生态修复中的社区多元主体参与共治模式研究——以广州“城中村”为例

◎ 黄安心

生态修复中的社区多元主体参与共治模式研究
——以广州“城中村”为例

◎ 黄安心

“城中村”生态环境恶化，不但降低了城市的生活品质，制约了城市化整体水平的提升，而且也影响到和谐社区建设的物质环境基础。在借鉴国内外生态修复与社区治理理论与实践成果的基础上，以广州“城中村”为例，探讨与社区生态修复相关的社区多元主体参与社区生态治理的主要问题，设计构建与生态修复相适应的社区治理体系，并提出相关对策措施，以唤醒社区参与生态建设意识，激发参与社区生态修复动力，培育社区生态修复理念、习惯与行为模式，推动可持续的生态修复行动，固化生态修复成果。

“城中村” 生态修复 多元参与 社区治理 体系构建

伴随着工业化、城市化、现代化而来的广州“城中村”的“脏乱差”、生态环境恶化等问题，反过来制约了广州“城中村”社会经济的可持续发展。虽然近年来随着绿道网络、“三旧改造”、“城中村”改造、城市生态公园、湿地、河涌治理、景观建设等工程建设的实施，局部和表面上改变了面貌，但囿于社区主体参与社区生态修复的意识不强，动力和能力不足，社区治理体系在生态修复方面的功能不健全，没有全面形成可持续的生态修复，生态环境恶化问题并没有根本好转，需要寻求新的问题解决思维和方法。因此，研究社区参与相关问题，如生态修复的参与意识培育、原动力激发、能力建设与体系构建等，探讨通过推动建设完善社区治理系统来推动“城中村”社区自然生态逐渐恢复，就显得非常有必要。

一、生态修复和社区多元参与共治的文献综述

（一）对生态修复的理解

生态是指生物圈及其周围环境系统的总称。生态系统是一个复杂的系统,由大量物种构成,它们直接或间接地连接在一起,形成一个复杂的生态网络。其复杂性是指生态系统结构和功能的多样性、自组织性及有序性。[1]

生态修复原本属于生态学的一个分支，1980年Cairns主编的《受损生态系统的恢复过程》[2]一书提出了生态修复问题。在生态修复实践和理论研究中，与之相关的概念有生态恢复（Ecological Restoration）、生态修复（Ecological Rehabilitation）、生态重建（Ecological Reconstruction）、生态改建（Ecological Renewal）、生态改良（Ecological Reclaim）。这些概念“虽然在涵义上有所区别，但是都具有‘恢复和发展’的内涵，即使原来受到干扰或者损害的系统恢复后使其可持续发展，并为人类持续利用。”[3]Diamond（1987）[4]认为，生态恢复就是再造一个自然群落，或再造一个自我维持、并保持后代具持续性的群落，他比较侧重于植被的恢复。Jordan（1995）[5]认为，使生态系统回复到先前或历史上(自然的或非自然的)状态即为生态恢复。Cairns（1995）[6]认为，生态恢复是使受损生态系统的结构和功能恢复到受干扰前状态的过程。Egan（1996）认为，生态恢复是重建某区域历史上有的植物和动物群落，而且保持生态系统和人类的传统文化功能的持续性过程。[7]罗国常（1994）认为，生态修复就是使被干扰生态系统的逆序演替转向正常演替[8]，朱永华、任立良（2012）认为“生态修复是指利用生态系统的自我调节能力与自组织能力，辅以人工措施，使遭到破坏的生态系统逐步恢复或使其向良性循环方向发展。”[9]焦居仁(2003)对生态修复和生态恢复做了比较规范的界定，认为生态恢复“是指停止人为干扰，解除生态系统所承受的超负荷压力，依靠生态系统自身规律演替，通过其休养生息的漫长过程，使生态系统向自然状态演化。”“为了加速已被破坏生态系统的恢复,还可以辅助人工措施为生态系统健康运转服务,而加快恢复则被称为生态修复。”他认为生态修复的提出,就是要调整生态建设思路,“摆正人与自然的关系,以自然演化为主,进行人为引导,加速自然演替过程,遏制生态系统的进一步退化。”[10]

综上所述，所谓生态修复原本是从生态学角度摆正人与自然的关系，在依靠生态系统的自我调节能力与自组织能力的基础上，通过停止人为干扰，减轻负荷压力，辅以人工措施，使生态系统逐步恢复或使生态系统向良性循环方向发展。

