构建全过程财政监督机制探讨

●赵 瑛

构建全过程财政监督机制探讨

●赵 瑛

编者按：构建覆盖预算编制执行全过程的监督机制是现代财政制度的要求。新《预算法》要求，各级预算的编制、执行应当建立健全相互制约、相互协调的机制。在新的经济形势下，随着监管对象日益多元化，监管内容日趋复杂化，财政监督要变被动为主动，建立事前预防、事中监控、事后检查的财政监督运行机制，使监管触角覆盖所有财政政策落实和财政资金使用全过程。本期专题“构建全过程财政监督机制研究”立足于财政监督实践，从不同的视角和领域探讨构建财政监督全过程机制。

本文从全过程财政监督机制面临的主要问题入手，结合各地推进全过程财政监督机制的实践探索与经验借鉴，着力从实现全员参与、实施流程再造、开展绩效监督、加强内部监督、注重结果运用等五个方面提出意见建议，将财政监督置于财政管理的全过程。围绕依法理财和财政政策制定实施，以服务和保障财政中心工作、维护财经纪律为目标，强化事前、事中、事后监督，构建起覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的财政监督新机制。

财政监督 全过程 实践探索 对策建议

财政监督涵盖财政运行全过程，是国家经济监督体系的重要组成部分。党的十八大报告明确指出，要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”、“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”。新修订的《预算法》对预算管理和监督提出了新的任务和要求，财政监督要将所有政府收支纳入监督范围，嵌入预算管理的全过程，不断提高财政监督的效率和效力。因此如何建立健全对财政政策落实和财政资金使用效益的全过程财政监督机制，已成为摆在各级财政部门面前的重要课题。

一、构建全过程财政监督机制的重要意义

财政监督是财政部门为保障财政资金分配和管理活动正常有序运行，依法对国家机关、事业单位、社会团体、企业以及其他组织和个人涉及的财政、财务、会计等事项所实施的监控、稽核、检查、评价和处理等活动的总称，包括收入监督、支出监督、会计监督和内部监督等多方面内容。财政监督通过检查预算编制及执行情况、各项财政政策的落实情况、各项法律法规制度的执行情况，发现财政管理和资金使用中存在的问题和制度漏洞，提出改进意见和政策建议，促进加强制度建设、完善政策措施、优化业务流程，进而提高财政财务管理的科学化、精细化水平。

（一）构建全过程财政监督机制是建立现代财政制度的必然选择

党的十八届三中全会提出，经济体制改革是全面深化改革的重点，健全社会主义市场经济体制必须着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题；财政是国家治理的基础和重要支柱，必须建立现代财政制度，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。财政监督作为财政管理的重要手段，必须最大限度地适应建立现代财政制度的要求，对财政运行全过程进行监测、预警、分析、保障、规范等，逐步建立起对财税政策落实和财政收支行为全过程、全方位的动态监管机制，为深化财税体制改革和建立现代财政制度提供财经纪律保障。

（二）构建全过程财政监督机制是确保财政资金安全、规范和有效运行的重要保障

我国财政预算管理偏重收支平衡状态、支出预算约束性偏软，预算严肃性、全面性、科学性和透明度还不够，预算管理现状不利于政府预算的监督。预算执行中由于缺乏有效的制约和监督，或者监督不到位，存在一般性支出挤占民生资金、重复投入和撒胡椒面等现象。加强对预算编制、执行监督和过程控制，可适时反馈评价财政支出政策有效性，对于党的十八届三中全会提出的“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”要求具有重要的现实意义。在原先对财政资金安全性、规范性开展监督检查的基础上，积极开展对财政资金有效性的监督，拓宽监督范围，对绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果运用等方面进行监督，通过绩效监督结果反馈促进预算编制、执行的科学性和有效性，保障财政政策达到预期目标，已成为当前财政监督工作的重要任务。

