土地财政的成因、国际经验及政策启示

牛文涛



土地财政的成因、国际经验及政策启示

牛文涛

（郑州大学 房地产市场研究中心，郑州 450001）

分税制改革是我国土地财政的主因，城乡二元的土地制度为土地财政提供了制度基础，而土地收益向地方政府集中的分配机制则加剧了土地财政困境。典型国家和地区破解土地财政的思路对破解我国当前土地财政困局具备借鉴意义。对地方政府而言，强化土地财政的收支管理，优化土地收益的分配机制，建立健全土地财政缺失情形下财政收入的补偿机制具备现实紧迫性。

土地财政；财税分权；补偿机制

进入21世纪以来，土地财政问题受到广泛关注，并成为社会热点问题。因成本与收益的严重不对称，地方政府存在显著的土地财政激励。近20年来，地方政府的土地财政收入绝对规模及其在整个财政收入中的占比均呈现持续增长趋势，[1]并因其与暴力拆迁、土地征收与出让、房价畸形上扬、城市蔓延与基建项目腐败等存在逻辑上的关联性，大众媒体和社会公众关于土地财政的报道及评论往往持负面观点。地方政府既是区域城镇化政策的决策者和执行者，又是土地出让等城镇化要素收入的重要获益个体，角色重合和第三方监管缺失在逻辑上引致了“土地征收成本较低与土地出让价格偏高并存，土地要素出让净收益、土地财政收入高企，地方政府对土地城镇化及城市扩张显著偏好，土地财政依赖”的恶性循环。

关于土地财政的研究吸引了众多学者投身其中，现有研究集中于土地财政与房地产市场、土地要素配置效率、城镇化质量及区域经济增长之间的关系，主要包括如下三类观点：其一，土地财政改变了土地资源的配置方式，并在一定程度上为经济增长提供了驱动力。通过土地抵押获得银行信贷支持，获得区域经济发展所需资金支持，弥补地方政府自身财政资金不足。土地财政构成了区域经济增长的重要基础，[2-3]但过度依赖土地财政将对区域经济增长产生约束效应；[4]其二，“低成本—高收益”的土地运作模式为地方政府的土地财政偏好提供了重要激励，并对城镇化质量和房地产市场产生了负面效应。地方政府在土地要素市场中处于垄断地位，获取土地的“成本与收益”完全不对称。[4]地方政府通过价格剪刀差实现获利：以较低的征地补偿费将集体土地征为国有，再以高价出让土地获取巨额的土地出让收入。地方政府出于追逐自身可控财政收入目的，对商住用地和工业用地采取不同的土地出让策略，[5]并对房地产价格产生了显著的正面激励；[6-7]其三，地方政府对土地财政畸形依赖，存在巨大系统性风险。区域经济发展中出现了低地价招商引资、操纵地价房价短视行为和机会主义行为，呈现出一种逆市场化趋势，以及不同代际政府间的公平缺失所引致的“寅吃卯粮”模式，[8]也加剧了潜在风险。尽管如此，土地财政作为我国转型时期的经济现象，发挥了其一定的历史作用，需要理性对待。[9]

受到城市增长边界管控和城市空间组织优化等相关政策约束，土地容量在逻辑上必然存在上限，即使可以通过城市存量土地的再开发获取新的土地供给来源，但整体上地方政府在政策范围可供出让的土地规模将趋于衰减，土地财政的收入预期呈现负面。过度依赖土地财政将对地方政府未来的财政收入能力和政策实施自信产生负面影响。因此，有效识别土地财政的成因及其破解机制，积极构建土地财政缺失情形下地方政府财政收入的补偿机制就具有现实紧迫性，这也构成了本文相关研究的起点和落脚点。

一、我国土地财政的成因

（一）分税制改革所构建的财税分权体制是我国土地财政困局形成的主因

1994年，我国开始实施分税制改革，构成了现行财税体制的重要基础。[10]分税制改革推动了中央政府与地方政府的收益再分配，并在整体上呈现显著集权化倾向，带来了地方政府初次分配财政收入来源的严重缺失。地方政府的财政收入份额基本维持在50%以下，而其财政支出在整个财政支出的占比则逐年递增，分税制改革在逻辑上引致地方政府形成了巨大的财政收支缺口，并对其财政政策实施自信产生了重要约束。尽管分税制改革只是划分对中央和地方两级政府之间财政收入和支出责任，但其对省级以下财政体制的建立却产生了巨大的重塑作用：财权逐级上移→事权逐级下放→处于政权末端的基层政府陷入财政收入困局。

