“八个必须”推动财政内控建设<br/>———以湖北省襄阳市为例

“八个必须”推动财政内控建设
———以湖北省襄阳市为例

2017-10-19钱立群马善记

财政监督 2017年20期

●钱立群马善记

“八个必须”推动财政内控建设
———以湖北省襄阳市为例

●钱立群马善记

财政部门内部控制建设是行政事业单位内部控制规范的重要组成部分，是内部控制要素与过程的统一。加强财政内部控制工作，提高自身“免疫力”，是规范财政系统内部管理的治本之策，对于提高财政系统管理水平、改进公共服务的质量和效率、规范财经秩序、建设服务型政府都具有重要意义。本文结合湖北省襄阳市财政局内控工作实际，提出财政内控建设必须做到“八个必须”，既是对实践经验的总结，又提出了些许建设性意见。

财政内部控制操作规程绩效考核

财政部门内部控制是财政部门将行政事业单位内部控制的基本原理与财政部门工作实际相结合，通过梳理业务流程，查找内部管理中的薄弱环节和财政风险点，制定、完善并有效实施一系列内部管理制度、工作流程和控制方法，坚持“分事行权、分岗设权、分级授权”等制衡性原则，构建对财政工作各个环节进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态控制体系。从2016年初开始，湖北省襄阳市财政局就开始加强内控建设，到2016年底已全面完成内控制度的建立和实施工作，并取得明显成效。根据上级财政部门对内控工作的要求，结合襄阳市财政局的工作实际，笔者以为，财政内控建设必须做到“八个必须”。

一、抓好财政内控建设，必须提高认识

要搞好财政内控建设，必须首先提高思想认识。财政内部控制是一个复杂的、需要持续改进并自我完善的管理体系，需要对财政工作各个环节存在的法律风险、政策制定风险、预算编制和执行风险、公共关系风险、机关运转风险、信息系统管理风险、岗位利益冲突风险进行识别、评估、分级、应对、监测和报告进行全过程的控制，需要财政部门内部各个岗位加强沟通、相互协调与合作，形成整体联动机制，才能保障内控工作顺利推进。

在当前“新常态”的政治生态环境下，推行内控制度是建设法治政府、推进国家治理现代化的客观要求，是落实全面从严治党、源头治腐的重要抓手，是深化财税体制改革、加强财政管理的重要保障，也是防范廉政风险、强化对行政权力制约和监督的重要举措，还是落实新发展理念、推动财政管理方式创新的有效探索。而财政部门又是重要的宏观经济管理部门，是重要的权力部门，与经济社会发展息息相关，与群众的利益紧密相连，必须依法规范行使权力，绝不能任性用权。“打铁需要自身硬”，财政干部必须充分认识到，加强内部控制工作，提高自身“免疫力”，是规范财政系统内部管理的治本之策，对于提高财政系统管理水平、改进公共服务的质量和效率、规范财经秩序、建设服务型政府都具有重要意义。只要思想认识提高了，财政内控建设就会变成一种自觉行动，进而从“要我内控”转化为“我要内控”，从“受人监督”转变为“自我防范”，工作推进起来也就变得简单多了。

二、抓好财政内控建设，必须加强领导

财政内控的实施无疑要靠单位全员参与，但关键还在于领导的决心和魄力。很难想象，一项领导不重视的工作，职工能够自觉地把它搞好；没有领导强力支持、强力推进的内控建设，往往也会流于形式。襄阳市财政局局党组书记、局长对财政内控建设的重视程度是空前的，几乎逢会必讲，亲自挂帅成立内控建设领导机构和工作专班，即内部控制委员会，下设内部控制办公室。市财政局密集印发了《襄阳市财政局内部控制制度体系建设工作方案》、《襄阳市财政局内部控制基本制度（试行）》、《襄阳市财政局法律风险等8个专项内部控制办法》、《襄阳市财政局各科（室）、单位内部控制管理人员名单》等6个文件。不仅如此，为了讨论这些方案、制度、办法，襄阳市财政局还专门开了5次党组扩大会，集思广益，听取、采纳各科室业务骨干的意见，使这些方案、制度、办法更加完善。

三、抓好财政内控建设，必须加强指导

财政部下发的《财政部关于加强财政内部控制工作的若干意见》不失为各级财政部门做好内控工作的“指南针”，虽有一定的规律可循，但财政内控建设还是有很强的专业性和一定的复杂性，需要加强专业指导，细化工作内容，增强工作的可操作性。一方面，财政部和省级财政部门要派出内控专家，对地、市、州及以下的财政部门提供专业指导，开展专业培训，让内控制度更好的执行到位；另一方面，各地、市、州及以下的财政部门也要培养出自己的内控专家，提升一线职工的专业水准，使制度落实更接地气。

