地方政府公共服务创新路径

[摘 要]新型城镇化，不仅是城乡生产要素集聚与分流，促成产业转型升级的过程，也是以人为中心，不断提高城市建设品质，彰显城市公共服务水平，共建共享促成城乡基本公共服务均等化的有序过程。近年来，处在“长三角城市群”中间位置的无锡，在新型城镇化公共服务供给中，稳步推进城乡社会保障的扩面提标，健全城乡统一的就业创业服务体系，不断完善公共文化体育的服务体系，对“民生共享”的公共服务体系建设作出了创新性探索。结合无锡经验叙事来看，地方政府在新型城镇化中，应围绕民生共享理念，开拓一条有产业支撑的“公共服务民生共享”路子，使得公共服务创新从不均到共享，从片面到全面，从区隔到科学，从补缺到普惠。

[关键词]新型城镇化；民生共享；公共服务；社会认同；创新

[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2017）03-0061-05

无锡作为长三角城市带的核心城市之一，既有推进新型城镇化跨越发展的先天地理优势，又有新型城镇化创新发展的现代产业基础。在实现无锡蓬勃发展的过程中，公共服务的质量和水平，无疑是考验无锡政府推进新型城镇化可持续发展的核心软件资源。缺乏高质量的公共服务供给，势必导致城市吸引力的下降和城市发展潜力的削弱。因此，研究无锡新型城镇化中公共服务的存量运作和增量配置，实现无锡公共服务优质供给创新的问题，就成为摆在理论界和实践界的现实课题。

一、新型城镇化中无锡公共服务体系建设取得的成绩

国务院发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，“新型城镇化，核心在以人为本”，应着力实现人口市民化、素质市民化、同城同待遇，逐步实现城镇的基本公共服务供给无缝隙链接、常住人口全方位覆盖。无锡市在推进新型城镇化战略中，结合《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》和《江苏省城镇体系规划（2015-2030年）》精神，树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，因地制宜制定并实施了符合自己实际情况的新型城镇化战略，并在推进“强富美高”新无锡的建设过程中，取得了无锡公共服务体系建设的新成绩。

（一）夯实基础，稳步推进城乡社会保障的扩面提标

无锡在推进城乡基本公共服务均等化方面，主要采取稳扎稳打的方式，一方面是夯实城乡居民基本养老、医疗卫生、义务教育、失业保险等方面的基础性供给，另一方面是稳步推进基本社会保障的扩面提标，既逐步扩展基本公共服务的供给“面”的范围，又逐步随着经济发展水平的提高而提高公共服务的“标准”。截止2015年底，无锡市统计局公布的数据显示，无锡市常住人口城镇化率已达到75.4%，高于江苏省统计局公布的省城镇化率66.5%近9个百分点，而且，无锡目前的城乡基本养老、医疗、失业保险的覆盖率均达98%以上，进一步表明无锡在推进新型城镇化公共服务供给方面，既夯实了基本公共服务的供给基础，又稳妥推进了城乡社会保障的扩面提标，为无锡城乡居民的公共服务“民生共享”迈出了坚实的幸福步伐。

（二）抓出特色，健全城乡统一的就业创业服务体系

地方政府在推进新型城镇化中，离不开发展生产、发展经济的问题。从美国政治学者埃莉诺·奥斯特罗姆《公共事务的治理之道》来看，“理性的解决公地悲剧前提，在于人们能够理性的合作，参与分工，共同承担起处理问题的责任”，而政府的职责则在于“制定并保证人们能够和谐共事的就业制度和创业环境”[1]。无锡市政府清楚的认识到了这一点，以“民生共建”促进“民生共享”，通过健全城乡统一的就业创业服务体系，包括打造城乡覆盖的人力资源市场和公共就业服务对接平台、提升“15分钟公共就业服务圈”服务水平等，来完善整个无锡市的公共服务供给体系，使得无锡公共就业创业服务网络做到了“城乡一体、平台到村、联系到户、服务到人”，既保证了无锡广大城镇居民和进城务工农民的就业创业问题，又通过整个无锡经济圈“劳动——产出”的产业发展联动效应，为无锡财政收入的来源夯实“税收汲取”的经济基础，进而为提高无锡公共服务的增量供给提供财政保障。