因为致力于拓宽财政收入渠道，破解财政收入困局，所以地方政府开始对所掌握的土地资源实施资本化。因土地获取和出让的“成本与收益不对称”特征，地方政府对土地出让和空间城镇化表现出显著偏好。[11]近20年来，土地出让金及其相关收益在地方政府财政收入中的占比持续走高，土地要素同时演变为地方政府吸引外部投资的重要工具，通过提供土地补贴和降低土地出让价格进行招商引资，地方政府对土地财政持续痴迷。

（二）城乡二元的土地制度为土地财政困局形成提供了制度基础

我国的土地制度是社会主义公有制，并呈现为城市土地国家所有和乡村土地集体所有的二元特征。1998年，中央政府颁布了《中华人民共和国土地管理法实施条例》，在法律上赋予了地方政府出让土地的权利。地方政府基于公共利益诉求，可以依据法律相关规定向集体土地征收对象支付足额补偿后进行集体用地的国有化过程，并将其转化为可以进行交易的土地要素。地方政府享有征地决定权，同时享有补偿决定权，集体用地所有者的谈判地位被显著弱化，加之乡村基层组织与村民之间存在的“委托—代理”关系，被征收集体土地的真正所有者即普通村民的权益被严重攫取，单位被征收集体土地的实际价格远低于土地市场的均衡价格。

通过集体土地的国有化和城市存量土地的再开发，地方政府获得了极为可观的土地要素供给，并通过在土地要素流通市场控制土地的供给规模，引致了土地要素的超额需求，显著推动了土地要素的均衡价格增长。土地制度为地方政府征收土地和出让土地提供了制度基础，并因为土地要素的“成本—收益”不对称特征，带来了地方政府对土地财政的显著偏好。

（三）土地收益向地方政府集中的分配机制加剧了土地财政困局

在我国当前的土地收益分配格局中，地方政府占据极为有利的地位，其在逻辑上可以从土地要素的经营和运作中获取最大份额的收益，成为土地财政的积极推动者，主要包括如下三个方面的原因：

其一，1998年出台的土地资源管理法规为地方政府出让土地和独享土地出让收益提供了制度准备。中央政府不再参与土地出让收益的分配，土地出让收入完全归地方政府所有；

其二，土地收益分配中，被征用土地的对象即失地农民所占份额偏低，地方政府的土地获取成本在整个土地要素价格构成中占比较低，通过完善公共服务和基础设施引致土地要素的价格高企，地方政府的土地出让净收益极为可观。我国《土地管理法》规定，征地补偿费用最高不得超过土地被征用前3年平均产值的30倍，显然此补偿标准仅考虑了农业用地的生产功能，未考虑土地要素所蕴含的社会保障功能、增值属性等相关特征。因此，支付给失地农民个体的相关补偿标准被严重低估，补偿标准制定过程中农民个体的参与权、谈判权以及土地出让的自主选择权相对缺失；

其三，不同代际政府之间土地收益分配的公平性缺失，“寅吃卯粮”模式加剧了地方政府的土地财政困境。从本质上讲，土地出让金是若干年土地使用权的地租之和，本届政府获得的土地出让金，实际上是一次性预收并一次性预支了未来若干年的土地收益。这种“寅吃卯粮”的收入模式诱发了地方政府的短期行为，激励地方政府在任期内追逐土地运作，并引致了“土地财政”问题。

二、典型国家和地区破解土地财政的相关经验

（一）美国土地财政模式转型

土地财政并非我国所独有。实际上，美国自建国至1862年的近百年时间内，土地财政都构成了政府财政收入的主要来源。美国政府的土地财政收入主要包括三类：出让土地的资产性收益、以土地及其附着物为载体的税收收入、以非税形式征收的与土地有关的财政收入。此后因社会公众负面情绪及收益分配公平性考量，美国各级政府的财政收入逐步从土地财政向财产税为主的税收转移，并经历了如下四个阶段的演变：