（三）构建全过程财政监督机制是规范和整顿财经秩序，服务经济社会健康发展的现实需要

我国经济发展进入新常态，供给侧结构性改革、财税体制改革持续深入推进，社会经济运行的质量和效益日益提高，但是虚报冒领项目资金、违规使用财政资金、会计信息质量失真、财经纪律不严等问题时有发生。随着社会发展和科技进步，各种财政违法违规行为手段更加隐蔽，传统的事后检查、单项检查、突击检查等方式很难奏效，财政监督效果大打折扣。《预算法》、《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《财政部门监督办法》等法律法规，都赋予了财政部门的监督职责。亟需财政部门业务机构和监督机构共同履行好财政监督职能，互相配合做好事前审核、事中监控和事后检查，加强日常监管，突出检查重点，提高监督成效，构建起覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的财政监督机制，严肃财经纪律，净化市场环境，更好地服务于经济社会持续健康发展。

二、全过程财政监督机制面临的主要问题

（一）财政监督存在盲区，缺乏事前事中监督财政监督是财政业务部门与财政监督专职机构的共同职能。但是，部分财政业务部门主要侧重于对程序的审核，实质性审查监督不够深入，监督职能行使不够充分；财政监督专职机构主要以事后监督、专项检查为主，缺乏事前、事中监督，这就容易形成监督和管理的盲区，给有些单位违法、违规、违纪提供了可乘之机。部分财政资金使用单位认为财政资金是无偿资金，以争取项目、要来资金为目的，对于项目可行性、经济性、效益性、社会性、生态性等问题缺乏足够的科学论证，因而虚报项目、挤占、挪用财政资金、支出效益不高、损失浪费等现象屡查屡犯。如果财政监督能够加强事前、事中监督力度，在单位编报预算时加以事前审核，在财政资金使用过程中加强事中监控，就能有效提高财政资金的使用效益，避免财政资金损失、浪费的现象发生。

（二）监督信息不对称，监督与管理相脱节

当前，财政监督专职机构与财政业务部门之间尚未建立起规范、畅通的沟通协调机制，存在着较为严重的信息不对称，监督机构无法及时、有效、准确地获取开展监督检查工作所需的信息资源，如预算管理、指标管理、国库支付、资产管理、政府采购等业务数据，财政政策、资金管理办法等规范性文件，影响了监督效率和效果的提升。信息化建设是改善财政监督工作环境、提高工作效率的重要途径，目前，财政监督工作在信息化技术应用方面还很薄弱，存在着信息不畅通、信息链脱节、监督手段落后和大数据资源未能充分利用等问题。另外，由于财政监督结果还未能充分运用，发现问题最多只是予以简单的经济处罚，没有与预算安排相挂钩，监督与管理“两张皮”，财政监督的权威性和服务管理的有效性大打折扣。

（三）监督覆盖面不全，绩效监督亟待推进

财政监督长期以来侧重于对单位财务合规性的检查，忽视了对项目绩效和政策实施效果的考核和评价，项目论证不足、项目投资失控、资金使用效益低下等问题时有发生，产生了大量低效或无效投资，已不能适应建立现代财政制度的要求。突出表现在：预决算监管不到位；突击性检查多,日常性监督少;内部监督检查不够深入，覆盖面窄；事后非连续性的财务会计监督检查多，事前、事中监督少；对财政资金使用监督多，对资金收取、分配、安排的决策监督少；单一检查多，全方位监控少；对使用资金合规性检查多，对资金使用跟踪问效少等方面，严重制约着监督效能的发挥。开展绩效监督，使财政监督不仅仅局限于合规性检查，而是侧重于资金使用绩效，以提高财政资金使用效益，保障财政政策执行达到预期目标。

（四）重微观、轻宏观，监督层次不高

随着社会主义市场经济的不断完善，迫切要求政府从全能型政府向有限型政府转变、由管制型政府向服务型政府转变，财政也相应由微观管理向宏观调控转变，这就要求财政监督的思路、方式和手段也要随之发生根本性的变化。现阶段财政监督工作局限于对预算单位财政资金收支状况的监督检查，监督领域过窄、监督手段落后，监督就是检查，检查就是查账，财政监督被具体的查账事务所牵制，陷入微观事务中，不能从宏观经济运行和体制机制建设上进行分析和思考，提出有分量的意见和建议，限制了监督层次和水平的提升。