（三）凸显成绩，不断完善公共文化体育的服务体系

无锡在新型城镇化中推进公共服务创新的思路是“整体推进——重点突破——有序共享”，即在公共服务供给方面形成社会保障体系、就业服务体系、基本医药卫生体系、住房保障体系、终身教育体系、养老服务体系“六大体系”整体推进，但在“六大体系”公共服务的供给增量和分配上，坚持问题突出的优先“重点突破”，并逐步对城乡居民实施基本公共服务有序共享。近年来，随着无锡经济社会的稳定发展，产业转型升级有序进行，无锡市的公共服务建设也凸显出可圈可点的成绩。以无锡“享受型”的公共文化体育服务体系完善为例，无锡通过“回应城乡民生诉求”，既完善了无锡城乡体育体系，全面建成覆盖无锡的乡镇、农村、城市社区的“15分钟体育健身圈”，比如无锡公共体育场馆的开放、无锡体质测试服务、无锡全民健身指导中心建设、无锡体育信息平台公开等，又建立完善了无锡全覆盖的公共文化服务设施网络，成功打造了农村“十里文化圈”和乡镇“15分钟文化圈”，包括公益性流动文化服务、文化场馆开放、广播电视、农村电影放映、数字文化服务、全民阅读服务、数字娱乐文化、应急广播、文化遗產展示门票减免等。

（四）优化方式，实现城乡最低生活保障的低保对接

无锡市在新型城镇化公共服务供给创新方面，不仅在基本公共服务方面“扩面提标”，契合了无锡全市民生改善的现实诉求，也在涉及无锡城乡最低生活保障率方面作出了“低保标准同城对接、城乡并轨”的有益探索。一直以来，我国在医疗保障、养老保险、失业保险等基本社保方面存在着东中西城市差异问题和跨城、跨区域对接的程序性问题，也包括同城低保不同标准、城乡低保二元差异的问题。无锡在新型城镇化公共服务供给方面，坚持“民生优先、民生共享”的无锡发展新路子，实施无锡城乡居民“幸福民生工程”，以“无锡问题倒逼无锡改革”为取向，结合无锡城乡最低生活保障的低保报销、冲抵、兑现等方面的实际情况，率先在江苏全省实现了低保标准的同城对接、城乡并轨，优化了公共服务供给方式，减少了城乡居民在低保使用方面的不便。

二、新型城镇化中无锡公共服务体系建设存在的不足

实际上，自国务院2003年提出“建设服务型政府”政策理念以来，无锡市政府就一直努力着手建设一个“服务机制简便化、服务行为规范化、服务效能绩优化”的服务型政府，并结合无锡城市的定位和特点，不断学习上海、苏州、杭州等周边城市先进经验，及时出台政策解决城乡公共服务二元差异问题。近年来，无锡市在新型城镇化中抓住城乡一体化发展契机，不断创新城乡公共服务体制和机制建设，取得的“惠民”成绩在无锡人民心中可圈可点，但也存在公共服务供给中的一些问题，包括对公共服务事业存在财政“养人不养事”、公共服务外包化存在“花钱买效果，效果不明显”等问题。具体而言，新型城镇化中无锡公共服务体系建设存在的不足，主要有以下几点：