襄阳市财政局就很注重对内控建设的专业指导，尤其注重培养自己的内控专家，通过“请进来”与“走出去”相结合的办法，普及全体干部的财政内控知识，对财政监督局、法规综合科、预算科、国库科、信息中心等单位和科（室）的相关骨干进行重点培养，使其成为财政内控专家。2016年以来，襄阳市财政局先后分两次选派直属单位和科（室）负责人以及业务骨干，由局领导带队，到上海财经大学集中学习，还多次邀请省财政厅、中南财经政法大学等上级部门和高校的内控专家给全局干部集中授课，为扎扎实实地开展工作奠定了良好的基础，营造了“言必谈内控，行必思后果”的良好氛围，“资金安全、干部安全”意识深入人心。

四、抓好财政内控建设，必须因地制宜

各地的财政内控建设当然必须围绕《财政部关于加强财政内部控制工作的若干意见》而全面展开，但每个地方的具体情况千差万别，不能照本宣科，照搬照抄，不能千篇一律，千人一面，而是要因地制宜。试想，如果每个地方的内控制度、办法都是一模一样的，那还要各个地方动什么脑筋，财政部直接统一制定一个制度、办法不就行了吗？显然不行，在遵循《财政部关于加强财政内部控制工作的若干意见》这个大的框架下，还必须结合本地财政业务的特点，针对本单位工作中的薄弱环节，科学设计工作流程，将重点放在业务流程的优化和内容的整合上，分级分类，分岗分权，将职责和任务细化到每个科室、每个职工身上，编织一张纵横交错的风险防控安全网。比如，襄阳市财政局内部控制制度构成为1+8+N，划分为三个层次，即：1个基本制度，8个专项内部控制办法和32个局内各科（室）、单位内部操作规程。其中8个专项内部控制办法规范的是跨科（室）、单位的业务活动，对应的是一级流程；32个局内各科（室）、单位制定的本科（室）、单位内部控制操作规程规范的是本科（室）、单位内部的二级流程。而有些地方财政部门在 “8+1”模式的基础上根据具体情况，结合实际，因地制宜，研究提出了“1+10”的内控制度体系建设方案。

值得一提的是，襄阳市财政局从2012年开始对廉政风险进行全面排查，查找风险点322个，在全面分析、审视和优化制度及流程的基础上，对财政业务流程进行梳理、规范和再造，建立了“4+2”财政内控机制（完整的财政资金指标管理体系、严格的财政资金拨付程序、统一的非税收入管理模式、规范的政府采购流程四大制度+预警防范的内审制度和会计轮岗交流制度两大保障措施），实现了“预算一个盘子、支出一个口子、收入一个笼子、创新政府采购”的监管模式，加强内控建设，防范廉政风险，由市财政监督局负责内审检查，由局纪委对落实内审制度情况进行效能督办，确保各项制度执行不走样。从2013年开始着力优化财政内部治理结构，构建“三系互动制衡”（预算编制、预算执行、财政监督）的工作机制，实行财政预算编制、执行、监督三权分立，相互制衡，把财政权力关进制度的笼子里。从2014年开始着力完善以党委民主集中制为核心、财政大监督体系建设为载体的内控制度体系，开展了财经纪律专项检查，对局内部财务收支实行集中统一管理，规范财务开支行为。几年来坚持不懈的实践探索，建立了权责清晰、职能明确、相互制约、运转高效的管理机制，实现了授权与执行分离、执行与审查分离的约束制衡机制，积累了丰富的经验，这些都为现在的1+8+N的内部控制制度的建立打下了坚实的基础。

五、抓好财政内控建设，必须上下联动

财政内控建设是一个复杂的管理体系，贯穿于决策、执行、监督、改进和反馈的全过程，贯穿财政各项业务流程和环节，覆盖所有的单位和岗位，并由全体干部职工共同参与。因此，在内控建设上必须上下联动，整体推进，建立科学有效的运作机制和岗责体系。一方面，要积极关注和研究上级财政部门的内控办法，充分考虑其组织架构、传导机制、控制范围、分工情况等内容，了解其重点、难点与关键点，吃透制度的精神实质，有的放矢，将制度执行落实到位，达到预期的效果；另一方面，要结合自身特点，补充和完善相关制度和操作规程，制定科学务实的人事政策和激励约束机制，界定财政内部管理机构和岗位责任说明书，明确分工合作事项，将工作职责、工作目标、工作质量和绩效考评与年终干部考核结合起来，为建立程序严密、配套完备的考核机制打下坚实基础，提高内控制度的执行力。