（五）监督主体关系没有理顺，监督效率不高

我国经济监督主体主要有人大、财政部门、审计部门、社会中介机构等，而现阶段由于各监督主体之间的职责分工不明确，财政监督与其他经济监督主体之间的关系没有理顺，在大量重复检查、交叉检查的同时，仍存在着监督空白点和盲点。同时，由于监督检查信息不共享、监督检查计划互不衔接、监督检查结果没有相互利用，各个监督主体孤军作战，没有形成合力，造成了很多行政资源上的浪费，加大了监管成本，降低了监管效率。

三、各地推进全过程财政监督机制的实践探索与经验借鉴

近年来，部分省、市财政厅（局）结合本地实际，积极开展了一些推进全过程财政监督机制的有益探索和实践，取得了较好的成效，具有一定的借鉴意义。

（一）加强组织队伍建设，提升监督话语权

河南省财政厅将原财政监督检查处升格为财政监督检查局，并成立了6个正处级监督检查处，监督人员编制达80名左右。还将监督检查处作为培养干部的平台，凡新进人员，原则上都要先到监督检查处锻炼几年，然后根据实际情况和工作需要再分配到其他业务处室。同时，通过各种教育培训提高监督检查队伍的业务能力和综合素质。甘肃省财政厅专门赋予监督检查局干部任用建议权和资金安排审核权两项重要职责，一是干部任用建议权：对拟提拔任用、轮岗交流的干部，厅党组开会研究审定前，须先征求监督检查局的意见，监督局根据内部监督检查结果，对厅内干部在分配下达资金、内部管理等方面的工作情况提出如实意见，对干部提拔任用提出相关建议；二是资金安排审核权：各业务处室下达的预算资金，必须抄送监督检查局备案，监督检查局以此建立资金监管台账，各类财政专项资金在分配下达前，必须经过监督检查局审核同意后，方可报厅领导审签。

（二）创新监督方式，实现关口前移

陕西省财政厅制定了 《省财政监督机构参与部分专项资金全过程监督试点工作办法》，对专项资金申报进行事前审核，通过深入实际了解核查，避免了虚报项目套取财政资金的行为，确保了财政资金分配真实有效。湖南省财政厅自2006年以来定期组织开展部门预算编制审查，在财政部门预算编制审定前提前介入，实现从事后监督逐步向事前、事中监督转变。山西省财政厅强化日常支出审核，促进预算执行严格精细，对申报使用省级财政项目资金进行监管，对未通过审核项目出具不同意申报意见书，剔除违规项目申报。

（三）加强信息化建设，提高检查效率

河南省财政厅在所有业务性文件抄送监督部门的基础上，利用金财信息系统中的 “监督”身份，实时动态查询预算管理、国库支付等信息系统，快捷、准确地获取检查基础数据信息。今年，又开发上线了财政扶贫资金动态监控系统，横向贯通预算执行、国库支付、专户管理等各个财政业务系统，纵向连接省、市、县三级财政部门，通过电子政务云和大数据分析，不仅能对财政扶贫资金的分配、下达和使用情况进行统计分析和实时监控，还能跟踪挖掘到每笔财政扶贫资金的使用明细和最终支出信息，实时动态地掌握资金运行全过程，有效解决了财政扶贫资金监管信息不完整、不及时、不全面的问题。下一步该系统还将覆盖所有财政专项资金，做到监控无死角、无盲区，及时防范和化解潜在问题和风险，促使财政监督由突击性检查向常态化监管的转变。北京市财政局购置了《国家法规数据库》网络版软件，方便快捷地查询法律法规，提高了监督检查效率；开通了“北京市企业信用信息系统”，实现对全市企事业单位相关资料的电子化查询，准确掌握会计信息质量检查对象的基础信息；在全国率先使用财政检查软件，调取账套、预警核查，实现了多名检查人员同时共享资料信息，大大提高了检查效率。