第一阶段，土地出让为主的土地财政时期（1776-1861）。为弥补财政收支缺口，美国政府开始通过出售国有土地来获得财政收入。随着地方财政收入的增加，考虑到公平性和社会民众的诉求，美国政府的土地财政收入政策开始发生变化，通过直接出让土地获取财政收入的情形逐步减少；第二阶段，财产税开始普遍征收时期（1862-1900）。这一阶段财产税构成各州及其以下地方政府主要的财政收入来源，其征收对象主要包括以房地产为主的不动产和其它少部分动产；第三阶段是财产税向地方政府转移时期（1900-1942）。考虑到销售税和所得税的征收成本比财产税低，美国政府自1900年开始逐步将财产税征税权转移给州以下地方政府。财产税在州政府财政收入结构中的占比迅速下降，而在地方政府财政收入中的占比显著增长；第四阶段，以财产税为主的财政收入体系（20世纪40年代中期至今）。美国政府的财政收入来源主要包括财产税、遗产和赠与税、与土地有关的其他非税收入。财产税构成了这一阶段州以下地方政府财政收入的主要来源，而遗产和赠与税、环境资源税、不动产出售收入等与土地有关的非税收入所占比重较小。至此，美国地方政府开始真正形成以财产税为主的地方财税体制，土地财政依赖趋于弱化。

（二）德国土地财政模式转型

在德国现行财税体系中，土地税构成了地方政府重要的财政收入来源，其征收模式经历了如下两个阶段的演变：

第一阶段，单元土地价值法。1936年以前，土地税征收准则存在州际差异，1936年的税制改革推动德国政府实施了统一的土地税征收模式即土地单元法，并将土地税的归属权划归市镇等地方政府。这一方法将土地划分为农业生产和建筑两种类型，并分别设定了基准税率和单元土地价值测算方式，前者以土地产出价值为基础，而后者则以土地市场价值为基础。第一次世界大战以前，德国市镇等地方政府财政收入的主要来源是所得税，战后营业税和财产税占比持续增长。第二次世界大战后，营业税和土地税占据了地方财政收入的90%。20世纪90年代后，土地税所占财政收入的比重持续上升。第二阶段，土地产出价值评估法。德国地方政府土地税的征税基础一直是早期单元土地价值方法的测算值，因市场环境和公共服务普及，土地的市场价值出现了显著增长。土地税改革的呼声最终变成现实，征税的价值基础获得重构，非农用地的产出价值则变为土地租金。德国这一阶段的土地税改革既实现了纳税程序简化，又确保了纳税主体的负担公平，并在逻辑上实现了地方政府财政收入的增长。

（三）香港土地财政模式转型

1970年代香港土地财政问题开始凸显，80年代进入鼎盛时期，受到社会广泛关注。80年代中期后，香港政府实施了土地年租金等制度改革，强化土地财政收入和支出管理，土地财政的使用效率及其在财政收入中的占比均趋于优化。主要的改革思路包括如下：

其一，将土地出让价格与土地市场关联，并反映在土地投资者的年度持有成本中，约束土地市场的投机行为。与土地年租金对应的是香港地区此前实施的土地批租金，后者采取一次性征收的形式，而前者则是逐年征收，并可反应土地市场价值的年度变化。因此，实施土地年租金制度，将可以通过土地持有成本的年度变化约束投机性土地持有行为，并引导房地产市场的合理回归：市场趋热，土地持有成本上升，投机性土地持有行为减少；其二，及时发布并严格执行土地出让计划，弱化土地市场的信息不对称，引导土地市场参与者理性预期。2004年1月起，香港政府开始实施“勾地表”政策，定期向社会公众发布待出让的土地信息，投资者可以按照土地评估价的80%作为底价向政府申请勾地，承诺参与拍卖和招标，并缴纳一定押金。其三，成立土地基金。特区政府以法律形式，将土地基金纳入香港《公共财政条例》的管理范畴，在保证本金和不影响香港金融稳定前提下，香港土地基金在全球范围内多个市场进行了分散投资，并获得了较好的收益。经过上述改革，香港特区政府对土地财政的依赖趋于优化，财政收入获得改善。

四、政策启示

美国和德国政府通过财税体制改革引导地方政府的财政收入从土地财政向财产税转移，而我国香港地区则主要通过土地租金征收模式改革，实施勾地表弱化土地市场的信息不对称，并成立土地基金优化土地财政的收入和支出管理。尽管改革思路存在差异，但上述国家和地区土地财政实践对破解我国当前土地财政困局具备显著的借鉴意义，结合前文关于我国土地财政成因的分析，本文提出如下政策建议：