（一）城乡基本公共服务水平和服务质量亟待进一步提升

衡量一个城市的基本公共服务水平和质量的标准可能是多样化的，可以是行政性指标，比如公共服务财政投入和产出比、公共服务政策执行的绩效、城乡公共服务均等化程度等可数字化的测量，也可以是社会性指标，比如居民幸福感、市民服务体验感、群众办事便民感等质化的测度[2]。随着经济社会的发展，无锡市政府在新型城镇化中推进公共服务供给创新，既取得了公共服务“扩面提标”等方面的成绩，也存在着城乡基本公共服务水平和服务质量亟待提升的不足，比如无锡人均公共服务质量的提升问题、无锡城乡公共服务供给如何更便民的问题、无锡公共服务供给的财政支撑可持续问题等。以《江苏省城镇体系规划（2015-2030年）》对于“一带二轴，三圈一极”的“苏锡常”都市圈定位，无锡处在苏州与常州之间的核心地段，新型城镇化背景下如何彰显无锡在“苏锡常”空间生产中的“城市建设品质”，不仅需要无锡在农业、工商业、第三产业方面的产业转型升级和产业结构优化，巩固无锡城市发展的“经济硬实力”，也需要无锡进一步提升城乡基本公共服务水平和服务质量，夯实无锡城市品格提升的“社会软实力”。

（二）城乡社会公共设施和公共资源布局有待进一步优化

城乡社会公共设施和公共资源布局是一个城市公共服务是否便民的重要空间因素。布局混乱或偏离城市人口集聚区，不仅难以满足城市居民的公共服务需求，也是对公共服务资源的闲置和浪费。正如法国马克思主义批判哲学家亨利·列斐伏尔？穴Henri Lefebvre？雪在《空间的生产》一书中所言“社会空间由社会生产，同时也生产社会”，“社会资源的优化配置，不仅在于人员中的公平分配，也在于社会空间的有序分配”[3]。城乡社会公共设施和公共资源布局的优化，不仅有利于城乡居民享受公共服务资源的效率，也有助于提高城乡居民从事生产、学习、生活的效率，进而提高城乡居民对政府的政治信任感和社会认同度。无锡市政府在新型城镇化中推进公共服务供给创新，不仅构建了公共服务的终身教育体系、住房保障体系、就业服务体系、基本医药卫生体系、社会保障体系、养老服务体系“六大体系”，而且试图进一步优化无锡城乡社会公共设施和公共资源布局。以2016年整区合并后的梁溪区（原无锡市南长区、崇安区、北塘区）为例，梁溪区根据原有公共服务资源的区域分配不均问题，着力整合新建公共服务设施的空间配置，旧有公共服务闲置的资源进行空间撤并和再造。比如梁溪区公共卫生服务方面，将建成以卫生监督所、疾控中心、妇幼保健所为龙头，街道社区卫生服务中心（站）为枢纽、社区健康管理责任医生和公共卫生信息员为网底的公共卫生服务体系等。

（三）城乡常住人口的基本公共服务供给有待进一步覆盖

不论一个城市多么发达，城乡常住人口在基本公共服务供给方面总会存在覆盖不到的“死角”，而政府所能做的就是尽可能减少公共服务覆盖的死角，提高公共服务的质量和水平，获取城乡居民最大的社会认同度和服务满意度。无锡在新型城镇化公共服务供给方面同样存在常住人口尚未“全覆盖”的不足。以无锡公共医疗卫生为例，“健康无锡”建设的步伐越来越快，为更好满足人民群众多层次、多样化医疗服务需求，无锡按照国际先进水平的居民健康指标要求，力图进一步完善社会救助和社会保障体系，到2020年实现城乡基本社会保险覆盖率保持在98%以上，实现从制度全覆盖到法定人员全覆盖的跨越。共建共享民生新成果，无锡在新型城镇化持续推动经济社会发展转型的同时，也注意到了新型城镇化发展中人口城镇化发展滞后于土地城镇化的问题，而该问题也会影响到无锡城乡居民共享基本公共服务“覆盖”的问题。

三、无锡新型城镇化中推进公共服务创新的可行路径

正如美国政策学者珍妮特·V·登哈特在《新公共服务：服务，而不是掌舵》所说“现代意义上的民主政府，在从传统的统治管理到公共行政再到公共服务的路径演化中，越来越重视市民导向的政府服务绩效问题，而新公共服务的理念，不在于政府怎么掌舵于市场和社会，而是服务于公民、追求公共利益、重视公民权、重视人的价值”[4]。从中国特色社会主义“公共服务”本土实际出发，借鉴西方新公共服务理论的有益知识，可以发现人民群众对于政府提供的公共服务质量和水平，也会有一定的社会期待，并在这种“社会期待——政府满足”的公共服务供需互动中，巩固和增强政府的合法性存续基础。无锡政府在新型城镇化中推进公共服务改革和创新，既取得了成绩，也存在着不足，而进一步推进无锡公共服务创新，需从如下几点入手：

