个人所得税改革：优税制与强征管需协调推进

李渊 刘 旺

个人所得税改革：优税制与强征管需协调推进

李渊 刘 旺

我国个人所得税自设立至今，历经多次改革，尽管在组织财政收入方面所发挥的作用越来越大，然而受限于我国分类征收的个人所得税制度和相对弱化的税收征管能力，其在调节社会贫富差距、促进社会公平等方面的表现却不尽如人意。究其原因，税制顶层设计不足和征管乏力兼而有之。为此，本文深入分析我国个人所得税征管中存在的诸多突出问题并提出了相应的改进建议，以期为即将进行的下一轮个税改革提供参考。

税收征管 个人所得税 税制设计

我国个人所得税自开征近四十年来，历经多次调整与变革，无论是对财政收入的贡献还是在整体税制结构中的地位，都呈现出快速上升的趋势。然而，伴随着经济社会的高速发展，居民收入大幅提高，且日趋多元化、隐性化，作为调节收入分配重要工具的个人所得税，其在缩小社会贫富差距、促进社会公平等方面的应有作用亟待提升。为此，国家进行了多次积极的探索和有益的尝试，但就目前情况看，实施综合与分类相结合的个人所得税制依然困难重重。探究如何进一步对我国个人所得税进行改革便成为一个迫在眉睫的课题。

一、我国个人所得税征收面临的困境

个人所得税作为直接税的主体税种，为众多国家所重视。我国个人所得税自开征至今呈现出良好的成长性和巨大潜力。然而受税制建设与税收征管等诸多因素的影响，我国个人所得税的征收与世界许多国家相比依然存有较大差距。

首先，个人所得税在税收总额中所占比重偏低。据财政部有关数据显示①中华人民共和国财政部，2016年财政收支情况［EB/OL］.http：//gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/2017 0123_2526014.html，2017-1-23。，1994-2016年，我国个人所得税收入从72.7亿元增加到了10089亿元，占全部税收收入的比重也由最初的1.4%上升至8.7%。然而这一比例与以个人所得税为主体税种的高收入国家相比（40%以上）依然相去甚远，OECD（经济合作与发展组织）国家个税收入平均占比为25%以上；即使与周边国家相比（如韩国、泰国、印度等一般在10%-20%之间）①董树奎：《对我国个人所得税现状的分析》［J］.税务研究，2002（2）。也存在一定差距。根据2008年有关数据进行测算，如果对占全国城镇居民家庭10%的最高收入家庭和其次10%的高收入家庭的个人所得税进行足额征缴的话，保守估计我国个人所得税收入将达到13134亿元②李渊：《我国收入分配税收调节机制改进研究》［D］.天津：天津财经大学，2012：132-133。，远远超过当年实际取得的个人所得税收入（3722亿元）。

其次，个人所得税收入来源结构不合理。个人所得税的一个重要职能就是社会财富的再分配，其纳税主体应该是掌握较多社会财富的高收入阶层。然而，当前我国工薪阶层是个人所得税的主要纳税群体。《2016年中国经济前景分析》指出，工薪所得征收的税收占全部个人所得税的比重达到65%。这不仅与个人所得税设立的初衷相悖，而且也不符合国际惯例。比如在美国，60%以上的个人所得税是由年收入10万美元以上的富人贡献的，其中1%的最高收入者承担个税收入总额的30%强，占比约50%的最少收入者缴纳的个税份额仅为3%；在新加坡，个税税收总体的93%是由占国民总数20%的富人所贡献的，这不仅符合量能课税的原则，而且充分发挥了个人所得税调节收入分配的社会功能。③闫隽：《我国个人所得税税制改革问题研究》［D］.长春：东北师范大学，2014。因此，若征管机制和征管手段不足，税务机关将无法对日益多样化、隐性化的收入来源进行监控，合理避税甚至是逃税就在所难免。另外，我国行业间个税占比不匹配，比如，2015年，全国房地产行业提供的税收达16401.14亿元，占全部税收的比重达12.05%④付广军：《2015年中国房地产业税收分析与2016年展望》［J］.房地产蓝皮书：中国房地产发展报告No. 13，2016（5）：95。，但房地产业提供的个人所得税为479.7亿元，仅占全部个人所得税比重的5.57%。相反，在个税源泉扣缴的征管制度下，收入来源相对单一的工薪阶层所取得的工资薪金收入则比较容易实施监控和管理。这就导致我国的个人所得税既不能做到应收尽收，也不能有效发挥收入分配调节功能。