（一）构建透明、统一和公正的财政转移支付制度，健全地方政府土地财政的收支管理

因经济发展水平不同，各个地方政府的财政支出和税收收入存在显著差异，但由于缺乏相对统一的财政转移支付制度，地方政府往往存在巨大的财政收支缺口。始于1994年的分税制改革奠定了我国当前财税体制的基本框架，并对地方政府在公共品供给、政府间竞争及制度创新等方面产生了重要激励，但因其未对事权和支出责任作出清晰说明，以及独立第三方监管机构的缺失，出现了诸如土地财政等违背改革初衷的情形。因此，破解土地财政在本质上要求各级政府明晰责权，并以完善财税体制、健全土地财政收入和支出管理作为政策改革的重要取向。推动地方政府土地财政收入结构调整优化，逐步从土地出让金为主向与土地相关的税费收入为主转变。明确地方政府土地财政相关收入的支出目录，引导地方政府的土地财政支出偏好向“人的城镇化”合理回归，并有效提高土地财政的支出效率，真正实现土地财政之于经济增长、城镇化的正面支持作用，弱化其对房地产市场、土地利用效率及土地城镇化的负面激励效应。

（二）构建城乡统一的土地要素市场，健全土地增值收益的分配机制

我国城乡二元的土地制度和土地增值收益的不对称分配机制强化了地方政府的土地财政依赖。地方政府在土地征收和出让层面的垄断地位，使其可以通过较低价格实现集体用地的国有化和城市建设用地的再开发，并通过完善公共服务和基础设施覆盖引致待出让土地价值的显著增长。因此，地方政府在土地要素市场的垄断地位构成了土地财政形成的关键因素，在逻辑上破解土地财政的根本出路则是打破地方政府这一“垄断属性”，逐步增加土地要素市场参与者的谈判能力，包括：构建城乡统一的土地要素市场，允许农村集体用地直接流转，并成为土地市场的有效供给者，弱化地方政府在土地出让市场的垄断性。地方政府以税收形式而非通过直接出让土地参与土地增值分配。地方政府可以按照法律规定分享一定比例的土地流转收益。在农村集体建设用地直接流转之前，地方政府应当在国家、失地农民和在耕农民之间建立合理的土地增值利益分配机制：首先满足失地农民的发展需求，在保证基本生活水平的前提下，提高其可持续发展能力，引导这一群体公平参与社会发展，并分享改革发展红利。

（三）积极推进房地产税等相关改革，构建土地财政收入的补偿机制

本质上讲，土地财政仅属于弥补地方政府财政收支缺口的政策工具，而非政策目标本身。因此，应当坚守土地财政的适度观，积极推进房地产税等相关改革，倒逼地方政府实施财政收入的结构调整优化，构建土地财政收入缺失情形下的财政收入补偿机制，弱化土地财政带来系统性风险的可能性。房地产税征收可以基于香港的年度租金模式，并将其年度成本反映在土地价格和房地产开发成本中，挤出相关投机泡沫，引导房地产合理回归。基本思路如下：政府逐步放弃征收“土地出让金”的权利，以降低房地产开发成本。这一措施将带来购房者首次购买成本的下降。购房者基于产权周期向地方政府缴纳房地产税，以此弥补其土地出让金收入的下降。购房者整个周期的成本并未减少，但成本投入结构得到了优化。地方政府财政收入既整体上未有减少，又保护了不同代际政府之间的资源配给公平。通过房地产税等财产税收入，地方政府的财政收入将获得有效补偿，土地财政依赖在逻辑上将趋于弱化。

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（责任编校：贺常颖）

The Causes of Land Finance, International Experience and Policy Implications

NIU Wentao

（Research Center of Real Estate, Zhengzhou University, Zhengzhou, Henan450001, China）

The reform of taxation system is the main reason of the land finance in China. The dual land system of the urban and rural areas provides the institutional basis for the land finance, and the centralized distribution mechanism of land income to local government intensifies the difficulty of land finance.The idea of solving the land finance in typical countries and regions is of reference for solving the current land financial difficulties in China. For local governments it is urgent to strengthen the revenue and expenditure management of land finance, to optimize the allocation mechanism of land revenue and it is to establish and to improve the compensation mechanism of fiscal revenue under the condition of land financial loss.

land finance; decentralization of finance and taxation; compensation mechanism

2017-10-20

国家社科基金项目（15CJY023）

牛文涛（1984-），男，河南济源人，副教授，博士，主要从事土地财政与城镇化等相关研究。

F 291.1

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2017.06.002

2096-059X(2017)06-0006-05