（一）民生共享：公共服务创新从不均到共享

“共享发展”理念是中国特色社会主义发展到特定阶段理论创新的产物，衡量一个城市建设的“软实力”，关键是看这个城市在基本公共服务供给方面是否做到了高水平的“民生共享”。与公共服务供给的“民生共享”、“均等享有”相对的客观现实是城乡基本公共服务二元供给的差异存在和城乡公共服务空间布局不均问题[5]。无锡城市的发展是一个历史生成的，它不是一個短期建成的“新城”，可以处处得天独厚的作出“城市规划安排”，而无锡在公共服务供给方面存在的问题，也是较长时期国家主导“优先发展东部地区”、“优先发展城市”、“城乡二元制差异化发展”等政策思维造成的，因而当前无锡政策主导变迁的过程，也必定是一个系统的、渐进的、长期的过程。无锡在新型城镇化中进一步推进公共服务供给创新，首先应更新城市发展理念，实现公共服务供给“民生共享”，其公共服务创新的路径演化为从城乡不均供给到城乡共享服务。一是，无锡公共服务供给不再因“居民身份”不同而不均享有，而是基于公民个体身份作出的公共服务公平安排。这其实也是应国务院2014年《关于进一步推进户籍制度改革的意见》的要求，即取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，也就应共享公共服务。二是，无锡应进一步优化电子政务系统，及时了解无锡城乡居民的公共服务动态需求，创新性作出公共服务供给政策调整，更好地让城乡居民共享政府的公共服务。

（二）产业支撑：公共服务创新从片面到全面

生产决定消费，某种意义上讲，也适用于公共服务领域，即一个地方的生产力水平越高，这个地方的政府所能提供的公共服务水平和质量就越高。新型城镇化中实现公共服务“民生共享”，并不是片面的强调政府只重视公共服务的财政支出以及分配均等的问题，而恰恰是置于产业发展的生产性服务体系当中，实现公共服务创新“有财政基础的”可持续发展。马克思主义认为，“人类历史的第一个前提是生产活动，物质生活资料的生产劳动是人类社会存在和发展的基础”，“任何一个民族，如果停止劳动，不用说一年，就是几个星期，也要死亡”[6]。无锡新型城镇化中推进公共服务创新，并不是为了“民生公共服务消费”而做“杀鸡取卵”、“竭泽而渔”之事，将“公共财政支出”置于“无源之水无本之木”当中，而是要做好“生产性公共服务”和“生活性公共服务”区分，以“生产性公共服务”供给，包括就业创业服务、投资环境服务等，推进无锡农业、工业、第三产业的协调发展，以产业发展的“税收汲取”作为“生活性公共服务”补给的“财政支出”来源，满足城乡居民的医疗、卫生、养老、教育等生活性公共服务需求。在供给侧改革背景下，无锡产业转型升级和产业结构优化调整，同样也面临着去库存、降成本、去杠杆、补短板等方面的压力。“压力转化为动力”，无锡新型城镇化公共服务供给创新，需要开拓一条产业支撑的“公共服务民生共享”路子，以工、农、商、居等方面的合理配置，顺应市场配置的决定性作用，尽力克服市场失灵的负面影响，既要扶持具有早期“幼稚产业”性质的新兴产业，又要合理维护传统产业和基础工业的发展环境，激活各个领域的生产要素活力，提高社会全要素生产率，促成新型城镇化的经济可持续发展，使得公共服务创新从单方面的强调“公共服务”片面发展到配置“产业支撑”的全面发展。