（二）生态修复中的社会参与

正因为社区生态系统的破坏、恶化是遭受到人为干预、人为的超负荷压力作用的结果，那么，探讨生态修复就需要探讨生态修复中的人类作用机理。

在社会力量参与生态修复建设与管理方面，美国、英国、德国以及意大利等国在开发农村区域时都通过法律保障取得了一定的成功。荷兰、瑞士等国在解决此类问题时，则更强调利用社会的力量和作用，更注重政策、法制等社会性对策。国内研究同样注重生态修复中关于法制与补偿机制的研究。崔彩贤[11]对西部农村生态环境修复的法制问题进行了研究，提出在完善法制的基础上通过多渠道筹集生态修复资金、完善公众参与制度、引导建立农村民间环保组织等方法解决问题。郑志国[12]、冷永生[13]等认为需要构建生态补偿机制来推进生态修复措施。李文萍[14]认为现在的“城市病”以及城市社区由单一化向多元化发展、需要不断发展新的治理理念,如生态治理理念，以推动城市社区治理的进步。刘耀彬等[15]根据生态环境诸要素对城市化的不同作用，将生态环境要素分为生活类环境，即与人们生活品质息息相关的水、大气、土地以及它们之间的关系和以及发展类环境，如能源与资源等支撑和推动经济发展的动力。城市化与生态环境之间的耦合关系就是它们之间相互作用、相互制约形成的。

在社区治理模式方面。国外自1881年德国社会学家滕尼斯首次提出社区的概念，社区已经成为促进政府、社会、市场共同作用的社会治理格局的重要力量[16]。Dahl[17]提出了多元政治论，即社区政治权力应分散在多个团体或个人的集合体中，各个群体都有自己的权力。Bajracharya[18]指出统一规划社区的有效治理需要强大的社区领导、社区所有制和社区参与。Conrad[19]综述了近十年来国外非政府机构通过社区志愿者在社区建立监测站以管理社区生态资源的经验。国内学术界对社区治理模式的探讨在近几年呈现积极、多元的趋势。邵彩玲[20]提出了政府主导改革社区行政管理，群众参与完善居民自治管理，建立由决策层、议事层到执行层、监督层的新型社区自治管理模式。胡建勇[21]初步构建出一个各利益主体共同参与的“双层一核”社区治理结构。曾锡环[22]、陈伟东[23]、朱毅[24]在深圳、武汉、杭州、天津和上海进行了社区管理模式的实地探索，强调结合城市特色，引入市场机制，建立社区管理主体多元化的管理框架。

这些成果表明，虽然在生态修复中，法律、政策、社会力量（组织、资源、参与）、补偿机制、生态理念、生态要素耦合关系、资源条件等都是人类干预的措施，但是这些文献都没有从社区治理角度研究生态修复问题；社区治理中对于生态修复也没有多少直接的技术性、操作性的范式。不过以往的研究可以为本研究提供一些基本理念、框架、通用的形式和方法的借鉴。

二、“城中村”生态修复中的社区多元参与问题的提出

（一）问题的提出

由于受上述理论研究成果的影响，人们在解决城市化过程中“城中村”生态环境恶问题的实践中，主要是从技术角度开展生态修复工作，如开展垃圾分类处理、环境卫生整治、城市“穿衣戴帽”、绿化与景观建设和“城中村”城市化改造更新等工程。这些工程项目有很强的一次性、局部性等特点，因而生态修复也具有间断性和不可持续性。这种情况下，政府主要是基于预算条件和政绩需要，给出一些作用力有限的宏观政策，设立一些急需解决问题的示范性、局部性、目标性的生态建设工程项目；而居民及村集体则是考虑自身的财力，以自觉或自发的形式，零散、零星、应急地做一些维护或建设社区生态环境的工作；其他组织则是出于自身的目的或公益考虑，做一些力所能及的社区生态环境保护工作，主要是知识普及、宣传、捐助、义工（志愿者）等活动，力量有限。在这种情况下，直观形式、物质形态面貌和局部有较大的改观，但原有的“城中村”生态系统并没有得到恢复、或者并没有形成新的城市社区自然生态系统。生态环境持续恶化的势头并没有能很好地遏制。究其原因，表面看来是自然生态系统恢复能力不足，而从根本上看，是社区多元社会主体之间没有形成生态修复的共识、生态观念、生态建设机制和持续生态修复能力。这就需要将社区治理理念、方式、方法和模式引入到社区生态修复实践之中，以社区治理的力量推动社区生态修复。

（二）“城中村”生态修复中的社区治理介入的研究假设

本研究之所以选择从生态修复角度而不是生态恢复角度来探讨社区参与治理问题。这主要是因为：生态恢复主要强调在减少干预和负荷压力的前提下，通过自然力的作用来恢复生态系统到原有状态，强调自然力的作用；生态修复则相对更强调人类的能动性，突出辅助人工措施的作用，可加快退化生态系统的恢复。这也符合研究对象的实际。很显然，广州“城中村”仅靠自然力是无法实现生态恢复的，必须有人工措施的干预才能达成目标。

