支持农业供给侧结构性改革研究

财政部农业司课题组

专题研讨：农业供给侧改革与三农财政政策

支持农业供给侧结构性改革研究

财政部农业司课题组

本文以我国农业农村发展历程中主要矛盾的转变为出发点，指出当前我国三农发展大势稳中向好，但同时面临宏观经济环境波动、国内外农产品需求结构变化、国际农业产业竞争格局复杂以及资源环境可持续性挑战等问题。中央财政始终坚持农业供给侧结构性改革，不断出台相关制度并投入大量资金，大力支持脱贫攻坚、优化农业产业结构及增强农业农村活力等重点领域的发展。

农业供给侧改革 财政支持 财政政策

编者按：近年来我国“三农”发展形势总体持续向好，但其中结构性问题以及以农村土地制度、财政补贴制度等为代表的体制性矛盾冲突愈来愈突出，已经影响到农业产业可持续发展、农民收入稳步提高以及农村发展活力等根本性领域。同时，我国“三农”发展在积极探索中开辟了符合我国社会、经济发展需要的进步路径，也积累了大量具有中国特色的宝贵实践经验。因此，我国农业供给侧结构性改革亟待深入推进，同时对“三农”发展的理论探索与政策研究亟待全面展开。基于此，本期“专题研讨”聚焦农业供给侧结构性改革，从理论上、历史发展上，以及热点问题解决上，对农业供给侧结构性改革进行多角度探讨，以期能引起学界与实务部门的关注并推进相关问题的研究。

2017年的中央1号文件，将深入推进农业供给侧结构性改革作为主题，这是中央立足于我国农业农村发展已进入新的历史阶段，坚持问题导向作出的重大决策，是破解当前和今后一个时期“三农”难题的治本药方。近年来，中央财政认真贯彻落实党中央国务院决策部署，促进了农业农村稳定发展。今后，中央财政将在准确把握若干重大关系的基础上，加大投入力度，完善政策措施，深入推进农业供给侧结构性改革。

一、我国农业发展状况及主要矛盾的转变

近年来，我国农业农村发展呈现稳、进、新的良好态势，表现为稳中有进、稳中有新。

稳，即大势稳、基本面好。农业生产稳，2016年粮食总产12325亿斤，比2015年减少104亿斤，仍是历史上第二个高产年，棉油糖、果菜茶、肉蛋奶、水产品供给充足，农产品质量安全水平稳步提升。农民增收稳，农村居民人均可支配收入12363元，名义增长8.3%，实际增长6.2%，继续高于城镇居民收入增速。农村社会稳，农村民生继续改善，农村党的建设得到加强，农民群众对改革发展的获得感明显增强，农村社会保持和谐稳定。进，即重要领域有进展，有突破。农业结构调整取得较大进展，2016年籽粒玉米调减面积3000万亩左右，大豆、杂粮、饲草面积明显增加。农村改革深入推进，“三权分置”办法出台实施，农村“三项补贴”改革全面铺开，玉米收储制度改革取得重大突破，农业农村发展活力进一步增强。脱贫攻坚稳步推进，一系列大力度的精准扶贫、精准脱贫政策全面实施，2016年全年减少1000万人的脱贫任务超额完成。新，即新产业新业态不断涌现，新动力新动能不断增强。以休闲农业、乡村旅游、农村电商、农产品精深加工为代表的农村新产业新业态蓬勃兴起，家庭农场、农民合作社、农业企业等各类新型经营主体大批涌现，返乡回乡下乡创业创新成为新的热潮，正在为我国农业农村经济发展增添新的动能。

在“三农”形势持续向好的同时，近两年农业农村发展也出现了异常错综复杂的另一面，面临许多前所未有的矛盾挑战。农民增收难、粮食库存高、进口冲击大等问题凸显，反映出我国农业农村发展的外部环境和内在动因发生了重大、深刻的变化。