（三）城乡一体：公共服务创新从区隔到科学

无锡地处“长三角城市带”，抑或是“长三角城市群”，处在这样若干城市集聚而成的高密度经济区域内，城市发展的空间优势具备，但是城市发展的“锦标赛”竞争模式也日益彰显着“核心城市溢出压力”，特别是城市公共服务供给公众“攀比”方面，核心表现就是一个城市的人才和投资的流进流出比例，即公共服务越好的城市，人才吸引力越足和投资潜力越大[7]。无锡在新型城镇化中进一步推进公共服务创新，需要优化城乡公共服务资源的空间配置，实现基础公共资源和公共服务供给点的空间结构优化，由城乡区隔配置不均、城区内部配置不合理转变到城乡分布相对均衡、城区内部科学配置。无锡推进的公共服务体系化建设，以城乡资源共用，优化公共资源空间配置，建构终身教育体系、住房保障体系、就业服务体系、基本医药卫生体系、社会保障体系、养老服务体系“六位一体”的公共服务机制，避免民生改善政策执行不当，引发公共服务资源分配的马太效应。具体可从以下几方面着手：一是优化城乡科教文卫和娱乐休闲等服务功能的资源空间配置，减少城乡区隔的不均等供给，实现城镇内涵发展，提升城镇发展软实力。二是合理規划城乡居民基本生活服务设施的空间配置，力图实现城乡基础设施的科学化配置，提高规划水平，合理加大财政投入力度，完善无锡的城镇道路、污水处理、垃圾处理、供热、供电、燃气、供排水、公交、公共信息、电信、园林绿化、便民服务等基础设施。三是科学布局城乡生产生活安全的公共服务资源，大力推进以抗震、消防、防洪、防空、排涝、预警等为重点的城镇安全工程建设，强化安全生产责任制和责任追究制，切实保障无锡城乡居民能够安居乐业，共建共享无锡发展的“公共服务”成果。

（四）服务体系：公共服务创新从补缺到普惠

共享发展理念，既蕴含了中国民生改善的普惠性伦理，也是中国对民生公平正义的坚守。正如亚当·斯密在《道德情操论》一书中指出：“如果一个社会的经济发展成果不能真正分流到大众手中，那么它在道义上将是不得人心的，而且是有风险的，因为它注定要威胁社会稳定。”[8]无锡在新型城镇化中推进公共服务创新，既不能靠“市长”或“书记”的行政命令层层加码、级级考核、一步到位来达成公共服务的民生共享，也不能简单的依靠民间社会组织或公共服务外包化解决所有问题。而是要建构一个多中心治理的“公共服务体系”，实现公共服务创新从补缺到普惠的转变，即从城乡居民基本公共服务覆盖的“查漏补缺”到城乡居民诉求普查后的公共服务科学设置“普惠于民”。无锡新型城镇化中推进公共服务创新，主要基于了解无锡的民情民意、破解无锡的发展难题、化解无锡的社会矛盾，以公共服务民生共享与普惠为主线，以城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、就业社保、社会治理为内容，合理搭建城乡居民公共教育、就业社会保险、医疗卫生、住房保障、文化体育、公共交通、生态环境、养老及社会救助等“生存型”和“享受型”公共服务的惠民平台，形成“互联网+民需”的公共服务体系。

参考文献：

[1]孙晓莉.政府公共服务创新：类型、动力机制及创新失败[J].中国行政管理，2011，（7）.

[2]卓越，于湃.政府创新可执行性评估体系的构建与验证——以L市J区C局公共服务标准化创新实践为例[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2015，（5）.

[3]孙全胜.列斐伏尔“空间生产”的生态观论析[J].江汉学术，2016，（3）.

[4][美]珍妮特·V·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].丁煌译.北京：中国人民大学出版社2010：118.

[5]王华华.服务型政府建设需着眼公共服务均等化[J].唯实，2015，（3）.

[6]马克思恩格斯选集：（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995：128.

[7]刘伟.社会嵌入与地方政府创新之可持续性——公共服务创新的比较案例分析[J].南京社会科学，2014，（1）.

[8][英]维克托·迈尔-舍恩伯格，肯尼思.库克耶.大数据时代——生活、工作与思维的大变革[M].盛杨燕，周涛译，杭州：浙江人民出版社，2013：158.

责任编辑 张小莉