规模经营背景下基层农技服务“垒大户”现象分析

2017-03-28孙新华

西北农林科技大学学报(社会科学版) 2017年2期

摘要：基于皖南H镇的经验，探讨了基层农技服务“垒大户”现象及其生成逻辑。研究表明，近年来随着地方政府推动规模经营的发展，基层农技部门在服务对象、服务渠道和服务项目上都主要倾斜于新兴的规模经营主体，而不断弱化对广大小规模农户的服务，使其在农技服务中逐渐被边缘化。这一现象的产生是地方政府、基层农技部门和规模经营主体分别基于政治逻辑、行政逻辑和逐利逻辑共同推动的结果。在广大小规模农户仍然构成我国农业经营主体基本面的前提下，基层农技服务“垒大户”亟待纠正。为此，需要从农业发展观、农技服务定位和小规模农户组织建设等方面入手加以解决。

关键词：农技推广；垒大户；规模经营主体；小规模农户；地方自主性

中图分类号：F320.1 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）02-0080-07

一、问题的提出

近年来，随着农村劳动力的转移和各级政府的引导，我国农村的土地流转和规模经营取得了快速发展。截至2014年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积达38亿亩，占家庭承包耕地总面积的288%，是2008年底的33倍。虽然普通农户仍是主要流转主体，但也产生了大量规模经营主体（下文简称“大户”）。截至2012年底，经营土地面积100亩以上的专业大户和家庭农场有270多万户，农业合作社30多万家，各类产业化经营组织超过30万个[1]。由此，在农村形成了小规模农户与规模经营主体并立的局面，尽管小规模农户无论在数量上还是在经营面积上仍占据多数，但规模经营主体也已经占据相当比例，而且数量还在不断增加。在这一新形势下，如何兼顾小规模农户和规模经营主体的不同需求而不致有所偏废，不仅对基层农技部门提出了严峻的挑战，也是值得学者思索的重要现实问题。

有关基层农技服务的研究可谓汗牛充棟，尤其集中在对以下问题：基层农技推广体系的问题与对策[2-3]、基层农技服务人员的行为及其影响因素[4]、农技推广效率及其制约因素[5]、农户的技术需求[6-7]等。这些极大地丰富和推进了对基层农技服务的研究，但是它们基本都是在将农业经营主体视为同质群体的前提下做出的，因此，无法注意到基层农技部门在应对已经分化了的农业经营主体的过程中产生的问题。

随着规模经营主体的大量兴起，越来越多的学者开始关注到规模经营主体的技术需求及现有农技服务与这一需求的差距。陈洁等通过对安徽省种粮大户的调查发现，种粮大户对农技推广服务在内的农业社会化服务提出了更高的要求，但现实中的社会化服务水平并不高，尤其是在仓储、运输、市场信息发布、气候及病虫害信息发布等方面的服务比较欠缺[8]。其他更多的学者则主要从宏观层面探讨了规模经营主体兴起后农技服务体系进一步完善的必要性、作用和政策选择等[9-11]。此外，还有学者从农民分化的角度探讨了不同农业经营主体的差异化需求及依此进一步优化农技服务的建议[12-13]。

这些研究忽视了地方政府与基层农技部门的主动性和自主性。作为具有自主性和主动性的地方政府和基层农技部门[14]，他们也会因应形势的变化对基层农技服务做出主动的调整。尤其是在地方政府积极主动地推动规模经营的背景下，地方政府和基层农技部门自然会根据地方农业发展的需要对基层农技服务做出相应的调整。对此，学术界还没有给予足够的重视和研究。