（四）加强预算监管，拓宽监督覆盖面

河北省财政厅通过列席派驻部门年度预算编制、项目审核论证会议等方式，对部门预算外收入确定、申报的支出预算项目提出意见，促进部门强化预决算管理。河南省财政厅通过开展省直部门预算、决算和账表一致性监督检查，进一步提高部门预算、部门决算编制的完整性、规范性和准确性，强化部门预算执行责任意识，提高财政资金使用的合规性和有效性。

（五）注重组织领导，强化内部监督

湖南省财政厅对财政内部监督实行“一把手”负责制，由厅长亲自担任财政内部监督领导小组组长，做到内部监督亲自部署，重大问题亲自过问，重要环节亲自协调，重要内部监督检查事项亲自督办，分管财政监督检查或纪检监察工作的领导任副组长协助开展内部监督工作。同时，明确财政监督、纪检监察、人教处等厅内相关处室负责人为小组成员，使财政内部监督地位和权威得到有效保障。湖北省财政厅建立了内部监督向下延伸检查制度，组织开展对全省基层财政所财政、财务监督检查，制定了检查工作量化考核办法，组织各市（州）进行交叉验审，使监督领域有效拓展，实现了财政系统内部监督的全面覆盖。

（六）进行顶层设计，推进绩效监督

四川省财政厅成立了 “绩效评价工作领导小组、绩效监督办公室、绩效监督工作组”为基本框架的多层次工作机构，厅党组书记、厅长担任领导小组组长，分管厅领导担任副组长，绩效监督办公室设在监督检查局，负责绩效监督日常工作。出台了《省级财政支出绩效监督工作方案》，提出了绩效监督的目标任务，按照绩效评价指标体系和绩效监督量化指标，对项目实施的绩效情况进行监督检查，并对业务处室组织绩效评价工作的质量和程序进行再监督。方案要求各业务处室年度目标任务要明确绩效评价工作的开展情况，绩效监督办年终对各处室开展此项任务进行综合考评，考评结果将直接影响年底评优。加强绩效监督结果运用，将专项资金预算安排与绩效监督结果直接挂钩。通过这种内部制约、外部促进的方式，明显提高了业务处室参与监督管理的主动性。

（七）强化结果运用，提升监督层次

山东省财政厅各业务处室根据内部监督查出的问题，深入分析原因，查找管理漏洞，本着缺什么补什么的原则，先后制定、修改专项资金管理办法157项，对财政管理的各个环节都作出明确规定，大幅度提高了财政财务管理规范化水平。山西省财政厅树立和谐监督的检查工作理念，寓规范帮促于监督检查之中，在对省焦煤（集团）有限责任公司监督检查的同时，对公司系统财务管理办法进行了大规模的修订，顺利实现了新旧企业会计准则的平稳过渡。

（八）整合监督力量，扩大规模效应

山东省财政厅采取多种方式整合监督力量：一是与专员办联合检查中央企业，实行了财政部与省、市、县四级联动检查。一方面发挥了会计监督的规模效益，形成监督合力，达到“检查一个单位，规范一个行业”的目的；另一方面也锻炼了地方财政监督干部，提高了业务能力和素质，形成财政系统多方共赢的良好局面。二是与省国资委联合检查省管企业，实行了对省管企业的重点检查与日常监管的有机结合。通过联合检查，将省管企业的会计信息与企业的绩效考核、企业高管的激励政策和干部任用相结合，进一步节省了监管成本，发挥了监督的综合效益。三是与省工商局、省公安厅、省注协联合检查会计师事务所，实行监管部门对社会中介机构的联合检查。一方面与省工商局、省公安厅开展虚假验资专项治理活动；另一方面与省注协联合组织对会计师事务所执业质量进行检查，实现了对会计师事务所的行政监管和行业自律检查的有机结合。

四、构建全过程财政监督机制的建议

结合各地的实践经验，要按照预算编制、预算执行、监督检查和绩效管理相互协调、相互制衡的现代财政制度框架，构建全过程财政监督机制。将财政监督工作关口前移，按照事前审核、事中控制、事后检查评价相结合的办法，嵌入财政主体业务流程。充分利用信息化手段，明确财政业务流程各个环节的监督切入点，实现财政监督专职机构和预算、国库、业务机构各司其职、密切配合、良性互动的高效管理循环，构建起覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的财政监督新机制。

