环境公益诉讼原告资格的探讨与展望

2017-03-28郭如愿

党政干部学刊 2017年3期

郭如愿

[摘要]2016年12月中下旬有律师以“京津冀”三地政府治理雾霾不力为由向有关法院提起诉讼，从既有法律规定来看，这些律师并不具备适格的原告资格。以此为契机，本文从相关法律条文、环境公益诉讼理论、环境权理论以及宪法文本出发，对环境公益诉讼原告主体资格进行探讨与展望。

[关键词]雾霾；环境公益诉讼；环境权；原告资格

[中图分类号]D915.1 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2017）03-0018-04

2016年12月中旬京津冀地区再度出现了较为严重的雾霾天气，多地出现了红色预警，为了促使三地政府部门更加严格的治理空气污染，北京、天津以及河北三地律师分别于2016年12月19日和20日通过特快专递方式向北京市、天津市、石家庄市有管辖权的中级法院起诉北京市、天津市、河北省人民政府，要求确认三地政府不正确履行空气污染的防治责任违法、并责令其在合理期间把空气质量治理至合理标准的状态，并提出了国家赔偿请求。以北京律师起诉状为例，北京两位律师起诉的理由是北京市政府不履行环境保护法定职责，具体诉讼请求是：第一，确定被告不正确履行防止和治理辖区内大气污染职责违法；第二，责令被告在合理期间治理辖区内空气质量到平均良好状态；第三，赔偿原告购买防雾霾的口罩款人民币65元；第四，责令被告向原告书面赔礼道歉，赔礼道歉的文字应经原告同意并在京津冀的主要报纸、网络上登载7日；第五，被告支付原告精神损害抚慰金人民币9999元整；第六，三被告对原告的第三、四、五项国家赔偿请求责任承担连带责任。此案虽非首例有关雾霾的环境诉讼，却是首起公民状告政府治霾不力的案件。

作为全国首例雾霾案的“中华环保联合会状告德州晶华集团振华有限公司”于2015年3月25日被山东省德州市中级人民法院受理，经过法院的审理于2016年7月份宣判。就此案而言，根据双方的起诉与答辩，双方主要就本案原被告主体资格是否适格以及被告振华公司应承担何种民事责任，损害赔偿数额如何计算产生争议。官方正式的针对京津冀三省律师状告三地政府治理雾霾不力案（以下简称“雾霾案”）的答复还不曾得知，那么，此案中的原告主体资格是否适格呢？本文就此进行探讨并得出观点。

一、有关环境公益诉讼的法律条文梳理

就此“雾霾案”件的性质而言，看似是律师状告政府治理雾霾不力，实则是一起有关公共利益的环境公益诉讼，从形式上来看属于行政诉讼案件，但是结合本案的具体案情来看，又非单纯的民事公益诉讼，实属于行政公益诉讼类的案件，虽然如此，民事诉讼法以及相关的法律条文的梳理对于本案的具体分析也具有颇多助益。具体相关法律规定而言，《民事诉讼法》第一百一十九条就起诉必须具备的条件分为四个方面予以规定，这四个方面简要概括起来就是，“直接利害关系”的原告、“明确”的被告、“具体”的诉讼请求和事实理由以及受理法院有管辖权。在符合该条起诉条件下，《民事诉讼法》第五十五条就公益诉讼进行了专门的规定，“法律规定的机关和有关组织可以针对污染环境等损害公共利益的行为向人民法院提起诉讼。”在最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的第二百八十四条的解释中就《民事诉讼法》第五十五条中的起诉条件在一百一十九条的基础之上进一步要求为“有社会公共利益受损害的证据”。相较而言，《行政诉讼法》第二十五条以及四十九条更像是《民事诉讼法》第一百一十九条的分开规定，整体来看对起诉条件的要求都较为相似。就环境公益诉讼而言，以上法条似乎并不能对实践操作起到很好的诉求解答，那么2014年4月公布的《环境保护法》第五十八条对可以向人民法院提起诉讼的社会组织进行了明确的规定，对于污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，符合以下条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼，第一，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；第二，专门从事环保事业且连续五年以上没有违法犯罪的记录。至此可以发现，以上的法律规定较多适用于侵权方为民事主体的情形，被告则较少或不涉及行政主体一方，但是以上法律条文本身为诉讼的提及起到了很好的指引作用。