但是，探讨解决“城中村”生态修复问题，不能仅仅从技术上考虑问题，要从社区生态系统观念出发，引入社区治理方法，全面、系统、长远地解决问题。一方面要建立社区生态修复共识、培育社区多元主体参与生态修复的习惯和行为模式，构建支持可持续生态修复的社区治理体系和激励机制，为社区生态修复创造良好的环境条件。另一方面要通过各种社区生态修复的基金、项目、活动、渠道、联结方式、组织载体、网络平台、媒体等方法手段，调动政府、集体、居民、民间组织、企业事业单位及其他相关主体的社区参与和资源投入的积极性、主动性、有效性，最终形成持久、强大、丰富的社区生态修复正能量，形成有自然承载力、自然恢复力的人与自然和谐相处的社区自然生态系统与社会生态系统耦合、统一、协调的能持久良性循环的生态系统。

（三）社区多元主体参与社区生态治理的可能性调查

为求证本研究设立的从社区治理模式创新和社区治理体系建设来推进广州“城中村”生态环境可持续修复的命题的现实可能性，本研究利用广州市委组织部“羊城村官上大学”学历教育班的学员，深入广州市“城中村”问题较突出、又有相应的生态修复环境整治效果的白云区萧岗村、青湖村进行实地调研，得到一手资料。此外，我们还访谈了广州市白云区其他“城中村”的50多位村官，参考了“村官班”186位学员的社区治理课程的社会调查作业资料，了解到广州市“城中村”生态环境建设的现状及问题。结合上述数据分析，我们在社区参与生态治理方面得到了一些基本判断：一是他们普遍关心社区生态环境问题，愿意参与社区生态环境建设；二是政府和村集体经济组织在生态环境建设中是主要力量；三是政府应在政策上支持“城中村”生态环境改造整治工作，很多问题卡在政府政策不允许、不作为上；四是传统的民间力量（如家族、长者的智慧、地方及身在外地的后代名人、传统文化）和社区各种组织的参与非常重要；五是生态环境建设的科学规划、合理整合资源、持续推进很重要，不能搞“一阵风”“做做样子”；六是要有奖惩措施和激励机制，调动参与积极性；七是要有教育宣传的引导，建立参与的通道、方法和形式，等等。

总体上，被调查者愿意参与社区生态治理，认为改善生态环境不但对居民生活质量改善有直接好处，而且对“城中村”及周边的物业升值和租金提升、企业招工用工留住人才都有好处，只是利益主体关系不顺畅，没有建立联系关系和制度，政府缺少系统性政策，社区主体各自为政，没有良好的参与制度和机制，已有的资金投入没有整体效益和持续效果，导致生态环境问题久拖不决。目前，大部分“城中村”生态环境持续恶化，少部分“城中村”生态环境得到一定的改善。改善的出现往往得益于政府项目投入和村集体经济组织以及强有力的村干部的组织推动，但其他主体并没有很好地参与进来。这就需要研究探讨社区多元主体有效参与社区生态治理的方式方法，以解决社区参与动力不足和持续性问题。

三、“城中村”生态修复社区参与的问卷分析

（一）调查的目的、问卷的设计与调查情况说明

为进一步弄清“城中村”居民参与社区生态治理的认知、意愿、影响因素及一些基本问题的情况，为构建有效的社区生态治理模式和将要采取的措施提供可靠依据，本研究设计了以多元主体参与社区生态修复为主题的调查问卷，内容主要包括“参与态度”“现状评价”“责任归属”“解决措施”等四大方面，并制作了能够在移动终端和计算机终端使用的在线调查问卷，方便调查工作的开展和数据的获得。

在线问卷调查是通过“羊城村官上大学”项目的大专班学员人际网络，以滚雪球方式进行随机发放，覆盖白云、黄埔、番禺、花都、南沙、增城、从化等七区大部分“城中村”、农村及村改制后的“城中村”社区。课题组共计回收问卷341份，经过检查，全部为有效问卷。调查问卷所得数据采用SPSS统计工具进行统计分析。

本次调查主要针对“城中村”村干部和具有一定文化的村民；性别结构反映农村社会参与的现状，趋向理性；年龄特征上支持和兼顾了思想观念的历史性和时代性的平衡；调查对象都是居住或工作在“城中村”社区，比较关心切身利益，能获得真实客观的数据，可以集中体现本课题的研究目标。