一是宏观经济环境发生变化，农业农村发展动能不足的问题更加凸显。现阶段我国经济发展进入新常态，增速降挡回落。农业农村经济是宏观经济的重要组成部分，伴随经济增速下行，由农产品需求量增长和城镇化带动的就业受到明显影响，推动农业农村发展的“引擎”降挡减力，农业农村特别是农民增收进入“减速带”。全国农民人均可支配收入2013年增长16%、2014年增长9.5%、2015年增长7.4%、2016年降到6.2%，并且农民收入增速下滑势头还在持续。

二是农产品需求格局发生变化，农业生产结构不合理的问题更加凸显。随着农业特别是粮食连年丰收，农产品由供求紧平衡转变为供求平衡、个别品种供大于求，总量矛盾缓解、结构问题突出。从总量供求看，2010年以来我国稻谷、小麦、玉米三大主粮总产量增产15%以上，消费量上涨不到6%。玉米产大于求的矛盾尤为突出，2015年全国玉米产量4492亿斤，但当年消费量仅为3500亿斤，产大于销近千亿斤，再加上替代品进口，许多地方库存爆满，存不下、销不动，2016年库存继续增加。同时，棉花、油料等其他大宗农产品加上进口，也都呈现供大于求的状态。农产品总体供求宽松、价格低迷成为基本面，这已不是短期现象，将成为今后一段时期的阶段性特点。从供需结构看，2010年我国人均GDP不到4500美元，目前超过了8000美元，已经进入由中低收入国家向中高收入国家迈进的关键期，同时也是温饱过后消费质量的转变升级期，农产品的绿色安全、有机高端、个性品牌需求快速上升，低端产品消费明显下降，消费需求急剧升级，而生产结构跟不上消费变化。这造成一方面大量普通农产品积压卖难，另一方面优质高端农产品供不应求，供求结构严重错位。

三是农业国际竞争形势发生变化，农业经营方式不适应的问题更加凸显。2005年以前，我国农产品总体上是出口多、进口少，但目前变成了逆差国。特别是近年来随着国内农业生产成本持续攀升，我国农业的比较优势迅速丧失。2004年以来，我国农业劳动力成本年均上涨20%以上，土地成本（流转价格）年均上涨25%以上，粮棉油生产成本年均增长10%以上。这导致我国农业原有的低成本优势在“十二五”时期发生逆转，再加上其他因素，导致国内外主要农产品价格明显倒挂，农产品进口压力空前加大。

四是资源环境状况发生变化，农业发展不可持续的问题更加凸显。多年的农业资源过度利用，带来土地超垦过牧、地下水超采、土地重金属污染、水土流失加剧、面源污染加重，严重影响农业生态环境，制约农业可持续发展，也成为影响农产品质量安全的重要因素。我国化肥利用率不到40%，农药利用率为35%，农膜残留率高达40%。全国70%以上的江河湖泊受到污染，上亿亩耕地不同程度受到重金属污染。地下水超采严重，华北平原形成了6.7万平方公里的地下水超采漏斗区。我国农业资源环境承载能力已近极限，粗放经营、竭泽而渔的发展路子已经走到尽头。

我国农业发展中的这些问题，供给和需求两侧都存在，但矛盾的主要方面在供给侧，并且主要是结构性、体制性问题。2016年“两会”期间，习近平总书记参加湖南代表团审议时明确指出，“农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向”。习近平总书记的重要论断，是对我国农业农村发展形势的科学判断，为我们做好当前和今后一个时期的“三农”工作指明了方向，提供了重要遵循。

二、中央财政支持农业供给侧结构性改革情况

2016年以来，中央财政围绕“补短板、调结构、转方式、促改革”，支持优化农业生产布局，促进农业可持续发展，支持打赢脱贫攻坚战，增强农业农村发展活力，着力推动农业供给侧结构性改革取得积极进展。

