规划视角下的城市创新与“创新人”——美国纽约的经验与启示

◎ 赵 峥

规划视角下的城市创新与“创新人”
——美国纽约的经验与启示

◎ 赵 峥

纽约城市规划立足“创新人”的需求，营造城市创新生态，不仅为自身城市创新发展提供了良好的基础和保障，也为中国城市创新发展提供了借鉴与经验。在中国城市化发展进入质量导向的新阶段，中国城市需要坚持以人为本，围绕提升“创新人”能力、动力、活力和承载力，依靠创新实现城市可持续发展。

创新人 城市规划 城市创新

城市是为人类发展服务的综合栖息地，城市创新的本质是城市人的创新。然而，相当长的时间内，在唯GDP至上的增长模式下，中国城市的发展往往注重“物的积累”而非“人的活力”，注重“量”的扩张而非“质”的提升，导致城市“重物轻人”“有形无神”。当前，中国人口城市化率已经过半，正式进入“城市社会”。如何进一步发挥人的作用，通过创新推动城市发展，是我们亟待解决的重要问题。“他山之石，可以攻玉”。纽约在城市发展中明确人本导向，立足“创新人”的需求，创新规划理念和行动，营造城市创新生态，不仅为自身城市创新发展提供了良好的基础和保障，也为中国城市创新发展提供了经验。

一、纽约：创新、人才与规划

纽约市（City of New York，简称NYC），位于美国纽约州东南部大西洋沿岸，1624年建城，是美国第一大城市及第一大港，也是全球重要的经济、金融、艺术、传媒、商业、贸易、文化娱乐中心。自2008年全球金融危机以来，纽约逐步实现城市战略转型，从高度依赖华尔街向依靠科技创新转变，积极建设“全球科技创新领袖城市”，并取得了良好效果。2017年，美国知名智库布鲁金斯学会所发布的研究报告《大城市中的科技：强者愈强》（Tech in metros:The strong are getting stronger），对美国百余座大城市的高科技产业，特别是对软件、数据处理和主机托管、计算机系统设计、网络搜索四个关键数字化服务产业发展进行数据分析后发现，高科技就业岗位在美国全面增长，但各个城市所占份额并不平衡，这些新岗位主要集中在少数大城市。其中，2013-2015年，纽约高科技就业岗位增长率达6.1%，在美国城市中名列前茅。同时，从城市产业特征上看，纽约高科技产业不仅体现为与电脑系统、数据处理、软件研发、通信设备、互联网等相关的新技术的设计、制造、研发、维护等产业，其也体现为科技与纽约的传统支柱型行业高度融合，包括金融、医疗、公关、广告、媒体、艺术、娱乐、旅游业等在内的纽约传统优势产业，都在全面科技化与互联网化，并不断催生新兴业态发展。

人才是纽约持续保持活力的最根本要素。具有良好创新生态的城市蕴涵了“创新人”对有质量的城市生活方式的向往与希望。纽约的城市创新生态就具有这样独特的人才吸引力。纽约是美国人口最多的城市，也是多族裔聚居的多元化城市，拥有来自100多个国家和地区的移民，在此使用的语言达到800种，这些人口来自不同的文化背景，共同构成了纽约城市“创新人”群体，形成了多样化的城市创新人才结构和创新人才文化。同时，纽约城市交通便捷，公共生活丰富多彩，不断孕育出反抗者、创新者和自由思想家，整体城市的气氛倡导努力工作、愉快生活玩乐、崇尚人与人交流，鼓励思想碰撞与沟通，容易激发创意并鼓励创新。这也让纽约的创新更加具有“纽约特色”，成为“创新人”集聚、生活、工作的理想之地。

纽约城市创新的竞争力与其适合“创新人”发展的城市创新生态高度相关，而这种创新生态的营造则离不开纽约城市规划的影响。一直以来，纽约的城市规划与管理始终坚持人本导向，注重保持城市对自由的追求、对多元的包容、对活力的崇仰，同时更能够与时俱进，积极、主动、前瞻性地研判城市发展的机遇挑战，从城市基础设施、教育科技、社会文化等全方面营造城市创新生态。从历史上看，纽约城市规划可以追溯至19世纪。早在1898年，美国首届城市规划大会在纽约举行，就围绕城市规划是结构设计更重要还是要使市民生活更为便捷展开了激烈的讨论。近年来，与世界很多超大城市一样，在取得辉煌城市建设成就的同时，纽约也出现了人口急剧增长、交通拥堵、空气恶化、分配不公等一系列“城市病”问题，面临着城市转型升级、重塑城市竞争力的挑战，这也对城市规划提出了更高的要求。