（二）问卷调查数据分析

1．社区角色对参与社区生态环境保护公益活动的态度分析

社区各个角色参与社区生态修复治理的前提是对社区事务持有关心的态度，如果社区角色对社区的大小事务都不关心，那么也不可能对社区生态环境问题进行了解甚至行动，因此了解不同社区角色对社区活动的认知度和支持度非常必要。总体上，社区参与对生态修复的重要性认识水平较高和态度倾向较好。但认知度和支持度都非常高，并不一定就能积极落实到行动上。问卷调查发现，在社区的各类活动中，所有社区角色都能够参与的是社区管理、服务、义工和捐助等公益活动。但社区各类角色参与公益活动并不积极（见表1）。

表1 不同类型的被访者对应的社区角色

表2 被访者对村庄过去和现在生态环境评价的对比

从社区角度分析，积极参与者主要是村居社干部，也有少量社区管理服务人员和普通居民；一般参与者以村居社干部为主，但是普通居民也不少；消极参与者则以普通居民为主，但也有为数不少的村居社干部。从性别角度分析，男性比女性更积极参与公益活动。从年龄角度分析，年龄越轻对参与社区活动的态度越消极。

2．社区角色对社区生态环境现状评价分析

从社区角色的视角出发，通过分析被访者主观认知上对客观环境现状的评价，了解人们对生态修复问题的历史、现状和对未来的愿景，感知生态恶化带来的压力，据此探讨社区生态修复过程中的相关因素及内在机理。表2对比了被访者对村庄过去和现在生态环境的评价，尽管被访者认为生态环境优美的评价仍是主流，但是生态环境恶化的趋势在加剧已是不争事实。

根据上文态度分析部分的分类，被访者可以分为积极参与者、一般参与者和消极参与者三类。按照这一分类统计出表3可知，积极参与者与一般参与者认为过去生态环境比较优美的比例略高于整体平均数据，但是积极参与者对现在的评价明显比一般参与者和消极参与者乐观。消极参与者无论对过去还是现在的评价都低于积极与一般参与者。

调查发现，被访者总体上虽然对目前村庄生态环境的现状的满意度不高，但能接受（28.57%）或承受(7.5%)。尽管如此，绝大部分人（78.2%）对过去良好的生态环境是有感情的，希望通过生态修复重回往日的生态环境。

3．社区角色对现有的社区生态修复的责任归属状况认知分析

社区生态修复要以权责关系明确，边界清晰为前提，由此才可能产生协作、合作推进生态治理的行动，这也是构建适应生态修复所需的社区治理体系的基础条件。总体上，政府仍然是主要依靠力量，村集体经济组织和村居民也是生态修复的主力军。（见表4）。

表3 不同类型的被访者村庄过去和现在生态环境评价的对比

表4 不同类型的被访者对生态环境修复主要依靠力量的看法对比

对不同类型的参与者进行分析，发现积极参与者在所有类别中最强调村民自觉参与的重要性，一般参与者最强调政府力量的作用，而消极参与者选择村民自觉参与的比例最低，但是最看重政府、村集体经济组织尤其是民间组织力量的作用。

4．社区角色对解决现有生态环境问题看法分析

“城中村”生态修复和生态环境保护需要可行的对策措施，在经验数据和文献研究的基础上，设计、实施问卷调查，可以测试相关政策依据的可行性。总体上，参与生态修复的意愿高，98%选择愿意，只有极少数人（2%）选择不愿意。高达98.2%的被访者赞同通过生态修复等措施解决生态环境恶化的问题，说明参与社会公益的民意基础还是相当牢固的。他们认为可以改善变生态环境的措施中排名前三位的依次是：①宣传教育他人，提高认识；②用环保行动来示范引导；③呼吁政府投入经费和立项修复（见表5）。

表5 不同类型的被访者对改善生态环境的做法对比

分析发现，积极参与者比其他被访者更为认同用环保行动来示范引导这一措施，一般参与者更为认同宣传教育他人，提高认识这一措施，而消极参与者更为认同政府的投入。对环保措施可行性进行分析可知，“从垃圾处理开始培养生态环保意识，规范环境保护行为”是得到普遍认可的问题解决措施。在交叉分析中发现学历、年龄和性别对措施可行性的考虑略有差异，学历越高的被访者对通过“从垃圾处理开始培养生态环保意识，规范环境保护行为”的措施越认可。年长者认为“从垃圾处理开始培养生态环保意识，规范环境保护行为”的措施是比较可行，但不是最可行。女性比男性更加理性看待“从垃圾处理开始培养生态环保意识，规范环境保护行为”措施的功效。调查还发现愿提供资金或物品资助的被访者只有1.2%，可见“自掏腰包”进行生态修复动力普遍缺乏。

