深圳土地城市化进程及土地问题探析

◎ 谢涤湘 牛 通

深圳土地城市化进程及土地问题探析

◎ 谢涤湘 牛 通

改革开放以来，深圳通过一系列卓有成效的土地政策创新，开启了土地快速城市化之路，然而率先冲破僵硬体制的深圳也较早遇到了土地问题的羁绊。文章首先根据深圳不同时期土地政策的特点，将深圳土地城市化进程划分为四个阶段：初步探索阶段、逐步完善阶段、城市化加速阶段及城市发展瓶颈阶段。其次梳理了快速城市化带来的土地问题：建设用地资源紧张、历史遗留问题突出及违法建筑的困扰等。最后针对产生的土地问题，认为有效盘活历史用地及挖潜存量土地是深圳破除城市发展障碍的关键，并在明晰土地产权、优化土地格局及土地立体化探索等方面提出了相关建议。

土地城市化 改革创新 新二元格局 产权制度改革

一、引言

土地是人类必不可少的地域空间载体。在当代社会，土地已不仅仅是一种资源，也具有资产、资本的属性。高效、合理地利用土地，关系到国家经济社会的健康发展。在这种背景下，土地制度作为国家的基础性制度，不仅与人民的生存息息相关，也事关国家和社会的现代化进程，因此对土地制度的改革成为推动社会进步发展的重要手段。

改革开放以来，国家逐渐放开了对土地的管控，允许一部分地区通过土地制度的改革来适应经济社会发展的需求。深圳由一个南方边陲小镇跃身为为国内一线城市，与改革开放政策指引下的持续创新是密不可分的，而土地管理改革“当之无愧”是深圳改革创新业绩史中的重要组成部分[1]。然而率先冲破僵硬体制的深圳，由于改革尚未完全到位，也更早碰到了改革突破带来的种种摩擦与矛盾[2]，特别是在土地改革方面，深圳经过早期的土地探索，在1992年至2004年对土地“统征统转”实现了“全域土地国有化”，为土地进入市场奠定了基础，但同时也带来了大量土地历史遗留问题。本文通过对深圳的土地城市化进程及模式的梳理，探讨土地城市化遗留问题的历史渊源，思考深圳土地改革创新的历史经验教训并提出相关对策建议。

二、深圳土地城市化之路

作为中国改革开放的窗口，深圳的发展历程就是一个快速工业化、城市化的历史。从1979年到2015年，深圳的建成区面积由不足3平方公里增长到900多平方公里，城市人口从3万增长到1100多万，经济社会发展迅速。其中，土地市场化和外来人口是深圳快速城市化必不可少的两大支柱[3]。可以认为，深圳改革开放之路便是深圳土地从农村走向城市挣脱束缚解放生产力的市场化之路，至今仍为我国城市化及土地制度改革提供着方向与指引。本文根据深圳不同时期相关土地政策的特点，将其划分为四个阶段（图1）：

图1 深圳土地城市化进程不同阶段划分

（一）初步探索阶段（1979年—1986年）

土地是一种需要通过市场释放巨大财富能量的“潜在资本”[4]。在改革开放初期，我国宪法规定土地不能出租、转让，作为重要的社会资源，土地的资本优势得不到体现，这在很大程度上制约了社会的发展。为发掘土地的资本价值，筹集特区建设资金，深圳早期的探索便是以土地出让制度、住房制度和征地补偿制度改革为发端（表1），主要包括合作建商品房、出让土地使用权以及留用地补偿改革等土地变通政策[5]。这些政策的本质都是以土地为资本换取城市建设的资金，在一定程度上决定了深圳最初的发展模式，也成为“土地财政”的源头。

（二）逐步完善阶段（1986年—1992年）

深圳早期灵活的土地政策在吸引投资方面发挥了重要作用，但这些探索性政策逐步不能适应深圳进一步快速发展要求，因此继续深化土地改革成为深圳城市改革的主要任务。在此阶段，早期的成功探索得到了高度肯定，并制定成具有法律效力的规章制度，甚至是列入宪法等相关条款（表3）。例如，1987年深圳市通过对香港土地政策与土地管理的学习借鉴，制订了《深圳经济特区土地管理体制改革方案》，并提出了以下设想：“所有用地实行有偿使用，协议、招标、公开竞投”[6]。公开竞投与招标是有偿使用土地的更有效形式，主要体现在以下方面：一是有利于尽快收回土地开发成本，增加政府的财政收入；二是有利于政府控制投资环境：通过竞争，价高者得或择优而取，有利于发挥土地的最大效益；三是有利于吸引更多投资：竞投或招标更符合国外与香港的习惯做法，投资者乐于接受，有利于增强客商投资信心。