所以，个人所得税改革并不单单依靠完善税制就能实现，它更需要完善的税收征管来予以支撑。中国财政科学研究院院长刘尚希指出，个人所得税的改革问题，既要完善税制，同时也要完善征管，如何提升税收征管的能力和水平以使之同税制相匹配是支撑个人所得税改革的关键。如果不考虑征管的问题，单一去推进个人所得税税制的改革，可能会达不到预期的目的。⑤刘尚希：个税改革既要完善税制也要完善征管［EB/OL］.中国经济网，http：//finance.ce.cn/rolling/201703/07/t2017 0307_20800196.shtml，2017-3-7。因为税款征收取决于两个基本条件，一是纳税人的营业行为过程留痕，能够依据税法规定重计算出唯一确定的应纳税额；二是能够掌控纳税人的营业行为及资金流动，保证实现足额征收。比如工薪所得、上市企业股权交易、存量房交易和彩票发行等，不仅纳税人的行为一目了然，而且过程也在政府掌控的平台下进行，就容易做到应收尽收。而不少营业行为由于现金交易和信息孤岛的存在，政府无法控管，税款就无法实现。而这两个条件的建立健全又超出了税制改革设计的范围。这两个条件若不具备，个人所得税税制改革的设计目的就不能完全达到。当前，在征管中存在的个体工商户个人所得税应税所得率以及印花税、土地增值税等税种的定率征收就是现实的印证。所以，就我国当前的现实国情来看，实施综合分类所得税制的征管条件和社会环境尚未完全成熟，相关社会配套设施的发展建设仍未健全，个人所得税税制改革需要征管改革来支撑。

二、制约个人所得税税制改革的征管问题

我国个人所得税制度实行部分自行申报与税源代扣代缴相结合的征管方式，在初始阶段从便于管理、利于效率的角度来说的确发挥了相当大作用，然而随着经济的不断发展与社会的不断进步，对个人所得税的收入分配调节职能提出了更高要求，原来存在于征管实践中的诸多问题也因为征管目标的变化而日益凸显。

（一）信息共享配套机制缺位

目前，纳税人的涉税信息往往分散在多个政府部门和相关机构中，信息共享配套机制的缺位，在征税机关与纳税人、扣缴义务人和其他相关部门机构之间存在着严重的信息不对称问题，这既包括地区屏障：高收入群体往往在不同地区都有收入，但不同区域的税务部门之间缺乏统一的信息共享机制；也包括部门屏障：纳税人作为一个社会群体，相关的各种生产生活行为都离不开与各个部门和机构的联系，其收入和支出信息也会在这些单位留痕，但税务部门还没有与这些单位建立起稳定的信息交流机制，很难实现对纳税人全部收入来源的有效监管，无法覆盖多元化收入、隐性化收入，建立完整的个人所得税涉税信息档案也无从谈起。而在即将推行的综合分类所得税制下，更是需要了解纳税人方方面面的有关信息：家庭收入情况，抚养和赡养的人口数量，纳税人的健康状况以及医疗、教育、保险、财产情况等等。

（二）税收环境不健全

一是现金交易普遍。现金作为支付手段，通常很难留下相关记录，这便使得大量收入游离于个税调控范围之外，资金在账外循环、用现金坐支大额费用等为纳税人偷逃税款提供了可乘之机。二是个人信用体系缺失。当前我国对于个人信用的管理尚未形成体系，信用缺失者往往可以在付出较低成本后获得较高收益。尽管现行税收征管法对于骗逃抗税等行为进行了明确的界定并规定了相应的处罚，然而从实际情况来看，由于法律规定的处罚弹性较大，执法刚性容易弱化：税务机关对纳税人的违法行为进行惩处时可以以补代罚，纳税人偷、漏税的成本远不及由此产生的直接利益，实际构成逃避缴纳税款罪被判处刑罚的更是少之又少。另外，我国对依法诚信的纳税人缺乏鼓励和奖励机制，这也在一定程度上造成其纳税积极性缺失。