（三）问卷调查分析结论

由上述四个方面的分析可知，在目前社区的多元角色中，最了解社区生态环境，积极参与社区环保事务的积极参与者以村居社干部为主，这一群体是当前社区治理的主要力量。他们更倾向于在政府的指引下，通过村集体和村民自己的力量，采取具备科学性、针对性和实效性的方式来进行生态修复。在设计社区治理体系和机制时，必须充分、持续地激发这一群体的智慧和行动力，他们的带头作用、示范作用能带动一部分积极的社区管理人员和热心的普通居民更好地投入到社区生态事务中。

一般参与者主要包括村居社干部和普通居民，数据分析结果显示他们理解村集体和村民力量的重要性，但同时具有一定依赖政府的惰性，但他们是一股强大的潜在力量，如果能够通过社区治理机制设计鼓励这一群体参与，对社区生态修复工作能够起到有效的推动作用。

消极参与者以普通居民为主，他们之所以对社区生态事务显得消极，很大程度是因为当前社区治理事务的开放程度不足，沟通渠道不畅，很多活动和信息都不能有效地向居民们广而告之，以至于居民很难投入参与。因此，在治理社区生态时，要注意提高居民的参与度，增加他们对社区的归属感，才有可能吸引他们融入社区环境中。

值得一提的是，在研究中发现青年群体对社区的参与度与投入感远不如中年群体和老年群体，值得社区管理者警惕和反思。在设计社区生态修复治理体系时，要着重考虑如何发挥青年群体的活力和创造力。

四、适应生态修复需要的“城中村”社区治理模式设计与构建思路

适应广州“城中村”生态修复需要的社区治理模式缺少相关的可借鉴范例，本研究根据文献研究和问卷调查、访谈分析结果做了一些理论上的思考。

（一）适应生态修复需要的“城中村”社区治理体系设计

1．适应生态修复需要的社区治理体系建设目标

通过“城中村”社区治理体系建设，培育社区居民生态意识，激发社区多元主体参与生态修复的热情和动机，形成生态平衡的动力机制，优化原有的社区治理系统的生态环境建设功能，从而达到“城中村”生态修复的持续推进，逐步解决“城中村”社区环境恶化问题，形成良好的社区政治、经济、社会、文化生态，促进社区生产、生活有序优质，建成生态修复与社区治理相互促进、社区自然与社会和谐友好的新型“城中村”生态群落。

2．构建适应生态修复需要的社区治理体系应遵循的原则

人类赖以生存的社会是一个复杂的生态-经济-社会的复合系统。但在前期快速的经济与社会发展中，粗放型的方式不可避免地对生态环境造成了破坏。生态环境的恶化又会反作用于社区的稳定与发展。可见，生态-经济-社会三个系统是相互联系又相互制约的有机统一体。因此，构建适应生态修复需要的“城中村”社区治理体系应当遵循以下四大原则：一是系统原则。就是要将适应生态修复需要的社区治理体系看作是一个系统，不能因自然生态系统和社会生态系统的相对独立性而割裂社区治理系统，应建立相互联结机制通过社会生态系统的有序化、规范化与良性化，推动自然生态修复活动和生态平衡恢复。二是机能原则。就是要将生态系统和推进生态修复的社区治理体系看作是一个有机体，有生机活力，并持续不间断地产生能动的作用，而不是一次性的、间断的、功利化的活动。三是融合原则。就是要将社区主体关系、地位作用和功能职责作一个清晰的区分或划分，同时将各主体耦合在一起，建立有效联系，形成社区生命共同体，共同治理社区生态环境问题，实现功能最优化、成本最小化、效益最大化。四是连续原则。构建适应生态修复需要的社区治理体系不是一蹴而就的，也不是凭空而为的，一方面必须考虑社区生态发展演进的历史和现实情况、条件，以及生态修复能力及资源的可能，另一方面要考虑社区治理结构的变迁与特点，不断修改完善和持续创新发展，才能达到生态修复目标。

3．社区治理体系框架设计

“城中村”社区生态修复涉及生态环境系统的诸多元素、各类生态子系统、各个生态领域。在了解自然生态系统和社会经济系统关系的前提下，根据广州“城中村”的实际情况和特点，建立适应生态修复需要的“城中村”社区治理体系。该体系应当包括生态修复的技术方法、作用方式、治理主体、力量来源、运作机制和持续措施等六方面要素，各要素在生态与社会系统的交互影响中发挥重要的影响作用（见图1）。