近年来，笔者通过多地的实地调研发现：随着规模经营主体的兴起，尤其是在地方政府推动规模经营的背景下，基层农技部门在服务过程中普遍出现了过度倾斜于规模经营主体而偏废小规模农户的问题，笔者将这一现象称之为基层农技服务“垒大户”（“垒大户”的本意是指信贷资金向大城市、大企业、大项目和某些行业过度集中的现象，有些学者将此概念运用于对反贫困项目、家庭农场的研究[15-16]）。在实践中，这种倾向已有多方面的展现，并使广大小规模农户逐渐被边缘化。而这一现象的出现是地方政府、基层农技部门和规模经营主体分别基于各自利益共同推动的结果。尽管笔者的以上判断是基于多地调查得出的，但为了便于分析和表述，本文主要选取笔者详细调查的皖南H镇根据学术惯例，本文对省级以下地名和所有当事人的姓名均做了技术处理。2010年以来，笔者所在研究团队每年至少都会有一批学生或老师到H镇进行调研，笔者也在2012年和2014年分赴该镇进行了总共为期4个月的专题调研。的实践作为经验表述对象，从相关主体自主性的角度来探讨基层农技服务“垒大户”的运行机制和生成逻辑。

二、基层农技服务“垒大户”现象

皖南H镇位于长江南岸的沿江平原与丘陵山区的交错地带，是江南典型的“鱼米之乡”。该镇下辖13个村委会和1个居委会，总人口约316万人，其中农业人口近3万人，农户9 000户。全镇总面积92平方公里，其中耕地约58万亩、山地5万亩、水面 16万亩，农民人均纯收入接近1万元。H镇是一个典型的农业乡镇，也是所在县唯一的纯农业型乡镇。2007年之前当地的农业经营主体基本都是小规模农户。2007年以来，H镇政府采取各种措施积极发展规模经营，使H镇迅速产生了大批规模经营主体。截至2014年7月笔者调查结束时，H镇统计在册的规模经营主体共有67户，总经营面积高达26 32895亩，占到全镇耕地总面积的近45%。随着规模经营主体的崛起，在H镇形成了小规模农户和规模经营主体双足鼎立的局面。从经营面积来看，前者占到总面积的55%，后者为45%；从数量来看，规模经营主体只有100户左右，但小规模农户至少有4 000户。

尽管自20世纪80年代国家开始引导规模经营以来，各级政府都要求基层农技服务应重点支持规模经营主体，但是由于长期以来我国规模经营发展相对缓慢，基层农技服务并没有发生巨大变革。从皖南H镇来看，只是随着近年来规模经营主体的发展壮大，当地基层农技服务才开始发生重大调整，即基层农技部门在服务对象、服务渠道和服务项目上都全面向规模经营主体倾斜，从而导致了基层农技服务的“垒大户”。

（一）服务对象上的大户为主

在规模经营主体兴起之前，小规模农户是当地农业经营的唯一主体，是县乡农技部门的主要服务对象。随着规模经营主体的不断壮大，当地农技部门很快将主要服务对象指向规模经营主体。访谈中，县农技推广中心和H镇农技站负责人都表示，近几年及以后当地农技服务的定位就是“以大户为主，兼顾散户”。他们所指的大户正是近年来兴起的规模经营主体，而散户就是广大小规模农户。“以大户为主”，是指农技部门的工作重心要围绕规模经营主体而展开，并主动为他们提供各方面的服务。而“兼顾散户”是指在主要服务于大户的同时也要顾及对小规模农户的服务。从基层农技部门的目标上已经可以清晰看出，规模经营主体已经替代小规模农户成为了基层农技部门的主要服务对象。由于小规模农户还广泛存在，所以当地农技部门在服务目标上也要兼顾小规模农户，但是实践中这种兼顾也很难做到。调查中，H镇的小规模农戶普遍反映，“以前县里和镇里的农技人员还往小户田里跑，现在都是往大户那里跑，你不找他，他也不找你”，甚至有农户极端地说“小户没有农技服务”。该县农技推广中心主任也承认，“我们人力物力财力有限，管不了那么多，将重心转向大户后，小户就忽视了一些”。从县乡两级农技部门来看，规模经营主体兴起前后，它们的人财物等方面不但没有加强，反而还有所下降以县农技推广中心的人事为例，2007年以前该中心共有44人，当年减少到37人，而到2014年就仅有21人了。。在这种情况下，它们将主要精力投入对规模经营主体的服务后，势必会减弱对小规模农户的服务。