（一）支持补短板，着力打赢脱贫攻坚战

一是贯彻落实习近平总书记“扶贫开发投入，要同打赢脱贫攻坚战的要求相匹配”、“中央财政专项扶贫资金，增长幅度要体现加大脱贫攻坚力度的要求”等重要指示精神，中央财政积极优化支出结构，继续大幅增加财政专项扶贫资金规模，2017年安排补助地方财政专项扶贫资金861亿元，在2016年净增200亿元的基础上再增加200亿元，在2016年增长43.4%的基础上再增长30.3%。二是开展贫困县整合涉农资金试点。以国务院办公厅名义印发《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，将一部分财政涉农资金的配置权力，完全下放给处于脱贫攻坚第一线的贫困县，由贫困县根据脱贫攻坚需要，自主统筹使用，促进精准扶贫、精准脱贫。社会各界普遍认为，这是政府部门“刀刃向内”的自我革命，意义重大。试点地区积极性很高，整合力度很大。从2017年起，这项改革试点将推广到全部贫困县，并启动跟踪调研。三是支持做好易地扶贫搬迁。中央财政对2016-2017年搬迁贷款2000亿元给予90%贴息。同时，督促地方强化资金监管，严格项目主体举债，避免市场主体的经营性风险由政府兜底。四是支持地方探索资产收益扶贫，探索将财政专项扶贫资金用于贫困地区产业发展和基础设施建设所形成的资产，折股量化给贫困地区贫困群众，帮助其培育稳定的增收来源。

（二）支持调结构，优化农业生产布局

一是支持农业种植结构调整相关试点，促进农业生产“休养生息”。2016年，支持在东北四省区和河北等17个省份启动实施“粮改饲”、“粮改豆”补贴试点，采取以养带种方式，推动试点区域种植结构调整，引导牛羊饲养从玉米籽粒饲喂向全株青贮饲喂适度转变；开展耕地休耕试点，通过现有资金渠道，支持在河北、湖南、贵州、云南、甘肃等地区探索实行耕地休耕制度。2017年继续扩大农业种植结构调整试点范围。二是发挥市场机制作用，带动农民优化种植结构。完善农产品市场调控制度，继续开展棉花、大豆目标价格试点。在保护农民利益的前提下，改革完善玉米收储制度。经国务院批准，取消东北四省区玉米临时收储政策，并建立玉米生产者补贴制度。研究制定《关于建立玉米生产者补贴的实施意见》，中央财政按照170元/亩的补贴标准，安排补贴资金378亿元。玉米市场化收购加“补贴”新机制，使市场价格更好引导农民安排生产结构。三是支持提升农业综合生产能力。2016年，中央财政安排农业综合开发资金404亿元，同比增长4.2%。通过提高投入标准、突出建设重点，集中力量建设旱涝保收、高产稳产、节水高效、生态友好的高标准农田。完善农业保险保费补贴政策，提高对产粮大县三大粮食作物的保费补贴比例，增强应对风险能力。

（三）支持转方式，促进农业可持续发展

一是经国务院同意，从2016年起，支持启动新一轮草原生态保护补助奖励，促进“草原增绿”。新政策取消了原牧民生产资料综合补贴和牧草良种补贴，并适当提高禁牧补助和草畜平衡奖励标准；同时，在半农、半牧区实行一揽子政策，放权于地方统筹开展草原保护建设。二是支持扩大新一轮退耕还林还草规模，促进“耕地还绿”。在印发《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》的基础上，做好各地基本农田保有量调整方案的批复工作。2016-2017年，支持实施新一轮退耕还林还草2740万亩。支持扩大全面停止天然林商业性采伐的范围，提高天保工程补助和森林生态效益补偿标准。三是加大投入力度，支持扩大重金属污染耕地修复治理、地下水超采区综合治理等试点，大力促进农业、农村废弃物综合利用等生态友好型农业发展，促进“土地转绿”。四是推进畜禽粪污资源化利用。2017年，按照中央支持、地方为主、市场运营的原则，中央财政选择部分生猪、奶牛、肉牛养殖重点县，开展畜禽粪污资源化利用试点。