纽约城市规划在破解难题、保持生机方面做出积极探索。2007年，纽约出台了《纽约城市规划2030：一个更加绿色、更加伟大的纽约》，规划分析了纽约城市当前发展面临的三大挑战：人口增长、基础设施老化、环境恶化。并确定了规划目标是到2030年，将纽约建成“21世纪第一个可持续发展的城市”，为全球其他城市作出示范。该规划从土地、水资源、交通、能源、空气、气候变化等几大方面制定了127项计划，有针对性地解决纽约城市发展面临的问题，并注重激发公众对城市长期规划的兴趣。2011年，纽约市第二版综合规划出台，细化了2007版的措施，围绕城市居民的现实需求，加强了对城市环境稳定性和社区宜居性的承诺，提出提高空气和水的质量的具体方案。2015年，为应对新发展时期城市生活成本不断升高，收入不平等继续加剧，保障性住房供不应求等诸多问题，纽约市推出了《同一个纽约：建设一个富强而公正的纽约》的综合性规划，围绕经济增长活力、社会公平包容提出了有力的实施方案。总的来看，纽约城市规划注重从人的角度出发，将城市创新与“创新人”需要高度结合，为纽约吸引和集聚创新人才，保持和提升创新活力提供了强有力的支持。

二、人本导向的纽约城市规划

从人的需要出发、服务人的发展是纽约城市规划的重要特征。2015年纽约城市发展综合规划——《同一个纽约：建设一个富强而公正的纽约》的主题与内容是纽约城市规划坚持人本导向的集中体现。该规划注重城市创新能力与“创新人”发展高度统一。规划强调城市整体创新产出的提升，更关注城市“创新人”其自身及后代知识水平、技术水平、财富水平、能力水平和观念水平的培养和提升，更注重就业、教育、医疗、住房和社会服务等方面福利待遇的公平与分享，更强调“创新人”创新和发展权利保障。

（一）考量人的需要，评估机遇挑战。纽约城市规划将人口视为城市活力的源泉，并将“人口增长”作为主要议题。规划认为，不断增长的人口是城市的财富而非负担。到2040年，纽约城市人口将超过900万，达到历史最高值，65岁以上人口将增加40%。外国人口出生数占城市总出生人口数量的40%，并会继续增长。这些人口数量的增长是城市吸引力和竞争能力的体现。纽约应充分认识城市人口对城市发展的重要价值，例如，随着人口增长，零售、餐饮和家政等产业将继续发展，为缺乏足够技能的市民提供就业机会，有助于提升城市整体就业水平。同时，城市需积极主动应对人口增长的挑战，而不能消极回避，需要合理评估相应的机遇挑战并针对性应对。例如，规划在考量人的需要的基础上，提出重点挑战：不平等的扩大。虽然总体经济繁荣，但是纽约的不平等程度很高，而且呈现继续扩大的趋势。规划从战略的高度审视和研判城市人口的需要，不回避不平等、基础设施不足、环境压力、公共服务等问题与挑战，而将其作为需要解决的核心任务，以直面困难、解决问题的理念为规划的实施提供了条件。

（二）结合人的发展，设计未来愿景。纽约城市规划强调共识与前瞻，从人的可持续发展的角度出发，从经济、社会、环境、风险处理的维度明确了四个主要愿景。其中，愿景一是繁荣兴旺的城市。强调纽约将继续是全球经济最具活力的城市，家庭、商业和社区生机勃勃。纽约经济发展水平将继续领先美国总体水平。愿景二是公正公平的城市。强调纽约将建设一个包容、公平的城市，为每一个纽约人提供良好薪酬的就业和机会，保证他们有尊严和安全的生活。愿景三是可持续发展的城市。强调纽约市将成为全球最佳可持续发展大都市以及对抗气候变化的全球领导者。愿景四是韧性的城市。强调纽约的社区、经济和公共服务将做好准备，应对气候变化的影响和21世纪的其他威胁，实现更有韧性的发展。降低城市的社会潜在危害指数，降低因气候相关原因导致的经济损失，制定正确的投资决策。这四个愿景将城市人口个体与城市整体发展理念统一起来，与城市每个人息息相关又与城市长期发展高度统一。同时，纽约城市规划在未来愿景设计的过程中，还注重从程序上保障个体的参与权利。在整体规划的编制过程中，城市政府部门或城市规划机构并不是单一的决策主体，私营部门、非政府组织、社区团体、纽约市民等多方力量共同参与。据统计，共有超过7500位市民参与了网上调查，800位市民参与了电话调查，1300多位市民参与了40多个社区会议，177家社会组织和50多位官员进行了当面探讨，来自其他城市和地区的15位官员参与讨论。纽约城市规划通过网络调查、电话调查、社区会议、咨询讨论等多种参与方式，充分征集纽约市民的意见和需求，政府信息公开，决策过程民主，也非常有助于尊重个体、保持多元化、凝聚发展共识。