显然，生态恢复和社区治理是自然生态系统和社会经济系统这两大系统中相互关联性强的子系统。因此，应从社会-经济-自然相互作用的角度进行设计，力求避免过去主要靠外部行政力量推动生态建设而忽视多元主体和社会力量作用的做法；避免多头治理，缺少连贯的、统一的运作机制；避免缺少规划、多为一次性工程项目、缺少持续有效措施等问题。突出本体系中社区治理要素的系统性作用，并区别以往不成体系的、零星的人工干预或其他相关的社会或治理等措施。期待通过这些社区治理要素的细化分类、分工协作和交互作用，引致产生社区生态治理对策措施的持续功效。

图1 适应生态修复需要的“城中村”社区治理体系（以生活垃圾处理为例）

（二）构建适应生态修复需要的“城中村”社区治理体系可能的阻力

根据文献研究和调查研究分析，构建适应广州“城中村”生态修复的社区治理体系的主要阻力可能来自如下几个方面：一是旧有的思想观念和行为模式。主要是习惯于有意无意地破坏社区生活环境者角度，即不付出任何成本却享受社区环境的搭便车行为，以及听任为私利而无节制地消费和破坏社区生态环境的公地悲剧发生。在此情况下，对通过社区利益主体资源来推动社区生态环境的修复并不关心或不付出有益于生态环境改善的实际行动。二是主体经济利益问题。生态修复不但要付出因减少或禁止破坏环境的生产生活成本，如改进技术、增加处理费用，还要付出对已经破坏的生态环境进行修复的成本，这必然有损相关方的利益。三是生态修复工程资金来源问题。过去的生态修复资金来源主要是政府和村集体经济组织，在多元主体共治的情况下，需要“大家出钱出力”，需要有新的筹资模式，需要新治理资源运作方式和机制，才能保证资金来源的可持续性。四是土地产权不明晰问题。目前“城中村”土地产权不明晰，特别是宅基地、预留集体经济发展用地产权不明晰，土地产权上历史遗留问题多，生态治理与修复活动政策与项目无法落地。五是城市规划问题。除原有的城市规划没有延伸至“城中村”的城市规划制度问题外，主要是已有的“城中村”改造项目缺少社区居民参与，规划设计没有考虑自然生态演进历史和生态管理经验，导致出现人为的生态环境“二次破坏”问题。六是管理体制与组织体系问题。目前与生态修复相关的环境整治和城市改造主要是由政府主导，采取用行政力量推动“白加黑”“5＋2”的“创文”活动、垃圾分类处理运动等方式进行，做了一些示范工程、投放了大量设施设备，但没有多少人是真正关心这些事，特别是没有建立起上下完整、体系全覆盖的组织体系基础，居民和其他多元主体基本上没有途径参与，也不知怎么参与，当被行政力量作用到时也是做做样子，即使有经济政策措施也根本落不了地。七是激励机制问题。目前的经济性政策缺少激励性，不能引导激励机制的建立，如“城中村”的土地收益“大头”被政府拿走，社区无力改造，自己改造政府又不允许。再如“垃圾处理”政策缺少直接、敏感的对居民利益上的激励措施，或者缺少多元主体参与、全体居民参与等方式，政策措施效果几乎可以忽略不计。八是社区自治能力问题。目前的“城中村”的社区自治主体主要是村集体经济组织和村居民，由于农村的生态环境意识不强，除少数先富之外，大部分村居民经济活动低端化、收入租金化，不意愿也没有能力拿出更多的资金来投入耗资巨大的生态环境改造工程，集体经济组织主要应付日常的表面环境清洁、秩序维护就不错了。另外居民在生态修复的需求、认识、倾向、参与行为上有不同的诉求，难以统一。居民委员会基本上没有自治能力，现代物业公司和民间组织较少出现在“城中村”。家族力量在“城中村”拥有较多的经济资源，但往往是以家族利益为导向，对生态修复等公益事业呈现两极趋势，要么积极推进生态环境改造，要么阻挠生态环境改造，主要是认识不到问题和利益平衡问题。

（三）有效推进社区治理构建，促进社区生态可持续修复的主要对策

1．创新管理体制：促使社区治理“体系完整、主次分明、功能优化、全面推进”