（四）大力促改革，增强农业农村发展活力

一是开展农村综合性改革试点试验工作。2017年，中央财政以《深化农村改革综合性实施方案》为蓝本，通过综合集成政策措施，尤其是多年中央1号文件出台的各项改革政策，围绕建立健全相关机制，采取多策并举，集中施策方式，推进乡村联动，政策下沉到村，检视验证涉农政策在农村的成效。二是开展田园综合体试点工作。试点工作围绕农业增效、农民增收、农村增绿，支持有条件的乡村加强基础设施、产业支撑、公共服务、环境风貌建设，实现农村生产生活生态“三生同步”、一二三产业“三产融合”、农业文化旅游“三位一体”，积极探索推进农村经济社会全面发展的新模式、新业态、新路径，逐步建成以农民合作社为主要载体，让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。三是贯彻实施以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案，要求各地方和有关部门研究落实具体实施方案，明确目标任务、时间表、路线图，重点研究解决以绿色生态为导向的农业补贴制度建设中的重大问题，推动各项改革任务落实到位。

三、今后支持农业供给侧结构性改革的意见

今后一段时期支持农业供给侧结构性改革，要在严格贯彻落实党中央国务院决策部署的基础上，以辩证思维妥善处理好以下重大关系，把握好工作的度。

一是处理好“稳”与“进”的关系。2016年中央经济工作会议强调指出，要贯彻落实“稳中求进”的工作总基调。坚持这个总基调不仅是2017年及今后一个时期全党全国工作的总基调，也是我国“三农”工作的总基调、总要求，同时也是方法论，是我们抓好经济工作和“三农”工作的基本方向和根本遵循。“稳”是基础，就是要稳住农业农村发展的好形势、稳定农村的基本经营制度、稳定行之有效的农村政策，这是主基调，更是大局。“进”是目的，就是以稳为前提，在农业供给侧结构性改革的关键领域有所进取，在把握好度的前提下奋发有为。二是处理好政府与市场的关系。习近平总书记在中央政治局第三十八次集体学习时强调，要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，是推进供给侧结构性改革的重大原则。推进农业供给侧结构性改革，改变目前不合理的农业供给结构，更好满足需求，必须更加充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，让市场力量引领结构调整，增强农业经营主体对市场需求变化的反应和调整能力。当然，这绝不意味着要削弱政府对农业的支持保护，而是该增加的投入还得继续增加，但要进一步划清政府和市场的边界，摆正位置，既不越俎代庖，也不袖手旁观，要通过政策引导市场预期，通过支持农村改革激发市场活力，使政府的扶持更有效率，更好弥补市场功能不足。三是处理好“内”与“外”的关系。习近平总书记指出，要善于用好两个市场、两种资源，适当增加进口和加快农业走出去步伐。新形势下，确保粮食等重要农产品供给安全，必须树立战略思维和全球眼光，通过适当进口农产品满足国内需求，这是我国现有农业资源禀赋下的合理选择。但同时要看到，确保粮食安全，必须始终坚持“以我为主”的战略。习近平总书记多次强调，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮。我国农业贸易开放程度高，农产品的平均关税水平仅为15.2%，不到世界农产品平均关税水平62%的1/4。一些发达国家对某些特定农产品的关税保护水平更是高得惊人。在这种背景下，要应对国际国内农产品价格倒挂问题，妥善解决好我国农业生产面临的高产量、高进口、高库存、高成本等难题，必须苦练内功，加快改革，着力提升我国农业的竞争力，赢得生存发展空间。四是处理好新型经营主体与普通农户的关系。发展适度规模经营，培育新型经营主体，是现代农业发展的方向，也是推进农业供给侧结构性改革的重要抓手。但是，扶持新型经营主体不能忽视小农户。习近平总书记强调指出“推进农业现代化，需要深入研究中国国情，做到因地制宜、分类施策，农业生产经营规模坚持宜大则大、宜小则小”。因此，财政支农政策的基本面必须照顾到大多数的普通农户，不能人为垒大户、造盆景，更不能把普通农户挤出去，要让普通农户也能参与和受益。