（三）围绕人的问题，量化实施指标。纽约城市规划强调理念与行动的统一。规划形成了“愿景—目标—策略”的框架体系，并通过相应的量化实施指标进行落实。例如，在建设繁荣兴旺的城市方面，规划提出，实现多产业部门的高质量就业增长。创造超过490万个就业岗位；将创新产业中私营部门的份额从目前的15%提升到2040年的20%。居住方面，纽约人将享受价格实惠、高质量、具备完善基础设施和社区服务的住房。2040年在本区域内为840万家庭住户解决住房问题。融资建设8万套保障性住房单元，2024年可购房屋保有量达12万。支持16万套新建住房，到2040年增加25万至30万套以上。交通方面，到2020年，骑自行车的人数将翻一倍。宽带网络方面，到2025年，纽约市民家庭网络接入率将由78.1%提升到100%。到2050年，纽约市民将在公共场所更加便捷地接入免费无线网络。在建设公正公平的城市方面，规划提出，到2025年，使80万纽约市民脱离贫困线或接近脱离贫困线。到2040年，将过早死亡率降低25%；到2035年，体育锻炼达标成年人比例从67%提升到80%；公立高中生体育活动达标人数比例从19%增长到30%；纽约人将坚持“零死亡愿景”行动计划，不允许任何交通事故在纽约街道上发生。将交通死亡人数降至零，将交通事故至重伤的人数降至零。在可持续发展的城市建设方面，到2050年，城市温室气体排放量将减至2005年的80%；到2030年，城市废物处理量将减至2005年的90%；到2030年，将二氧化硫排放减少至2013年的50%，PM2.5排放减少至2013年的80%，居住在步行可达公园范围内的纽约市民从79.5%上升至85%。

三、启示与建议

城市化是我国经济社会持续发展的主要动力，作为世界上人口最多的发展中国家，过去近40年的时间里，我国经历了人类历史上最大规模的城市化加速过程，有力地支撑了我国经济增长的奇迹。从目前的情况来看，中国城镇化进程更多地表现在规模和数量的扩张上。同时城市发展中社会资源的大量投入并没有换得等量的城市创新功能的增进和改善。在城市人口数量剧增和城市规模不断扩大、资源与环境压力不断加大的情况下，迫切需要借鉴先进经验，加快中国城市发展方式从要素驱动、投资规模驱动发展为主向以创新驱动发展为主的转变，坚持以人为本，依靠创新实现城市可持续发展。

（一）围绕提升“创新人”能力，增强城市规划人本性。城市发展需要以人为本，城市规划也需要坚持人本导向。从纽约城市发展规划来看，无论是经济增长、社会公平、可持续发展和城市韧性的总体愿景，还是应对人口增长、气候变化、保障就业、居住环境、医疗卫生、教育培训等与纽约市民生活息息相关的具体目标，规划都从满足市民需求、促进市民发展的视角出发，提供一揽子解决方案。对我国而言，促进城市创新发展，也需要坚持人口即财富的理念，在城市规划中把人放在一切发展活动的中心，尊重人、依靠人、为了人，推动从物本位向人本位转变。围绕提升“创新人”能力，既要着力解决“进入”问题，也着力解决“融入”问题，为所有城市居民和移民提供基本的医疗和教育机会，合理的住房和交通条件，适宜的人居和休闲环境以及创业和就业机会，通过提升“创新人”的生存与发展能力，实现城市创新能力的全面提升。

（二）围绕增强“创新人”动力，增强城市规划前瞻性。人的创新活动需要具有可持续性。培育“创新人”动力也不能是短期行为而应该是长期行动，不是标语口号而应该是可量化的行动方案。从纽约城市规划来看，从2015年到2040年，“同一个纽约”规划周期长达25年，这有利于从长远、整体和综合的视角出发，克服短视、急功近利等短期城市规划的弱点，同时为实现长期愿景，“同一个纽约”规划设定了清晰明确的各项具体目标，制定了27个目标，55项细化目标，99条具体措施，以及102条辅助措施。这样周密细致的安排将一个宏大长远的愿景转化为多层次可衡量的具体措施，有利于将规划和政策目标真正落到实处。我国城市规划也应围绕增强“创新人”动力，在当下行动与未来目标之间做出公平合理的权衡取舍，长远规划各类城市物质和精神资源开发、利用的边界和尺度，并明确量化指标，将城市规划打造成城市和城市居民公共价值观和发展理念的载体，实现个人、城市创新希望、行动和效果的统一，不仅营造城市良好的创新生态，更要为“创新人”的城市创新活动提供长期、稳定的预期。