（一）实现全员参与是构建全过程财政监督机制的根本保障

首先，要在财政部门内部建立起权责明晰、分工明确、协作配合的全过程动态监管工作格局，明确规范业务机构和监督机构各自的监督职责，不断强化业务机构的监督意识，加强日常监管，消除财政监督在财政业务环节的盲区和空白区，使各自的财政监督责任真正落到实处。其次，可借鉴山东省财政厅的做法，适当安排一些上下联动的检查项目，如涉及人民群众切身利益的民生资金等，统一安排、同时开展、一查到底，充分发挥上级监督机构行政级别高、受当地社会环境影响小，下级监督机构贴近基层、了解当地实际情况的优势，确保问题查深、查透，保障政策落实到位。再次，要加强与其他经济监督部门的沟通联系，通过联席会议制度、日常工作协调制度、重大问题通报制度等，建立起畅通、清晰、高效、快捷的整体联动机制，实现不同经济监督部门之间的信息共享和工作协同，形成监督合力，整合监督资源，逐步形成横向到边、纵向到底、分工协作、齐抓共管、综合治理的监督工作局面。

（二）实施流程再造是构建全过程财政监督机制的重要手段

系统化、全方位地设计财政监督管理工作全流程，充分利用信息化手段，把财政监督融入财政管理的全过程。

一是在编制预算环节要充分考虑财政监督的事前审核方式方法，既不能包办代替也不能放任自流，一方面对预算部门申报的重点和大额项目支出的合规性和真实性进行审核；另一方面深入实地进行了解核查，对申报财政专项资金进行事前审核，避免虚报项目套取财政资金的行为，确保财政资金分配真实有效；同时，对项目可行性进行分析论证，确保项目顺利实施，提高财政资金使用效益。

二是在预算执行环节要充分运用信息化、大数据、云计算等现代科技手段，对财政资金进行动态实时监控。如河南省财政厅开发的财政扶贫资金动态监控系统，横向贯通各个财政业务系统，纵向连接省、市、县三级财政部门，实时动态地掌握资金运行全过程。同时，要加大对重大项目资金的事中监管，通过数据统计分析、实地核查等手段，及时了解和掌握重大项目、重点民生资金的分配、下达和使用情况，确保重大项目资金安全、规范和有效使用。

三是在事后检查环节，要注重资金绩效监管，重点检查项目绩效目标的实现程度，建立监督结果与预算挂钩机制，完善“用钱必问效、无效必问责”的绩效监督机制，保障政策实施和资金使用达到预期目标。

（三）开展绩效监督是构建全过程财政监督机制的现实需要

开展预算绩效监督，把绩效管理融入预算编制、执行、监督全过程，是进一步提升财政管理水平的有力抓手，也是提升财政监督层次、构建全过程动态监督机制的现实需要。

第一，加强对预算绩效目标的审核是开展绩效监督的基础和依据。预算部门申报预算时，同时要按要求填报项目绩效目标，并建立完善年度工作计划与中长期规划相结合的机制，财政部门应加强对预算绩效目标完整性、相关性、适当性和可行性的审核，并以此作为预算安排的前提和主要依据。

第二，依据绩效目标开展绩效监控和绩效评价。预算执行中，财政部门应对资金运行状况和绩效目标预期实现程度开展绩效监控，及时发现并纠正绩效运行中存在的问题，力保绩效目标如期实现；预算执行结束后，财政部门和项目主管部门应及时开展绩效评价，客观反映绩效目标实现程度，形成绩效评价结果，并将评价结果作为完善政策和安排下年度预算的重要依据。

第三，结合绩效监督结果，建立专项资金保留、整合、调整和退出机制。对符合绩效目标预期，有必要继续执行的专项资金，可继续保留；对绩效目标相近或雷同的，应予以整合；对绩效目标发生变动或实际绩效与目标差距较大的，应予以调整；对绩效目标已经实现或取消的，应予以退出。