作为有关环境诉讼的“雾霾案”中的被告一方为行政主体，这一看似很难找到相关法律规定的诉讼案件其实还是能够从既有的法条中找到定性依据的。2015年8月公布的修订后的《中华人民共和国大气污染防治法》第三条就地方各级人民政府在应对本行政区域范围内的大气环境质量确定了责任，亦即“制定规划，采取措施，控制或逐步削减大气污染物的排放量，以此使得大气环境质量达到规定标准并逐步改善之。”从此法律条文可知，“雾霾案”中政府作为被告一方于法有据，因为雾霾治理不力本身就已经说明了政府履职的不力。其后2015年12月《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第一条中就提起“民事公益诉讼”的主体进行了规定，具体而言，只有在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，人民检察院才可以就其履职过程中发现的污染环境等损害社会公共利益的行为向人民法院提起民事公益诉讼。第十四条则对人民检察院作为提起民事公益诉讼的主体进一步明确。第十五条则通过确定被告是实施損害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织以此界定此种诉讼为民事公益诉讼。同一“办法”第二十八条则规定了行政性质的公益诉讼，具体而言“人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。”通过以上有关环境诉讼的法律条文的梳理与对比可以发现，“雾霾案”原告的主体资格并不能得到很好的法条支撑。

二、有关环境公益诉讼的理论分析

就大陆法系国家的诉讼类型而言，有刑事、行政、民事三大类型，如此类推的话，环境公益诉讼在理论上也存在着“环境刑事公益诉讼”、“环境行政公益诉讼”、“环境民事公益诉讼”三种类型，但是，由于检察机关可以针对破坏环境保护而触犯刑法之主体提起公诉，因此就无所谓“环境刑事公益诉讼”的问题了。[1]所以，环境公益诉讼就分类为行政公益诉讼与民事公益诉讼，并与前文的法律规定相互契合。然而，公益诉讼与一般的侵权诉讼不同，就环境相关的诉讼而言，一般的环境侵权诉讼是公民或者法人针对因他人侵权所遭受的损害而提起的诉讼，公益诉讼则是以公益的促进为建制目的，诉讼目的是为了督促政府或者受管制者积极采取相应的法定作为。[2]传统的民事诉讼法通常以“利害关系人”为标准分为“一般诉讼中的利害关系人”、“非诉讼程序中的利害关系人”以及“执行程序中的利害关系人”这三种类型。[3]结合公益诉讼的特点就会发现公益诉讼中的原告区别于此种利害关系人的划分，并且范围要广于私权诉讼中的利害关系，所以，公益诉讼要求提起诉讼的原告并非侵权行为的直接受害者，否则直接提起“私益”诉讼即可获得司法救济而非公益诉讼。[4]

无论公共与个人，二者的法律权益若要获得切实的保障，除了需要实体法赋予的规范基础，也有赖于程序法治的有效运行。[5]当事人适格理论在“直接利害关系人”理论之后，还经历了“一般利害关系人理论”理论，“程序与实体上双重适格当事人”理论、“程序当事人同实体适格当事人相区别”理论。[7]每一种理论都对应着不同的价值追求，这种价值追求离不开公益诉讼的立法目的以及国家权力结构对于公益诉讼的介入力度。具体而言，私人利益受到侵害之后，有相关的“过错规则”保证被侵害人的受侵害权益能够“恢复”，科技高速发展，私人的利益被侵害的方式也更加多元化甚至更加致命化，这种情况下，立法者在综合考量私人所受损害以及对这种损害具有掌控能力人的财力等诸多因素之后，“无过错责任”更加合时宜的被应用，私法侵权责任的归责原则的演进对于公益诉讼的制度构建也颇具现实意义，社会的发展、立法者的价值选择、社会多元价值的取向也对公益诉讼中的适格当事人产生了变迁式的影响。正如有的学者认为的那样，严格的原告适格理论是与落后的社会经济发展水平相适应的，在现代社会经济发展水平下，社会主体的公共意识与诉讼能力都得到了提升，这种客观发展就为经济主体与诉讼主体的适当分离提供了现实基础。[6]