（二）服务渠道上的厚此薄彼

基层农技部门服务于小规模农户的主要渠道是借助于村级农技服务组织，即镇农技站通过村农技员、村民小组长和示范户等层层嵌入在村庄社会的服务主体才将农技服务传送给广大小规模农户[17]。但是税费改革前后村级农技服务组织出现“线断网破”问题[18]，此后，农技服务的“最后一公里”问题一直非常凸显。为了更好地服务于规模经营主体，当地农技部门另辟蹊径，开创了直接对接大户的服务渠道，即农技部门无需任何中间组织就可直接服务于规模经营主体。比如建立短信平台和QQ群，通过这些平台直接将病虫情报、新品种、新技术、天气状况等科技信息发送给规模经营主体。此外，在新技术、新品种的引进上，也直接在一些大户的土地上进行试验、示范并进行推广。这种直接对接服务对象的方式之所以能应用于规模经营主体而无法应用于广大小规模农户，主要是因为规模经营主体较之于小规模农户数量较小，整体素质较高，而广大小规模农户不仅数量庞大而且素质参差不齐（比如有的不识字，不会使用手机、QQ的现代通讯方式）。

除了这种专门针对规模经营主体的服务渠道，当地农技部门还将普惠性的服务倾斜于规模经营主体。H镇农技站每年都要举办多次农技培训班据H镇农技站站长介绍，2013年H镇共举办各种农技培训班21次。，这是基层农技部门进行农技推广的主要方式之一。原来培训班的参加者主要是各个村的农技员和示范户，近几年情况发生了变化，即虽然村里的农技员（多为会计兼职）还是要参加，但是原本各个村的农技示范户几乎被全部替换成了规模经营主体。与此类似，农技部门开展的“包村联户”工作也是如此。按当地规定，县乡每个农技员都需要包1～2个村和10户示范户，主动为其提供农技服务并起到辐射带动作用，农技人员不仅要为联系户提供各种信息，而且还要到田间地头进行现场指导并召集他们座谈。在H镇实施中，虽然县乡农技员为了照顾面上情况会选择若干小规模农户作为联系户，但主要的联系户都是规模经营主体。正是以这种方式在H镇实现了农技员对几乎所有规模经营主体的一对一服务。

以上措施确实在很大程度上满足了规模经营主体的需求，但是当地农技部门将普惠性的农技服务过度地向规模经营主体倾斜却不利于小规模农户。原来的示范户基本都是村内的种田能手，属于中坚农民，由于其经营模式与其他小规模农户类似且在当地有一定的影响，对小规模农户的带动作用就非常显著。但是新兴的规模经营主体在种植模式和经营方式等各方面与小规模农户都有很大差别，因此对小规模农户的带动作用就会大打折扣。比如，H镇的规模经营主体一般选择稻麦轮作，而小规模农户主要种植双季稻；在经营方式上，规模经营主体属于资本密集型经营，而小规模农户则属于劳动密集型生产。而且多数规模经营主体都不是本村或本镇人，他们与周边小规模农户的来往非常少，这些都限制了规模经营主体的带动作用。

（三）服务项目上的过度倾斜

税费改革以后，大量惠农资金投入农村且主要以项目制的形式出现[19]，在农技服务领域也是如此，即很多农技服务都是以项目制的形式进入农村。随着规模经营主体的崛起，H镇的农技服务项目也主要向这些新型农业经营主体倾斜。从H镇农技项目的实施情况来看，大体有两个趋势：第一，相对于小规模农户，农技项目主要向规模经营主体倾斜；第二，相对于一般规模经营主体，主要向若干个典型的规模经营主体倾斜。以H镇2013年实施的“万亩高产创建项目”为例，由于项目资金有限并为了突出重点，该项目在实施中划分出百亩攻关区、千亩核心示范区和万亩示范区三部分。在项目区的选择上，百亩攻关区就选在该镇最大的规模经营主体王某的土地上，千亩示范区主要是王某和其他若干规模经营主体的土地，而项目区的其他部分才会涉及其他规模经营主体和广大小规模农户。而在资金的投放上，则主要集中在百亩攻关区范围内，其他两个区域的资金投入量依次递减。