（四）加强内部监督是构建全过程财政监督机制的有力抓手

首先，可借鉴湖南省财政厅的做法，对财政内部监督实行“一把手”负责制，建立财政内部监督工作领导小组，纪检监察、人事、监督机构和重点业务机构等主要负责人作为领导小组成员。开展内部监督检查时，由各小组成员担任检查组组长，进行交叉检查，及时向领导小组汇报检查情况、重大问题、检查结果等，将内部监督结果作为干部考核、任用的重要参考依据。这样，一方面提高了内部监督的权威性和有效性，另一方面也调动了业务机构参与监督管理的主动性，继而实现全员参与。

其次，综合运用日常监督和重点检查相结合的方式开展内部监督检查工作，扩大内部监督覆盖面，实现对财政部门各业务管理机构财政管理活动全过程的监督。日常监督重点对日常财政管理活动进行实时、动态监督，监督内容覆盖预算编制、执行、决算以及非税收入、政府采购等其他财政管理业务；重点检查主要对业务管理机构的财政管理活动进行有针对性、有重点的监督检查。

再次，研究建立内外联动机制，对内部监督发现的问题线索，延伸开展外部检查，一查到底，确保问题查深、查透；对外部检查发现的问题，有针对性地开展内部监督，揭示问题产生的原因，堵塞制度漏洞，提高监督检查成效。

（五）注重结果运用是构建全过程财政监督机制的主要目的

着力构建全过程财政监督机制的根本目的在于服务财政改革和社会经济发展，而实现这一目标的有效途径就是注重监督成果的利用。

一是坚持问题导向，提高监督层次。财政监督工作不仅要发现和处理问题，更要深入剖析问题产生的原因，从体制机制上去分析研判行业性、系统性、全局性的问题，查找制度漏洞和机制弊端，提出针对性的意见建议，确保财政政策和国家大政方针的有效落实，更好地服务于财政改革和社会经济发展。

二是突出两个跟进，督促整改落实。一方面，要适时开展监督检查“回头看”活动，对检查发现问题的整改落实情况进行持续跟踪、督导和检查，督促被检查单位对其自身存在的违法违规问题进行整改落实，巩固和扩大监督检查成效，确保财政监督严肃性，避免查而不改；另一方面，要建立监督检查结果与预算安排挂钩机制，对存在问题多、绩效不佳的资金和单位，压缩预算规模或取消安排，形成加强管理、堵塞漏洞的长效机制，避免屡查屡犯。

三是严肃责任追究，维护财经纪律。以行政事业单位滥发奖金、津补贴、公款私存以及挤占、挪用专项资金等违纪问题为例，其问题的实质在于单位领导层行政决策和行政行为上的违纪，面对这种行政违纪，单纯采用经济处罚手段，对于行政事业单位来说仅仅只是财政资金“左右口袋”的变化，难以发挥财政监督应有的作用。因此，对财政监督发现的问题，要严格按照《预算法》、《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》等有关法律法规的规定，严肃责任追究，发挥财政监督的惩戒职能，切实维护财经纪律和有关法规法纪的严肃性、权威性。同时，要建立案件移送和信息披露制度，将案件线索及时移送税务、工商、纪检监察、司法等有关部门，加大对违法违规违纪行为的查处力度，提高财政监督的影响力和威慑力；将监督检查结果和处理处罚情况通过多种渠道向社会公布，增强财政监督透明度，发挥财政监督的警示作用。■

（作者单位：河南省财政厅）

[1]狄瑜萍，王新春，王君.浅析财政监督检查工作中存在的问题及对策——以甘肃省金塔县为例[J].财会研究，2011，（05）.

[2]刘明龙，张丽娜.创新财政监督方式 推动财政监督工作深入开展[J].财政监督，2011，（01）.

[3]唐永红，罗成章.财政项目绩效监督的实践探索与思考[J].财政监督，2011，（10）.

[4]颜春玲.加强公共财政体制下财政监督的几点想法[J].民营科技，2011，（01）.