三、有关环境权的理论分析

为了进一步探讨“雾霾案”的原告主体资格问题，还需要从公益诉讼赖以产生的基础进行分析，这一基础正是环境以及由此衍生出的环境权。2014年4月公布的《中华人民共和国环境保护法》第二条“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气……城市和乡村等。”通过该条文，明确了“环境”的三层含义，第一层含义，“影响人类生存和发展”限制了环境的范围，使得并非一切围绕于人的自然存在均可称为“环境”。第二层含义，“总体”明确了环境并非一定数量的自然因素的叠加，而是一定数量、结构和层次的自然因素的统一体。第三层含义，“人类”表明了环境的享受主体是广泛的。所以，经由环境的明确，可得环境权是自然人享有适宜自身存在和发展的良好生态环境的法律权利。[8]“环境”含义的明确对于界定环境权的属性具有引领作用，具体而言，环境的第二层含义使得环境权明显区别于私法意义上的财产权，“总体”的环境特征形式地表明了环境权的客体方面，民法上财产权的客体通常是实质的能够转化为一定的物质形态或者本身就属于既有物质属性的财产性利益，而环境权的客体则有其独特之处。从环境权产生的背景和行使目的上考察，它与民法中自益性民事权利存在本质的差异，公益性是它的重要特征。[9]对比而言，环境权与财产权等其他权利的区别在于，财产权的权利客体是财产性利益，而环境权的客体则是具有无形性、公益性、整体性、长远性的环境生态功能。[8]

“环境”的第三层含义则从“人类”这一宏达视角界定了环境的享受主体，从环境的角度来讲，这种界定本身无可厚非。但是，环境权的主体范围就有必要从相关法律规定、司法实践、生活实践等诸多要素予以明确区分。有学者主张，环境权的主体不仅包括公民、法人以及其他组织，还包括国家甚至全人类，而且也包括后代人。[10]这一定义不仅扩大了环境权主体的具体范围，也有间接扩大环境权的权能范围之嫌。从人的视角来看，人是最直接的自然产物，与环境之间进行着最直接的物质能量交换，人与环境之间交互式的影响使得人作为环境权的主体名正言顺。法人以及其他组织则是经由人的作用而后期发展得来的产物，其与自然的交互都要经由人的控制才能成立；从侵权责任的视角，假定法人以及其他组织作为环境权的主体，其在社会联系的过程中，如若对他人或者环境造成了侵权或者损害，这种责任认定直接通过既有的《侵权责任法》或者《公司法》等有关法律就能够得以解决，完全没有必要再次赋予法人以及其他组织以环境权继而通过环境权进一步界定二者在相关侵权损害中的救济途径。所以，从环境权的主体与客体两个角度综合考量的话，环境权的主体限于自然人，客体为环境生态功能。内容则是有关于客体的一系列利益群，具体权能则包括实体权与程序权两个部分，前者有对客体的保有权以及享受权；后者则包含了环境参与权、知情权、请求权等。[8]就环境权的性质而言，有学者指出，环境权是一种自得权，所谓自得就是自己满足自己的需要，例如庄户种植庄稼期望收获。[11]环境权是由一定的法律关系组合而成，这种法律关系本身就包含了权利与义务，自得权本身并没有完全的涵盖权利义务关系，所以，以自得权去定性环境权实值深思。环境权的主体虽然是自然人，但是，自然人的权利与义务总是会受到行政机关的各种影响。在承认这种影响客观存在的前提下，综合以上论述，如果把环境与环境权这一抽象概念回归到公益诉讼的原告范围上來，则“以规范政府环境行为为主，在确认公民的基本环境权利之后，具体规定政府的环境保护义务，继而明确提起环境公益诉讼的原告范围”实为较合理的选择。[1]