（三）征收管理机制不完善

长期以来，我国个人所得税实行的是“源泉扣缴为主，自行申报为辅”的征收管理机制，这种将税务机关与纳税人长期割裂的间接征管方式存在着许多不容忽视的问题。一是扣缴义务人作为税务机关与纳税人之间的联接纽带，对纳税人所缴税款全权负责。但是目前在税务机关与扣缴义务人之间并未形成有效的联合控管机制，容易造成税收流失。二是这种制度设计也不利于纳税人税收遵从意识的培养。因为整个税款缴纳的过程纳税人并未参与其中，扣缴义务人在法律上也没有义务主动、及时将扣缴税款情况告知自然人纳税人，他们对于自身缴税的详细情况知之甚少，并没有形成切身的体会和认识。而在综合分类所得税制下，纳税申报以家庭为单位来进行，必须有很强的主动纳税意识才能实现。三是现行《税收征管法》缺少关于自然人登记制度的规定，缺乏针对自然人纳税人的相关配套法律措施，有大量应申报未申报户的存在。自从2006年开始实行个税申报制度至2016年初，个税申报人数仅占所有纳税人数的5%。①王伟凯、邢佳慧：从“富人税”到“国民税”个税改革难在何处?［N］.南方周末，2017-3-23（B10）。

（四）信息化管理应用能力不足

目前个人所得税征管系统更多侧重的是一般的业务流程操作，往往局限于对纳税申报阶段的涉税信息进行简单收集、记录，而对于信息的深度分析、比对、加工、利用缺乏有效管理。换言之，我国税收信息化管理尚未触及核心领域，即税收审计、税务稽查乃至信息反馈后的税务决策未能与收集到的涉税信息建立有机联系，不能通过对涉税信息的分析、利用来实施有效的后续管理。特别是在综合分类所得税制这种新模式下，涉及需要纳税申报的人数会更多，尤其是在年终综合申报的时候工程量巨大，这也对税务机关的电子化、信息化能力提出了新的挑战。②刘军：《适应我国综合与分类相结合个人所得税制的征管能力研究》［J］.地方财政研究，2011（7）：23。

三、对我国个人所得税征管改革的对策建议

借鉴国际上成功的征管体系建设经验，我国个人所得税征管改革应该着手从以下几个方面进行：

（一）实行双向申报制度

为确保纳税人信息的真实性和准确性，应该对现行“源泉扣缴为主，自行申报为辅”的个税征管方式做出相应改进，可以借鉴国际上双向申报制度的经验，在我国普遍实行自行纳税申报与代扣代缴相结合的申报制度。一方面，在制度上对扣缴义务人定期向纳税人发送代扣代缴明细单以及代扣代缴证明书等资料的义务予以明确规定，使纳税人切实了解自身缴税的详细情况，从而在对扣缴义务人形成有效监督的同时减轻税务机关的行政负担；另一方面，将当前重点纳税人自行申报制度逐步扩展为全员自行纳税申报制度，与代扣代缴制度形成有机联系的交叉信息管理系统。借助于该系统，税务机关可以对扣缴义务人明细申报信息和纳税人自行申报信息进行审核、比对，通过双向信息反馈，推进纳税申报与代扣代缴信息的真实性和准确性。

（二）提高信息化应用水平

现代信息技术的蓬勃发展为解决税收征管的信息不对称问题提供了技术支撑。首先，必须打破地区局限，尽快建立跨地区税务部门涉税信息共享机制。其次，在纵向管理上尽快建立统一的个人所得税信息管理制度，加强税务系统内上下级间的沟通，在全国范围内尽快实现纳税人个税档案的汇总联网。再次，建立健全信息共享机制，对于海关、工商、公安、银行等部门在税收征管中应承担的信息协助义务在法律层面予以明确规定，实现税务部门与这些相关职能部门间涉税信息的互联互通。最后，扩大个人所得税信息管理系统的应用范围，借助互联网信息技术，对涉税信息进行归集、整理和深度挖掘，有针对性地对涉嫌偷逃税的高风险纳税人开展税收稽查。