表1 深圳土地改革探索

图2 我国住房制度改革历程

表2 深圳土地城市化和留用地制度发展进程对比

（三）城市化加速阶段（1992年—2004年）

经过初步探索阶段和逐步完善阶段后，深圳的城市建设更加迅猛，对土地资源的需求也日益增加。但受限于我国城乡二元的土地管理制度，深圳国有土地已不能满足城市发展需求。在此背景下，从1992年和2004年，深圳分别对关内和关外土地实行了“统征统转”，消除了城乡土地二元的格局，实现了深圳土地的全部国有化。

表3 土地政策的相关依据

1.1992年关内“统征”。1992年，深圳市政府出台了《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》，对原特区内农村土地实行“统征”，即把特区内全部农村土地转为城市国有土地，将特区内68个行政村、168个自然村全部转为城市居委会，4万多农民全部转为城市居民。在这一时期的土地特征主要表现为政府通过低价征用集体土地，满足城市快速发展对土地的需求，并最大限度地从现金、土地返还、社区经济发展和社会保障等多方面保证村民利益，村民也通过自身土地和物业的升值分享到了城市化发展的红利，从而有效化解了社会矛盾[7]。

2.2004年关外“统转”。2004年，深圳市又对特区外实施“统转”，涉及宝安、龙岗两区土地所有制转换工作，市政府筹集163亿元用于转地中的土地补偿费和集体所得的各项补偿费，转地补偿范围约235平方公里，以此实现深圳市全域土地国有化[8]。但和深圳飞涨的住房价格相比，这样的补偿标准显然不能满足征地村民要求，原村民及村集体便在自己实际可以控制的土地上“种房保地”，违法违章建筑越来越多，成为城市发展的重大隐患。

（四）城市发展瓶颈阶段（2004年—至今）

通过对深圳土地制度改革进程进行梳理，发现深圳土地的国有化主要通过两种模式进行：一种模式是通过政策倾斜吸引投资，经过项目征地实现渐进式的土地城市化；另一种模式是利用特区的行政权力大面积批量转地，通过两次征转地把所有土地全部转国有。至此，深圳成为全国第一个没有农村社会管理体制的城市。

深圳凭借自上而下的政府行政执行力达到了全盘国有化，却忽视了城市是一个动态发展的过程，一刀切的做法导致了许多城市遗留问题。在农村土地全部国有化的前提下，深圳城市空间的发展早已没有了多余土地资源的支撑，城市发展遇到了瓶颈，土地问题成为深圳改革发展道路上的最大障碍。

三、深圳土地城市化产生的问题及对策

从深圳的城市发展历程来看，快速的城市化是一把“双刃剑”。一方面，促进了经济社会的全面发展，书写了城市发展的奇迹，是我国改革开放的“窗口”；另一方面，也较早面临了快速城市化带来的土地问题[9]，特别是土地资源高度紧缺，土地历史遗留问题，违法建筑困扰等，严重影响了深圳城市的可持续发展。

（一）建设用地资源紧张

深圳市市域总面积为1992平方公里，至2014年全市建设用地已达到968平方公里，占深圳市市域总面积的48.6%，几乎占深圳面积的一半，按照城市规划的惯例，城市建设用地面积一般不超过市域面积的50%。跟国际上其他城市相比，国际大都市建设用地面积占都市区总面积的比例一般介于20%～30%之间，例如，伦敦23.7%，巴黎22.7%，东京29.4%，并且伦敦、东京、巴黎等国际大都市的建设用地规模已基本趋于稳定[10]。然而深圳是一个发展不过40年的城市，目前仍处于高速发展阶段，土地资源是深圳最急需的资源。根据国家批复的《深圳市土地利用总体规划（2006～2020年）大纲》，深圳市2020年建设用地总规模976平方公里，因此，深圳市新增可利用建设用地，不论是极限潜力、总量，还是增量，都是一个高度约束的数值，这一难题严重影响了深圳的城市竞争力，制约了城市发展。

（二）历史遗留问题突出

深圳市政府将大量的农村土地直接转为国有土地，但没有足够的资金对原有土地上的集体经济进行征地补偿，留用地政策便作为一种重要补偿方式，用于集体组织发展第二、三产业，壮大集体经济、安置失地农民，集体股份合作公司就此产生。集体股份合作公司经济是深圳实行农村城市化、加速推进现代化的产物[11-13]。