作为当地政府树立的典型，王某几乎可以享受到H镇所有的农技服务项目，诸如机插秧工厂化育秧建设项目、高产创建项目、测土配方项目、统防统治项目，不一而足。据不完全统计，2008年以来王某所获得项目的总资金不低于1 000万元。当然不是所有的大户都能像王某那样得到这么多项目的惠顾。正如折晓叶和陈婴婴所指出的，地方政府在项目“打包”运作中的一个倾向便是对“示范”点进行集中投入，以造就出一些“政绩亮点”，甚至导致示范点的公共品过度建设，而那些特别需要项目支持的弱势社区却得不到项目[20]。这种现象在H镇的农技服务项目的投放上表现非常明显。作为县乡政府树立起来的一面“旗帜”王某曾经获得过“全国种粮大户”和“省劳动模范”等称号。，王某获得了大量项目。但是由于大部分农技服务项目都是稀缺的，因此，农技项目向大户的倾斜，使广大小规模农户无法分享国家的惠农资金，也背离了国家实施项目的初衷。

从以上三个方面可以清晰地看出，H镇的农技服务正在从服务对象、服务渠道和服务项目上逐步将重点转向大户。在这个过程中，尽管规模经营主体的服务体系可能还有很多不到位的地方，但是却造成小规模农户在基层农技服务中边缘化。尽管小规模农户在逐渐减少，但是从总数上看仍然占据绝对多数，他们仍然构成了农业经营主体的基本面。而基层农技服务“垒大户”将使他们很难接受到来自政府部门的农技服务，这不仅不利于农技服务的均等化，而且将迫使小规模农户更加依赖于农资零售商。由于农资零售商的逐利性，他们只会向农户推销利润高的农资产品，而不会推销效果最好或最为适合的农资产品，因此农资零售商不具备为农户提供基本农技服务的公共职能，尽管他们在某种程度上提供了这种职能。所以，小规模农户在农技服务上过度依赖农资零售商，不仅不利于新技术、新品种的推广，而且也不利于其农业生产的正常維系。

三、基层农技服务“垒大户”的生成逻辑

H镇基层农技服务“垒大户”的发生绝不是偶然的，其背后必然有着值得思考的深层次原因。从其发生的时间来看，基层农技服务“垒大户”是伴随着当地政府推动规模经营的过程而产生的，因此，需要由此切入来探讨其生成逻辑。从笔者调查来看，县乡政府、农技部门和规模经营主体构成了规模经营背景下基层农技服务“垒大户”产生的直接动力。尽管它们各自的出发点和行动逻辑相差很大，但是却在同一个方向上汇聚成了一股合力。

（一）政治逻辑：政府发展规模经营的需要

基层农技服务的转向在根本上取决于地方政府发展农业的方向。由于农技部门的三权（人、财、物的管理权）全都归属地方政府，因此，基层农技部门的工作方向必须服务于当地政府的发展方向和目标。这既是地方政府的明确要求，也是农技部门的自觉意识。

近年来，各级政府都在积极推动规模经营的发展，并将其作为农业治理的中心工作，H镇所在县乡政府也不例外。笔者在H镇调查发现，在农业治理目标上，近年来当地县乡政府逐渐确立了改造小规模农户、培育规模经营主体的目标。在这一治理目标下，小规模农户被视为落后的、需要加以改造的对象，规模经营才是农业发展的方向，也是地方政府积极推动的方向。为了实现这一目标，县乡两级政府都采取了各种措施，甚至不惜动用强制半强制的措施挤压小规模农户的发展空间以发展规模经营主体。而H镇作为该县唯一纯农业型乡镇，更是县乡政府重点打造的典型，不仅县级政府将各种涉农项目资金和优惠政策重点倾斜于H镇，而且H镇政府也比其他乡镇更加积极地发展规模经营。这是前述H镇规模经营主体在短短几年迅速崛起的原因所在。而县乡政府之所以如此积极地推动规模经营的发展，固然有回应农业转型现实需要的考量，但更根本的原因应该还是为了更好地追求政绩[21]。在上级政府将发展规模经营作为重要任务的情况下，在“晋升锦标赛机制”[22]的作用下，下级政府的主要领导为了获得更好的晋升机会，会更加积极地发展规模经营以在与同级政府的竞赛中获得更加突出的成绩。所以，发展规模经营实际上已经成为很多地方政府的政治任务，换句话说，地方政府发展规模经营所遵循的逻辑是政治逻辑。

