵活的改造模式。如鼓励私营机构参与改造，也可以采取与开发商合作改造的方式或由政府自行改造，给市场提供较大的选择余地，从而缓解政府在市区重建中因人力、物力和财力压力而影响改造进程[12]。

五是注重土地权益和利益的平衡。城市更新过程应强调以人为本，以全面公众参与的方式，建立公平、合理的利益补偿、土地增值收益分配制度，充分调动土地权属人、市场参与主体的改造积极性，保证城市更新的实施。

[1]魏伟新．城市土地有效供给现状与对策[J]．广东经济,2013(8):57-59．

[2]王利文,魏伟新．城市化可持续与土地问题思考[C]．广东经济学会2010年会,2010:101-106．

[3]王利文,魏伟新．广东加强节约集约用地的对策研究[J]．南方农村,2012(5):40-44．．

[4]严若谷,周素红．城市更新中土地集约利用的模式创新与机制优化——以深圳为例[J]．上海城市管理,2010(4):23-27．

[5]陈莹,张安录．城市更新过程中的土地集约利用研究[J]．广东土地科学,2005(4):14-20．

[6]戴学来．英国城市开发公司与城市更新[J]．城市开发,1997(17):30-33．

[7]杨静．英美城市更新的主要经验和启示[J]．中国房地信息,2004(3):63-65．

[8]陈敦鹏．香港市区重建历程、机制及其启示[A]．2011年中国城市规划年会论文集,2011．

[9]陶希东．新时期香港城市更新的政策经验和启示[J]．城市发展研究,2016(23):39-45．

[10]耿延良．深圳城市更新路在何方[J]．住宅与房地产,2015(15):91-100．

[11]赖寿华,吴军．速度与效益：新型城市化背景下广州“三旧”改造政策探讨[J]．规划师,2013(3):36-41．

[12]唐健,王庆日,谭荣．国外城市更新经验与启示[N]．中国国土资源报,2017-02-18．

作者简介：宋榕潮，广东省土地调查规划院工程师，主要从事土地资源管理与政策研究工作。

（责任编辑：卢小文）

Experience and Enlightenment of Intensive Land Use in Urban Renewal

Song Rongchao

This article discusses the relationship between city renewal and land intensive use through lessons from the domestic and foreign cities in the process of renewal experience and puts forward policy recommendations for our country.

urban renewal; land resource; intensive use

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.04.006

教育部人文社会科学研究规划基金项目（14YJA630083）成果。