股份公司的留用地可分为两种类型：一是合法用地，主要指市、区政府相关文件批准或以土地使用权出让合同、处理决定书和房地产证等形式批准或确权给股份公司（原农村集体经济组织继受单位）的用地；二是合法外实际占用土地，主要指合法用地外由于历史原因形成的无任何用地手续但由股份公司实际使用或由其私自转让的用地，以及土地产权问题没有得到根本性解决的违法用地。根据深圳市规划国土委员会资料统计（表4），股份公司实际使用土地面积为393.26平方公里，其中合法外土地达到298.20平方公里，占全市股份公司实际使用土地的75.83%，占深圳建设用地现状的30.8%。如此规模的合法外土地，造成了土地资源利用的粗放低效和巨大浪费，并引发了各种城市管理问题，尤其是“城中村”问题，成为制约城市发展上水平上层次的主要障碍[9]。从股份合作公司土地利用情况来看（表5），工商用地、居住用地（私宅）和公共配套用地比例悬殊，工商用地和居住用地的占有量远远大于公共配套用地，导致公共配套严重配备不足。因此，不管是合法用地还是合法外占用土地，均呈现出土地利用结构不合理、土地用途比例失衡的现象。

（三）违法建筑困扰

由于土地改革的不彻底，农村集体土地还是被排除在“依照法律的规定可以转让”的范围之外，法律没有给农民集体土地进入市场的合法通道。在经济快速发展的背景下，“土地资本化”效果的逐步显现，对土地实际控制权的争夺也日趋激烈，农民及村集体冒着违宪的风险参与并分享土地城市化带来的收益。其中，违法建筑成为村集体分享土地增值收益的重要手段，也是合法外土地等历史遗留问题的主要根源。截止2013年统计（表6），深圳市违法建筑共计37.30万栋，建筑面积4.24亿平方米，如此庞大规模的“违法建筑”，在中国的特大城市颇为罕见。

（四）针对土地问题的城市更新对策

在深圳土地日趋紧张的情况下，未来的城市发展重点在存量土地的再开发，城市更新成为解决深圳土地资源瓶颈的重要手段。

表4 股份合作公司留用地规模

表5 股份合作公司留用地土地利用情况

表6 2013年深圳市违法建筑存量状况单位：栋、万平方米

2009年，深圳市出台了《深圳市城市更新办法》，相关部门改变以往的“先确权，再开发”的思路转为“先开发，再确权”，避免了土地确权推进缓慢从而影响城市更新项目开展的困局。例如允许“合法土地占70%，合法外土地占30%”的城市更新项目开发；“20-15”准则规定申报主体只要同意把20%的“合法外”土地无偿交给政府后，再从余下可开发的土地中，拿出15%作为公共设施的配套用地，这部分土地便获得参与城市更新的资格。

但城市更新项目普遍存在合法用地不足，更新门槛高的问题。为突破城市发展空间制约，深圳探索了“整村统筹”的土地整备模式，将整个社区的所有片区进行统筹二次开发，并一揽子解决历史遗留问题的一个方式，跳出了以往城市更新中零散土地整备的模式（表7）。这一系列城市更新政策都为合法外土地转为合法土地提供了出路，并在合法权益的基础上再开发和再利用，是深圳解决历史遗留用地的重要契机。

四、相关建议

城市的发展不能一味寻求建设用地指标增加和城市空间规模的扩张，而是要盘活存量、提质增效。然而原村集体掌握的历史遗留用地，不仅在一定程度上制约了村集体的发展，造成了资源的浪费，而且不利于城市空间的整合。在城市发展空间遇到瓶颈的背景下，有效盘活历史用地、挖潜存量土地，将会为深圳城市更新的推进和实施打开新局面，而其中的关键是要明晰土地产权归属，优化土地利用效率，探索土地立体化利用三个方面。

（一）明晰土地产权归属

深圳目前存在大量历史遗留用地尚未解决，最主要的原因是土地产权不清，国有化的地，原村民的房，政府拥有土地所有权，但实际上无法行使。土地产权问题重重、矛盾迭出，“违法建筑”屡禁不止，进而影响到了土地整备、城市更新工作的推进。清晰和明确的产权有利于破解外部不经济的难题，同时可以优化资源配置效率，这是产权理论的基本观点[14]。因此，厘清复杂的土地产权关系，强化历史遗留用地的土地所有权管理，逐步明晰各类用地使用权益，完善土地登记制度，并予以规范登记；健全土地收益分配调节机制，在股权设置和收益分配上达到各方的平衡，注重效率与公平的统一；同时充分发挥市场在资源配置中的作用，建立主体平等、规则一致、竞争有序的统一土地市场。