在这一逻辑的作用下，县乡政府将发展规模经营作为农业发展的主要方向和农业治理的中心工作。为此，就需要各涉农部门服务于政府的发展方向和工作需要，表现在农技服务上就需要基层农技部门重点服务于规模经营主体。H镇农技站站长的话可以为证：“这几年大户越来越多，我们的工作也越来越倾向于大户，以大户为主，兼顾散户。这也是政府给我们提出的要求”。

（二）行政逻辑：农技部门自身利益的考量

县乡农技部门之所以在农技服务中过度倾斜大户，除了当地政府给予了明确要求，农技部门的部门利益也是重要原因。其中的部门利益主要体现在两个方面：在农技服务中倾斜于大户一方面可以大大减少工作中的交易成本，另一方面可以降低工作中的行政风险。

1.减少交易成本的考量。县乡农技部门在服务于小而散的农户时始终面临着交易成本过高的问题。新中国成立后的相当一段时间里，基层农技部门主要是借助于农村基层组织来降低与小规模农户对接的交易成本。但是税费改革后，一方面随着国家大量资源的下乡，基层农技部门的农技服务任务在大幅增加，另一方面农村基层组织却在人员、资源、治权和治责等诸方面都在走向弱化[23]。这两个方面的同步变化大大增加了基层农技部门与小规模农户打交道的交易成本，这不仅使农技部门在农技服务过程中十分吃力而且往往难见成效。随着规模经营主体的崛起，县乡农技部门出于减少交易成本的考虑自然会更加倾向于服务这些规模经营主体。这样做不仅可以大大减少农技部门的工作量而且可使其工作成效更加凸显。还是以上面提到的“万亩高产创建项目”为例。该县农技推广站站长告诉笔者，“百亩攻关区之所以选在大户而不是小规模农户田里实施，一是项目好实施，什么事情都好商量，跟一个人好讲，要是跟十个人就不好讲，让这十个人都听你的就更难了；二是如果有什么闪失，补偿也好搞”。从中可以看出，基层农技部门之所以将项目资源更多地投入到大户的田里，主要便是从降低交易成本的出发的。这样，不仅更容易使项目按照项目本身的各项要求进行实施，而且更容易使项目成为供各方进行参观的“示范点”。其实这一逻辑在其他农技服务的实施中也普遍存在。

2.降低行政风险的考量。该县植保站站长告诉笔者，“我们现在之所以抓大户，他们成为重中之重，是因为他们面积大，一出问题就比较严重，影响也大；而小户只要不出问题就行了，而且到目前为止也没有出大问题，有问题也都是局部性的小问题，况且他们也不可能颗粒无收”。这位站长的话道出了他们对行政风险的考量。较之于规模经营主体，小规模农户的生产管理更加精细化，即使农技服务不到位出大问题的可能性也比较小，尽管可能存在许多小问题。而规模经营主体由于经营面积比较大，一旦由于农技服务不到位产生问题就可能是大范围的问题，造成不良影响，进而使农技部门被问责。因此，基于降低行政风险的“不出事逻辑”[24]也是基层农技服务“垒大户”的重要原因。

以上两个方面都可归结为基层农技部门基于自身部门利益考量而遵循的“行政逻辑”，前者可看做是积极行政中减少成本、凸显工作绩效的考量，后者可看做其从消极行政角度降低行政风险的考量。