应当根据适应生态修复需要的“城中村”社区治理体系构建目标、原则和体系的系统化要求，围绕社区生态治理需要创新、改造和完善社区治理体制，建立以街道办事处为组织协调指挥中心，以市区职能部门和机构为指导，以社区（居民、业主）自治组织和（驻地行政事业单位、企业、民间组织）法人、具有完全行为能力的自然人等多元主体有机联结成的“治理集合体”为责任主体，以“城中村”社区为基本单元的社区生态治理组织体系。同时，要做好五个方面的基础工作：一是继续强化行政责任主体的作用，担负构建新的社区治理体系的组织协调与支持的责任；二是充分发挥现有的城市更新、城市规划与建设、环保、水务、农林、城管、环卫等部门的资源效用，由市、区政府牵头建立资源整合制度，形成联结机制。三是充分发挥“城中村”集体经济组织和居民委员会的基层自治主要载体的基础性作用，推动建立社区生态环境保护与修复的社区多元主体责任制度的建立。四是充分发挥民间组织和居民的参与作用，逐步完善“村改居”社区居民自居功能，并培育社区业主自治意识，改良家族自治组织，形成居民自治、业主自治、乡村自治三合一“城中村”自治制度体系。五是发挥社区物业管理机构的作用，通过“城中村”小区化建设与管理，引入现代物业服务公司，在“城中村”“小区化”的基础上，建立现代社区物业管理制度，建设社区生态环境保护的民主运作习惯和产权关系基础，发挥业主自治作用。

2．理顺权责关系：做到“关系明确、边界清晰、责任共担、利益共享”

“城中村”主体多元、关系复杂，要建立适应社区生态修复需要的“城中村”社区治理体系是一项复杂的系统工程，而其核心内容是权责关系的明确，边界清晰。只有这样才有可能实现明确的责任分担，继而有动力进行合理分工，协作共治，实现多方主体利益共享、共赢。为此，必须做好三项工作：一是通过调查研究，弄清涉及社区生态治理的所有政府部门、机构、企业事业单位、村集体经济组织、居民自治和业主自治组织在社区生态治理中的现有功能职责，然后在新体制下进行整合、调整，并通过政策或立法方式予以确认，形成权责利划分的法制基础。二是建立协作制度，明确工作关系，展开对协作的系统性问题的研究与分析，提出解决方案，并逐一解决。三是建立新体制下的工作（办事）流程和事件（业务）处理方法的具体工作手册，形成成熟的办事制度与规范。四是制订奖励制度，形成工作协调、合作与激励机制。

3．激活治理机制：建立多元参与制度，形成持续参与的动力与运营机制

“城中村”社区居民参与意识已经不是问题，关键是如何让社区多元主体参与到社区生态治理中来。一是构建多元主体参与的制度，增加参与的便捷通道，包括建立重要事项决策的多元主体法人或代表联席会议制度、专家咨询制度、民主决策制度、日常情况沟通信息管理制度、执行性事务工作协调制度，建立办事机制组织管理制度等基本制度；生态治理相关事项的公开透明化及信息反馈渠道，方便各主体参与。二是激发多元主体参与社区生态修复的积极性，形成持续参与的动力机制。包括有针对性地做好生态修复知识宣传，形成生态修复的科学思维，激发参与生态修复制度创新动力；算好生态环境帐，比较生态恶化和生态平衡两种情况下对各主体的直接利益和间接利益的影响，形成生态修复的经济理性思维，激发参与生态修复的利益驱动力；积极开展社区生态修复实践活动，创造多元主体参与的机会，形成投入产出关联机制，既凸显参与主体的个体价值，又让参与主体获得参与的利益，形成可持续的参与动机；消除不利于生态修复的资源不对称、信息不对称的政策环境，创造公平的参与生态修复的机会，降低参与成本和阻碍，激发参与主体的参与动机。三是采取现代运作方式，提高生态修复工作的有效性。这就是要是开放、优化社区生态修复的投资环境，并以市场运作的方式推进生态修复的进程。重点是构建市场化、多元化的生态环境建设资源的划拨、投资、补贴、捐款、付费、补偿、募集等资源获得及运作决策咨询、研讨、听证、开支和监督等资源使用的公开、透明和市场化运作机制，提高资源运作管理效率和效能。

4．改进政策绩效：政策精准发力，投资、杠杆和奖励有效，管理教育有方

政府政策的作用在于通过利益分割实现对参与者的引导，目的是强化环保意识与生态保护行为，纠正一些破坏环境行为，以引起社区主体对生态环境保护的重视，清楚参与环境保护对自身利益的影响，从而优化自己的行为。一是要对做好目前与“城中村”社区生态修复、生态文明建设相关的现行政策的清理和修改工作。重点解决政策功能单一、多头主体治理，各自为政、资源分散、整体效能不高等问题；与新理念、新政策不符，内容过时的问题；缺少科学性、系统性的问题。二是制定能促进“城中村”社区多元主体参与生态修复的新经济政策措施，如土地政策、税收政策、信贷政策、补贴政策、价格政策、奖励政策等，从利益上调动多元主体的社区参与积极性。如生活垃圾处理方面，不但要建设一些设施、场地，更要采取经济措施调动居民参与；不但要做一些普及知识宣传，更要让居民知道参与的好处和不参与的坏处，并施以超过居民经济刺激阀阈值的经济利益分割量，才能确保政策的落地。三是改进“城中村”生态文明建设工作方式方法。特别要改进以往易引起反感的强制性行政管理方法、缺乏博弈性的明示“限期完成任务”的自陷被动的工作推进方法，采取传统与现代结合、能“接地气”的管理理念与方法，提高工作有效性。四是提高宣传教育和工作管理的有效性。如在宣传教育上应分类指导，如注重幼儿生态教育，以引导父母亲人；注重对热爱生态环境的特殊人群（村干部、老年、直接受生态环境影响的商户业主等）重点教育，保护其热情，由此引导、传导到其他社会成员。