（三）加大惩罚力度，增加税收诚信鼓励

按照纳税遵从理论，在合理范围内加大法律对纳税人偷逃税款等行为的处罚力度有助于减少其税收不遵从行为。因此，对于纳税人逃避缴纳税款等严重税收违法行为应该进一步加大稽查力度，提升其偷逃税款等违法行为的成本。与此同时，对于依法履行纳税义务的纳税人还要制定切实可行的奖励政策，比如可以借鉴日本的蓝色申报制度，为依法纳税人在解决纳税问题争议、减少检查次数等方面提供更多税收优待，鼓励和引导纳税人积极、正确申报纳税，在不断增强纳税人自觉纳税意识的同时有效地降低税收成本。

（四）建立社会协作监管制度

按照国家治理有关理论，国家治理的主体不能只局限于政府自身，还应包括相关社会组织、企业以及个人等等，它主张的是一种协同参与、多元共治的治理理念。相应地，我们在进行个人所得税改革的过程中也应该秉承这种理念，通过让社会、政府其他相关部门切实参与其中，来逐步完善相关社会制度、健全配套设施，从而为我国个人所得税改革创造良好的社会制度环境。

1.建立纳税人识别号制度并关联涉税信息采集系统

建立统一的纳税人识别号制度，将其作为唯一且终身不变的确认纳税人身份的数字代码标识，并严格规定纳税人在开立银行账户、缴纳社会保险、签订合同协议、贸易往来以及办理其他相关涉税事项时必须提交此号码。同时，建立大额消费报告制度，利用纳税人识别号对个人的综合收入以及大额支出进行全面监管，并借助技术支撑来不断完善纳税人信息，将其维护到税务征管系统中，而纳税人信息一旦全部展露在透明的“玻璃房子”里，将有效扭转税务机关在信息博弈中的不利状态。

2.建立社会配套协税制度——纳税信用管理

信用管理制度需要对涉及信用的行为进行监控，以及维护信用在社会生活中所具有的效用。美国建立了个人信用评估体系，其中税收信用是这个体系的重要指标，个人日常消费、信贷、教育、领取失业救济金等生活的方方面面都与此相关。纳税人一旦出现偷逃税记录，不仅会在很大程度上增加其被税务机关检查审计的可能性，而且还会直接影响自身的信誉和形象，使之在申请银行贷款、信用消费、求职等很多方面受到较大制约。由此可见，良好的信誉会降低纳税人经济社会活动的成本，反之就增加成本，失去无法计算的无形资产。借鉴上述经验，我国个人所得税改革应该尽快建立个人纳税信用制度，通过构建完善的纳税信用体系，将信用评级结果广泛应用于个人信贷、社保、教育、就业等诸多生活领域，并对诚信度不同的个人分别提供差别化待遇，充分体现诚信纳税的引导功能，从而在正向激励与反向倒逼的共同作用下实现纳税人税法遵从度的不断提高。

3.建立完善的现金管理制度，提倡非现金支付习惯

首先，建立健全现金管理制度，按照当前经济金融发展的实际需要修改《现金管理暂行条例》，通过设定单笔和每期现金存取限额等措施提高现金使用门槛，并逐步缩小现金交易的范围，努力构建全方位的现金管理制度。其次，加强对现金管理的技术支持，将现金交易信息纳入到税收征管系统之中，建立个人现金交易信息的查询及分析系统，为税务机关提供详实的个人收入信息；再次，完善非现金支付工具体系，采取有效措施引导市场主体使用非现金结算方式，逐步实现当前经济交易活动收付现金制为主向信用卡、网上银行和个人支票等非现金结算方式为主的转变。

作者单位：中国财政科学研究院河北省石家庄市地税局税源监控局

（责任编辑：李利华）

Chinese Personal Income Tax Reform:Connection of Taxation Optimization and Tax Collection Regulation

Li Yuan Liu Wang

Since the establishment of personal income tax in China,it has already undergone a series of reforms and changes.Although it has been playing an increasingly important role on the organization of fiscal revenue, limited by the classified collection of personal income tax and the relatively weak capacity of tax collection and administration,it is still unsatisfactory in promoting social equity and narrowing the gap between the rich and the poor.The reason mainly lies in the deficiency in the top design of taxation system and the weakness of tax collection regulation.On the basis of discussing the difficulties faced by the current personal income tax levy, this paper focuses on the analysis of the issues which restrict the reform of the personal income tax.Finally it puts forward the corresponding suggestions on how to solve these problems,so as to provide reference for the upcoming tax reform.

Tax Administration;Personal Income Tax;Tax System Design

F812

A

2096-1391（2017）07-0140-05