在上下联动方面，襄阳市财政局做出了卓有成效的尝试，采取了“两下一上”的指导和控管方式，由市财政局内控办统一细化分工与合作事项，组织各县（市）区财政部门制定内设机构内控操作规程。具体流程是：市财政局内控办将内设科室的内控操作规程框架下发给市属各科室、各县（市）区财政部门参考；市局各科室、各县（市）区财政部门内控办组织相应业务骨干力量，结合自身职能、实际工作对承担的科室操作规程进行修改、补充完善后上报市财政局内控办；市财政局内控办组织专门力量对市属各科室、各县（市）区财政部门上报的内控操作规程进行审核把关后再统一下发基本模板，各县（市）区财政部门内设机构再结合自身实际对基本模板进行完善补充，这样一来，各单位的内控操作规程就最终形成了。在执行中严格按流程操作，有序、快捷运作，有效控制风险的发生。

六、抓好财政内控建设，必须全员参与

财政内控建设不止是领导的事，也不仅仅是财政监督人员的事，而是所有财政干部的事，必须全员参与、全程控制、全面覆盖、全部关联。要树立“大内控”、“大监督”观念，人人都是监督员，个个都是内控对象。在财政内控建设中，财政监督部门及其工作人员无疑要充当“主力军”的角色，但其他财政干部也不能袖手旁观，要积极参与其中。襄阳市财政局在内控建设中注重发挥每个人的作用，不仅要求全员参与，而且把岗位责任、惩戒机制落实到每个人的头上，真正让每个人都动起来，让每个业务人员的能力都能够满足内控管理的要求。主要表现在三个方面：一是全员查找风险点。市财政局曾专门集中了半年的时间，坚持全员参与、自下而上、集体研究、科学决策，对整个权力运行环节进行全面的搜索，对廉政风险进行全面排查，共查找了322个风险点，列入管控重点。二是把工作职责和工作目标量化到每一个岗位。市财政局对每一个岗位职责都进行界定、明晰和细化，到岗位到人员，进一步完善明责、确责、考责、问责“四位一体”的绩效考评责任体系，使风险防控责任具体化、可量化、可考核，确保风险防控直达神经末梢，真正做到纵向到底、横向到边，网络覆盖。三是考评到人。市财政局积极探索建立“三级考核评估机制”（个人自评、群众测评、组织考评），重点考核评估各科室、单位内控工作开展情况，并将检查结果作为年终单位绩效考核的重要依据，不积极抓内控建设，一旦发生违纪违法的事件，坚决按照党风廉政建设责任制和内控建设的有关规定，实行“一岗双责”，问责当事人，追究相关责任人的责任。

七、抓好财政内控建设，必须稳步推进

财政内控建设是一项复杂的系统工程，工作量大，涉及面广，牵一发而动全身，不能急于求成，也不可能一蹴而就，急不得，急也没有用。那种所谓的“速胜论”，那种指望“一口吃个胖子”的想法和做法，不仅是幼稚可笑的，而且也是有害的，必须坚决摒弃。罗马不是一天建成的，财政内控建设也需要稳步推进，久久为功。各级财政部门主要领导要做到主动部署、积极推动、坚持督办，内控办要认真履职，敢于担当，抓好日常内控工作的组织与实施，各单位和内设机构要具体抓好内控工作的落实。要通过建立分工明确、责任清晰、齐抓共管的内部控制组织领导体系和管理框架，层层传导压力，层层抓好落实，整体推进财政内控制度建设。襄阳市财政局在内控建设中结合实际，根据控制环境的变化，不断修改完善内控制度，不断充实完善内控制度体系，增加新内容，前后差不多花了整整一年的时间。

八、抓好财政内控建设，必须注重实效

“世不患无法，而患无必行之法”。这就要求在财政内控建设中，既要注重可操作性，又要注重实效。抓财政内控建设不是扎花架子图好看，不是为了应付上级检查，不是把内控制度、办法装订成册就万事大吉了，而是要落到实处，切切实实地改进工作方式，改变我们每位职工的思维方式，最终起到增强财政干部风险意识和责任意识的作用，明确内控管理机构责任，加强防范，确保财政干部和财政资金“双安全”。

襄阳市财政局在内控建设中注重内控结果运用，将内控制度的执行情况纳入考核指标体系，建立了“日记录、周小结、月总结、季考核、年评价”标准化绩效管理系统，同时将内控制度和操作规程以及控制措施等融入到财政信息一体化系统中，各种信息一目了然，且有据可查，从传统的强调结果导向转变为强调过程控制和结果运用，从而真正实现财政部门风险防控的程序化和常态化，有效防范了重大风险事件的发生。