具体来看，财政支持农业供给侧结构性改革要深入做好以下工作：

——完善财政支农投入政策供给的体制机制。农业供给侧结构性改革，体现在财政政策上，就是要通过支农政策的优化调整，使政策更加符合农业生产发展形势变化，更加符合基层实际需要，从而推动农业供给侧结构性改革。坚持优先保障支农投入，按照“力度不减弱、总量有增加”的要求，要继续保持强农富农惠农政策的连续性和稳定性。紧扣重点推进涉农资金整合统筹，广泛实行“大专项+工作清单”方式，实现中央宏观调控和地方自主统筹的有机衔接。积极盘活存量资金，唤醒趴在各级财政账上的涉农沉淀资金，做到“财尽其用”。积极发挥财政资金“四两拨千斤”作用，积极撬动金融、社会资本投入，引导金融和工商资本投向农业农村，促进形成多元化投入格局。

——支持形成农产品有效供给和新型农业经营体系。支持推进农产品价格形成机制改革、改革农业补贴制度、推进农业种植结构调整等，提高农产品供给体系的质量和效率。支持加快构建新型经营体系，在加强政府引导作用的同时，注重发挥优胜劣汰的市场竞争机制作用，充分激发经营主体内生动力和活力。深化农产品价格形成机制改革，完善农产品市场调控制度，增强主要农产品供给结构的适应性和灵活性。着力推进以绿色生态为导向的农业补贴制度改革，在确保国家粮食安全的同时，将政策目标从促进农业生产向生产与生态兼顾转变。继续大力推进农业种植结构调整。坚持政府引导、农民自愿的原则，建设旱涝保收高标准农田。将财政支持对象从以农民个体为主，转向家庭农场、专业大户、农民专业合作组织等新型农业经营主体并重。

——积极支持保障脱贫攻坚，促进农民收入较快增长。增加农民收入是“三农”工作的中心任务，也是财政支持推进农业供给侧结构性改革的重要内容。必须紧紧抓住这一核心，构建促进增收的政策体系，拓宽增收渠道，尽早实现农民收入倍增目标。持续加大财政扶贫投入，大力推进精准扶贫、精准脱贫，重点抓好贫困县统筹整合使用财政涉农资金试点。支持通过产业联动、产业集聚等方式，将资本、技术以及资源要素进行跨界集约化配置，促进农民共同分享农业产业链条上的增值收益，拓展农民参与增值收益的环节。

——支持推进农村改革，促进农村和谐稳定。通过支持推进农村土地、集体产权等制度改革，释放改革红利、增加农村活力，是财政支持推进农业供给侧结构性改革的重要内容。统筹推进农村综合改革，扎实开展乡村田园综合体试点示范工作。深入推进村级集体经济发展试点，加强对“一事一议”财政奖补机制的规范引导。支持充分发挥农业资源的丰富性、乡村文化的独特性、绿水青山的生态性，大力发展农业休闲观光、养生养老等新产业，持续深挖农业农村内部增收潜力。

（责任编辑：董丽娟）

Supporting Agriculture Supply-Side Structural Reform Study

Research Group of Agriculture Department,MOF

At present,China has a stable or even good trend in its three-rural issues,i.e.agriculture,rural areas and farmers,although it faces such problems as macro-economic environment fluctuation,agriculture product demand structure change domestic and overseas,complex competition of international agriculture industries, and the challenges from resource and environment sustainability.China central finance department always persists in supporting the structure reform in agriculture supply side,continuously issues related regulations and inputs lot fund to support poverty reduction and problem solving,optimizes agriculture industry structure, strengthens the developments of agriculture and rural areas.In a recent future,our policy will focus on the stability tune,upside purpose.Based on this,the central finance will improve its policy supply in fiscal agriculture-support,help to build an effective supply of agriculture products and new-type agriculture operation system,positively support poverty reduction,promote a relatively quick increase in farmers'income,support the rural area reform and promote its harmony and stability.

Agriculture Supply-side Reform;Fiscal Support;Fiscal Policy

F812

A

2096-1391（2017）07-0005-06