（三）围绕释放“创新人”活力，增强城市规划包容性。纽约城市规划在强调经济繁荣、就业增长的同时，还特别关注不同种族、不同阶级、不同文化背景的市民处境，全方位多角度提供便民利民的基础公共服务，并对弱势群体给予了特别关怀，促进社会公平。从我国目前的情况来看，一些有形或无形影响“创新人”活力的制度障碍仍然存在。以户籍制度为例，尽管我国城市户籍制度改革已经取得积极进步，但跨区流动人口户籍改革进展仍然缓慢，一些特大、大型城市的户籍改革仍然相对滞后。这些城市中，相当部分常住人口没有成为真正的市民，“创新人”的“迁而不转”和“转而不迁”现象同时存在，处于“飘”的状态。大量的“创新人”虽然到城市里创新创业，但他们的身份、生活、社保、住房都没有发生根本性的变化，并没有分享到城市发展的成果。户籍制度成为大量“创新人”谋求机会公平、待遇平等、权益保障的障碍，还直接影响到了代际公平，影响城市创新能力的可持续性。未来，释放城市“创新人”的活力，关键要深化改革，增强城市的包容性，这些都需要从城市规划做起。其中，一方面要从城市规划设计的理念和内容上，明确和保障“创新人”的创新权益。促进城市人口城镇化发展的过程共治和成果共享，尊重与重视不同群体表达意愿和参与公共事务的权利，形成无区别的城市居民身份统一、权利一致、地位平等的公共服务制度体系，实现国民教育、医疗卫生、公共住房、社会安全、社会救济和社会保障等各个方面公共服务均等化。另一方面，要推动多元导向的城市治理创新，要尊重城市居民对城市发展决策和规划的知情权、参与权、监督权，拓宽市民参与城市发展规划设计、执行、反馈全过程的范围和途径，通过增强市民权益获得感提升城市的创新水平。

（四）围绕保障“创新人”承载力，增强城市规划的绿色性。在纽约城市发展实践中，其领导者和公众意识到，城市发展最重要的不再是有利投资的可得性，而是有利投资无限延续的结果，大自然虽然极其慷慨，但也具有很强的脆弱性。同时，影响城市发展的“创新人”对自然条件的要求也较高，越是高端人才和产业越需要高质量的生态环境。目前，我国城市创新发展所面临的承载失衡问题依然突出。一方面，城市发展的资源环境压力正在不断增大，城镇化空间扩张、人口增长与能源消耗和环境污染的矛盾愈加明显。另一方面，我国城市发展中资源和能源的大量消费并没有换得等量的城市功能的增进和改善。一些城市重表轻里、重外轻内、重上轻下的现象仍然十分严重，城市功能很难满足城市创新发展的需要。未来，如何能够满足“创新人”需要，营造宜居宜业的城市生活生产环境，是我国城市规划需要重视的问题。绿色发展强调在有限的空间内实现资源环境与人口的协调发展，既节约又发展，实现人居和自然环境发展的统一。我国城市规划也需要增强绿色性。注重体现人本理念，切实以保障改善民生为根本，让人民群众共享城市文明成果，实现由偏重数量、规模和粗放发展向注重提升质量内涵、集约高效发展转变，着力提升城市品质，合理确定城市开发边界，规范新城新区建设，统筹地上地下市政公用设施建设，扩大城市绿化面积和公共活动空间，推行绿色交通、绿色能源、绿色建筑、绿色生产、绿色消费，增强城市综合服务功能，通过建设绿色城市承载更多“创新人”。

[1]L.Wirth,“Urbanism As a Way of Life”,The American Journal of Sociology,1938,44,1:1-24.

[2]Krugman,Paul.“Increasing Returns and Economic Geography”,The Journal of Political Economy,1991,99,3:483-499.

[3]赵峥.亚太城市绿色发展报告:建设面向2030年的美好城市家园[M].中国社会科学出版社,2016.

[4] Hospers,G-J.Creative Cities in Europe:Urban competitiveness in the knowledge economy,2003(5):260-269.

[5] Taylor,P.J.“On city cooperation and city competition”in B.Derudder,M.Hoyler,P.J.Taylor and F.Witlox (eds),International Handbook of Globalization and World Cities.Cheltenham,UK:Edward Elgar,2012.56 -63.

[6]赵峥.城市创新发展的导向与路径.中国国情国力,2017(4):51-54.

Urban Innovation and“Innovator”from the Perspective of Planning:the Experience and Enlightenment of New York

Zhao Zheng

New York’s urban planning is based on the needs of“innovator”to create urban innovation ecosystem.It not only provides a good foundation and guarantee for its own urban innovation and development,but also provides reference and experience for China’s urban innovation and development.In the new stage of China’s quality-oriented urbanization process,Chinese cities need to adhere to the people-oriented principle,promote the ability,motivation,vitality and capacity of“innovator”,and rely on innovation to realize sustainable urban development.

innovator; urban planning ;urban innovation

TU984 doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2017.06.012

北京市科技计划专项项目“全球科技创新中心比较分析”成果。

赵峥，北京师范大学经济与资源管理研究院、首都科技发展战略研究院副教授。

卢小文）