5．全面整合资源：有效利用政府资源、集体经济资源、社会资源和居民资源

“城中村”社区生态修复工程（工作）量大、涉及面广、关系复杂，需要政府力量的主导作用，也需要发挥“城中村”其他营利和非营利组织及业主或居民的作用，形成多元主体资源的整体合力，高效完成生态修复工程项目，全面推进社区生态文明建设。一是完善政府生态修复社区资源整合机制，有效发挥政府力量主导作用。应建立以街道办事处为决策中心，以“城中村”集体经济组织为项目运作代理中心，以社区多方主体参与的资源整合制度为组织体系。二是发挥集体经济组织，如村股份合作公司、经济联社、村办企业等传统乡村力量在生态修复中的主力军作用。除集体经济直接资金投入外，还要依靠村集体经济组织股份关系、熟人关系、家族关系、邻里关系和伙伴关系等传统的乡村社会关系，在集体经济组织的经济资源和组织资源支持下，充分调动社区居民和企业、商户、业主的社会资源力量，巩固社区生态修复工作的社会基础。三是在传统的农村群团组织基础上培育社区民间组织，发挥民间组织在社区中介、公益、文化、服务等方面的有益补充作用，为社区生态修复和生态文明建设做好宣传教育、鼓动、劝导、引导等促进作用。

6．积极营建环境：“硬件”“软件”交互促进，共营社区生态修复小气候

社区生态文明建设和生态修复，既要硬件生态环境建设推进，也要软件人文环境促进。积极营建社区参与生态环境建设的人文环境，不断培育生态保护和生态平衡意识、激发参与生态修复的动力、保持可持续生态修复的意志，才能逐步推进“城中村”生态文明进步。一是政府制定“城中村”生态修复规划，逐步实施生态修复项目，建设生态修复样板与示范区，让“城中村”主体参观、体验、感受生态修复的实际好处，及时宣传政府相关政策，让生态修复深入人心。二是要营造多元主体参与与生态文明建设和生态修复相关的科技知识普及、意识培育、习惯养成和规范遵守等方面的活动，细化生态修复的社区参与形式。三是针对重点人群开展定向的、针对性的教育服务。如开展基础性幼儿生态知识教育、习惯养成活动；经常性组织生态文明建设骨干分子培训与经验交流会；开展激励性居民生态修复知识普及教育、针对生态环境破坏者的强制性培训教育等。四是通过经济引导，提高生态修复工作的效益。应遵循“污染者付费”和“生产者延伸责任”的原则，让污染环境者承担生态修复的主要资金，同时辅之以严厉的惩罚措施。这既体现市场主体行为的最终责任归属的合理性和违规的严重性，又可激励主体减少污染物废弃物的产生量。

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The Model of Multiple Subject Participation and Community Governance in Ecological Rehabilitation: A Case Study of Guangzhou’s Urban Villages

Huang Anxin

The deterioration of ecological environment in urban villages not only reduces the quality of urban life,but also restricts the improvement of the overall level of urbanization.Based on the theory and practice of ecological rehabilitation and community governance home and abroad,this paper takes Guangzhou as an example. It focuses on the model of multiple subject participation and community governance in ecological rehabilitation,designs relevant models and puts forward related countermeasures to arouse the awareness and stimulate community participation in ecological construction,to cultivate the concept,habits and behavior,to promote sustainable ecological rehabilitation action,and finally to solidify the achievements of ecological rehabilitation.

urban village; ecological rehabilitation; multi participation; community governance; system construction

D63

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.04.008

黄安心，广州市广播电视大学管理学院院长、教授，管理学硕士，研究方向为公共管理、社区治理和物业管理。

（责任编辑：陈丁力）

2016年度广州市哲学社会科学发展“十三五”规划课题项目“‘城中村’生态修复与社区多元主体参与共治模式研究——以广州市生活垃圾处理为例”（2016GZYB66）；2016年广州市广播电视大学科研基金项目：“‘城中村’生态修复与社区参与研究——从‘村官’主体的视角”（2016KY13）。