（三）逐利逻辑：规模经营主体的积极争取

除了县乡政府与基层农技部门，规模经营主体也构成了基层农技服务“垒大户”的重要推动力。由于规模经营主体的经营规模较大，农业技术给其带来的边际效益比较明显，因此，较之于小规模农户他们不仅自身比较重视农业技术，而且对于基层农技部门提供的农技服务也有更加迫切的需求。所以，笔者在H镇调查中发现，这些新兴的规模经营主体不仅对于农技部门的服务质量要求较高，而且还会积极向其表达自己的服务需求，并积极争取当地政府和农技部门为其农业生产提供技术保障。他们之所以能够做到这些，一方面是因为农技服务对于他们的切身利益影响较大，另一方面则是因为他们的行动能力和组织能力比一般农户要强出许多。更何况，这些规模经营主体大多都是当地的工商企业或富裕群体，本来便与当地政府的往来就比较多，他们向政府表达诉求和争取利益就非常方便。而相对而言，一般农户向政府和农技部门表达自己的诉求就比较困难，而且由于组织能力较弱，也很难形成强大的合力来维护和争取自身的利益。规模经营主体较之于小规模农户的这种能力不仅体现在一般农技服务中，而且更体现在对农技服务项目的争取中。较之于小而散的小规模农户，规模经营主体在获取项目信息、“跑项目”的能力、与相关部门的关系、运作项目的能力等方面都更具优势。加之，本来用以增强小规模农户能力的合作社也大都被一些规模经营主体包装成自己的谋利工具[25]。所以，导致很多农技服务项目没有被占据多数的小规模农户分享，而是为少数规模经营主体所独享。

因此，笔者认为规模经营主体基于逐利逻辑积极争取各种合理和不合理的利益也构成了基层农技服务“垒大户”的重要原因。总之，正是县乡政府、基层农技部门和规模经营主体三者共同推动了基层农技服务“垒大户”的发生。尽管它们的出发点和所遵循的主要逻辑不尽相同，但是却在推动基层农技服务向规模经营主体倾斜上达成了一致，并且在密切的互动中共同推动了基层农技服务“垒大户”。

四、结论与启示

农技服务是保障农业生产正常进行和提高农业科技水平的重要保障，对于农业生产至关重要。然而，随着规模经营的发展，尤其是在地方政府推动规模经营的背景下，基层农技服务“垒大户”趋势凸显，主要表现在基层农技部门在服务对象、服务渠道和服务项目上都主要倾斜于新兴的规模经营主体，而不断弱化对于广大小规模农户的服务。正如笔者在上文所分析，这一现象的产生是地方政府、基层农技部门和规模经营主体分别基于政治逻辑、行政逻辑和逐利逻辑共同推动的结果。基层农技服务“垒大户”对于这些利益相关者显然有着诸多好处，但是这却是建立在损害无论在数量上还是比例上都占据绝对多数的广大小规模户利益基础上的。众所周知，在当下和未来较长时间内广大小规模农户都将构成我国农业经营主体的基本面。在此前提下，基层农技部门都应以广大小规模农户为主要服务对象。当然，随着规模经营主体的不断兴起，他们的合理需求也不容忽视并且需要给予满足，但是增加对规模经营主体的服务绝不应建立在损害小规模农户利益和弱化对他们服务的基础上。

基于以上结论，本文得出的政策启示是：（1）地方政府要树立正确的农业发展观，规模经营既不是越大越好，也不能建立在对小规模农户排斥的基础上，需要在实践中探索一条规模经营主体与小规模农户并行不悖、相互促进的道路；（2）规模经营主体和广大小规模农户都是基层农技部门的重要服务对象，都应给予充分重视，而不应有所偏废，在各级政府都在加强对规模经营主体服务力度的同时，更需要加强对作为基本面但却不断被边缘化的广大小规模农户的服务，同时，应防止地方政府和基层农技部门出于自身利益过度向规模经营主体倾斜；（3）还要继续加强小规模农户的组织建设，这一方面需要使村级组织成为小规模农户真正意义的“当家人”，代表他們维护和争取利益；另一方面需要组建更多真正属于广大小规模农户的真合作社，而不是作为个别人谋利工具的假合作社。

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