四、从宪法的角度解读环境公益诉讼的原告资格

通过上文的分析，“雾霾案”的原告主体资格并不适格，但是，作为一种较为新颖的公益诉讼制度，其自身也需要在实践中不断完善，这种完善除了依靠大小前提的循环往复之外，更需要以上位法为依据，所以，有必要通过解读宪法中的相关条款对“雾霾案”的原告主体资格进行展望。就宪法文本而言，我国宪法第二条“中华人民共和国的一切权力属于人民……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”明确了人民的主体地位，这种地位体现于人民可以通过各种途径和方式对国家事务、经济文化事业、社会事务进行管理。为了保障人民的主体地位，宪法第二十七条第二款对国家机关与国家工作人员进行了规定“一切国家机关和国家工作人员必须……人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”宪法第三十三条第三款“国家尊重和保障人权。”进一步强调了对人民主体地位的保障。宪法第九条“矿藏、水流……国家保障自然资源的合理利用……禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”与宪法第二十六条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”则作为环境权的依据，环境权主体的权利则通过宪法第二条与第二十七条予以保障。宪法第九条、第二十六条明确了环境保护作为我国的一项基本国策以此表明国家对于环境保护的基本立场。[12]

人权是人为人应当享有并被社会承认的权利，学界关于环境权究属人权颇多争议，盖因人权的内涵和外延较为模糊，非要把环境权的属性与人权之间的关系进行清晰的界定，对于公民环境权益的保障也未必是最佳且唯一的方式。[13]不过，就人权的具体分类与彼此之间的转换对于宪法与普通部门法中有关公民的权益保障条款具有颇多借鉴意义。但这种互动不宜超越由规范确定的时效性范围。[14]人权通常区分为人的应有权利、法定权利、实有权利。应有权利是人为人应当享有的权利，法定权利是人们应用法律工具使得应有权利法律化以使其得到保障，实有权利则是指人们在实际生活中能够现实享有的权利。通过宪法文本的解读，就“雾霾案”中的原告主体资格而言，通过解读既有的下位的相关法律文本，公民显然不能作为“雾霾案”中的原告，质言之，公民在“雾霾案”中的实有权利并没有得到体现。然而，通过对宪法文本的解读，可以清晰地发现公民应该而且必须应当具备原告这一主体资格的，公民这一“应有”的权利在宪法中已经得到很好的保障，但是在较下位的相关法律规定中却并没有很好地被“法定”进而被“实有”。究其缘由，除了相关的立法及司法机关有特殊的实证政策考虑之外，跟环境公益诉讼制度本身处于探索阶段也有很大关系。

参考文献：

[1]蔡守秋.论环境公益诉讼的几个问题[J].昆明理工大学学报（社会科学版），2009，（9）.

[2]叶俊荣.环境政策与法律[M].台湾月旦出版公司，1993：233-234.

[3]李喜莲.民事诉讼法上的“利害关系人”之界定[J].法律科学（西北政法大学学报），2012，（1）.

[4]沈寿文.环境公益诉讼行政机关原告资格之反思-基于宪法原理的分析[J].当代法学，2013，（1）.

[5]白彦.论民事公益诉讼主体激励机制的构建[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2016，（2）.

[6]高志宏.我国公益诉讼原告制度的现实考察与应然变革[J].南京大学学报，2016，（2）.

[7]齐树洁.我国公益诉讼主体之界定[J].河南财经政法大学学报，2013，（1）.

[8]邹雄.论环境权的概念[J].现代法学，2008，（5）.

[9]朱谦.论环境权的法律属性[J].中国法学，2001，（3）.

[10]陈泉生.环境时代与宪法环境权的创设[J].福州大学学报（哲学社会科学版），2001，（4）.

[11]徐祥民.环境权论-人权发展历史分？雪.的视角[J].中国社会科学，2004，（4）.