表7 城市更新与整村统筹优缺点对比

（二）优化土地利用效率

与权益复杂造成的历史遗留问题相比，土地利用的高度破碎化也同样制约了土地利用效益的提升：缺乏规划的基础设施、厂房和住宅交杂，合法和各式违规用地混杂交织。特别是工业用地呈现出零散、无序的空间分布状态，面积小于15公顷的工业用地为174.66平方公里，占工业用地总面积的67%。并且深圳原关内与关外的土地利用效率也存在着巨大的差别，说明深圳拥有进一步提高土地利用效率的极大潜力。

针对土地零碎、效率低下等问题，一是应积极整合现有土地资源，化零为整，通过土地整合置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率；二是提高土地投入产出强度，探索建立规划控制、收益共享、运作高效的土地二次开发利用机制，有效盘活存量土地资源，促进土地资源集约节约利用。

（三）探索土地立体化利用

当外部扩展难以为继时，城市发展应注重内部空间的存量挖潜和内在结构的功能优化。目前，深圳在土地立体化利用方面已经走在全国前列，从早期的立交桥、天桥、高压线走廊、地下车库到沿交通枢纽布局的地下商场、大型城市综合体、地下市政工程设施等，已将城市空间开拓到地上空间及地下空间[15]。但深圳的城市立体化探索仅仅在一些大型的项目建设上。在深圳的城市空间扩展已遇到瓶颈的情况下，深圳理应比其他城市更主动地探索城市立体空间配置的体制和机制，并围绕城市土地空间资源集约高效利用的目标，研究适用于城市土地空间立体化利用与管理的主要理论及技术方法，制定立体化利用制度规范，推广符合立体化视角下城市土地空间资源集约高效利用模式，在城市土地立体化利用方面，探索出城市发展的新路径、新方法。

五、结论

改革开放以来，深圳凭借“敢为天下先”的改革创新精神，创造了世界城市发展的奇迹，为我国经济社会的高速发展做出了重大贡献。在土地制度改革方面，深圳突破了原有制度的束缚，实现了土地的全盘国有化，一系列土地管理政策至今仍为我国城市化及土地制度改革提供方向与指引。但同样应该明确的是，国家政策倾斜是深圳高速发展的重要原因，并且在改革并不彻底的情况下，形成了新的二元土地格局，产生了许多亟待解决的历史遗留问题。内地城市在借鉴深圳成功经验的同时，对其问题也应引起足够的重视。

土地问题不仅是城乡一体化进程中的首要问题，关系到城市化建设的质量，而且土地制度改革也已经成为中国市场化改革重要的一环，关系到经济增长模式的转型。以土地城市化带动人口城市化的发展模式和以土地资本化带动经济发展的发展模式如果不改变，我国的城市化和经济发展必然会因为土地资源的限制而难以为继[16]。随着我国改革进入深水区，土地问题已成为新一轮改革中的关键问题，如何进一步创新土地制度，从而为城市发展提供所需要的土地与空间资源，是我国城市化达到更高水平的关键，同时也是我国经济社会转型发展的需要。

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Study on Land Urbanization and Land Issues in Shenzhen

Xie Dixiang,Niu Tong

Since the reform and opening up,Shenzhen has enjoyed rapid land urbanization through a series of effective and innovative land policies. However,Shenzhen has encountered the fetters of land issues at the same time. The paper firstly divides land urbanization in Shenzhen into four stages according to the characteristics of land policis in different periods: the early exploration stage,the gradually completed stage,the rapid urbanization stage,and the urban development bottleneck stage. Secondly,it explores the land issues of rapid urbanization,including restriction of land use,outstanding historical issues,and the trouble of illegal construction. Finally,in terms of land problems,it is proposed that the key to break the barriers of urban development in Shenzhen is to make an inventory of historical sites and to tap the potential stock of land. At the same time,it is suggested to clarify land rights,optimize land structure,and dimensionally explore land patterns.

land urbanization; reform and innovation; new dualistic pattern; reform of property rights

F299.2

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.04.004

谢涤湘，广东工业大学建筑与城市规划学院副院长，教授，博士，研究方向为城市与区域发展规划、城市更新、传统村落保护与利用。牛通，广东工业大学建筑与城市规划学院硕士研究生，研究方向为城市土地利用与管理。

（责任编辑：李钧）

国家自然科学基金“文化转向下的城市更新模式、机制与影响研究”（41271162）；广东省公益研究与能力建设项目“建筑遗产保育与活化利用的模式、机制与策略研究”（2015A020219006）；国土资源部城市土地资源监测与仿真重点实验室开放课题“高度城市化地区留用地制度改革研究—以深圳为例”（编号：KF-2015-01-042）。