论建立适应“互联网+”的网约车监管规制

摘 要 网约车是适应“互联网+”时代、具有智慧交通和共享经济属性的新型模式，目前面临现实的、法律的和政府监管的各种难题，各地网约车新政出台后问题并未得到解决。本文认为当前需要尊重适应“互闻网+”的市场创新，改革落后僵化的出租车特许经营管理体制，确立以网约车为主的融合发展方向。

关键词 “互联网+” 网约车 行政监管 融合发展

基金项目：本文系 湖北省人文社科基地社会治安治理研究中心2016 年度项目“网络约车的法律规范研究”（2016-15）成果。

作者简介：孟晓梵，湖北警官学院法律系讲师。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.094

当前互联网的快速发展对经济社会的诸多方面带来了巨大冲击和重构，2012年以来各地纷涌出现的网络预约出租车很大程度上改变了人们的出行方式，同时也颠覆了政府先前的监管理念，对既有的法律法规提出了挑战。2016年7月交通运输部发布《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》两份文件，正式对网约车提供监管依据。上述法规一方面从法律层面承认了网约车的合法地位，另一方面也对网络车提出了规范要求。至2017年初北京、上海、广州、武汉等大中城市相继出台本地的管理办法和实施细则，网约车的监管正式全面纳入了依法监管范围。网约车面临以严格监管为特征的“新政”重压，其未来发展面临巨大的不确定性。作为适应“互联网+”时代的网约车，网约车存在的合理性毋庸置疑，应当进一步研究适应新的时代特点的规制举措。

一、网约车的发展态势和社会效应

网络预约出租车也称为网约车，指经营平台依靠移动互联网、大数据和云计算等技术，以手机APP为主要服务平台，即时点对点地匹配司機和乘客的供需两端，实现社会公众方便快捷的用车出行。网约车是适应“互联网+”时代的新型交通出行模式，其服务包括专车、快车和拼座顺风车等等。近年来滴滴出行、优步中国、易到用车、神州专车等网络约车软件相继在全国各大中城市出现，公众通过网络平台约车的人数迅速增加。据统计，2016年以来，网络约车订单日成交量已超过1000万单以上，全国有超过400个城市开通专车服务，2016年网络预约出租车用户规模为1.59亿人，占网民比22.3%，2016年全年使用网约车接近4亿人次。滴滴出行制定的未来三年目标是三分钟之内车到面前，每天服务3000万的用户和1000万的司机。

从现有网约车的迅猛发展态势看，与传统出租车相比，其具有以下社会效应：

（一）全面对接移动互联网，满足社会民众便捷、快速的出行需求

随着我国城市化、信息化的快速发展，公众的用车出行需求不断增长提升。网约车通过手机APP软件进行网上实时预约，司机和乘客通过移动叫车平台的 APP ，使得供需双方同步信息沟通。司机在最短时间了解乘客特定需求信息，乘客也同时获得近距离的司机与车辆的信息，进而双方直接而快速地达成用车意向，加快了公众用车出行的时间和效率。

（二）提供多元化、分层次、高质量的用车服务

目前网约车平台影响较大的有滴滴、易到、神州专车、首汽约车等，形成了较为激烈的业界竞争。约车包括出租车、专车、快车、顺风车、代驾及大巴等多种用车形式，不同层次的公众可以根据自身实际需要进行选择。手机APP软件可以预先了解车辆和司机的真实信息，并能分享行车路线，为乘客提供了更多的安全保障，使服务更加贴近用户的经济需求和安全需求。手机APP软件通过建立司乘交互评价体系，促进司机和乘客文明守信，有助于共同提高乘车服务质量。据全国消协组织与中国消费者报社联合举办的一次“专车服务消费者权益保护状况调查”结果显示，超过7成受访者对专车服务感到“满意”或“非常满意”。

（三）具有“互联网+交通”的智慧交通属性，有利于缓解城市交通压力

网约车高效便捷的用车出行模式，有效降低了市民购买私家车的意愿，减少了自驾出行比例，提高了车辆和道路资源的利用效率，缓解了城市道路拥堵，同时也减少了城市车辆的污染排放。将来政府与企业共建数据共享平台，通过大数据分析等技术，为实现精准治理，破解交通问题提供了良好基础。

（四）适应“互联网+”时代的共享经济要求，扩大就业渠道，带动和激活各类社会经济发展资源

当前我国正在实施“互联网+”行动计划，网约车中仅在滴滴出行服务的司机数量就已经达到1500多万。滴滴出行发布的再就业报告显示，截至2016年5月底，来自钢铁行业的滴滴司机共计21.9万人。除了参与公共交通载客服务之外，网约车还在物流、快递、配送等所有涉及到人或物传递的领域提供服务，规范的、活跃的网约车服务可以激活地区闲置的各种资源，提高人员、物资流动效率，大幅度降低时间、人力、环境等运营成本，成为共享经济和互联网经济重要的新引擎。

二、网约车面临现实层面、法律层面和监管层面的难题

网约车在交通领域进行了颠覆性创新，它利用互联网信息共享打破了传统出租车和汽车租赁的商业运营模式，手机移动App平台使得消费者的约车方式、候车方式、支付方式和服务评价方式焕然一新，既解决了公众打车的难题，契合了互联网时代智慧交通、共享经济的需求，但在现实层面、法律层面和政府监管层面，面临着巨大的现实难题。

（一）网约车在现实上对传统出租车行业构成巨大冲击

网约车在滥觞阶段只是将合规出租车接入互联网平台，实现供需信息即时匹配，优化公众乘车体验提升，出租车司机也从中受益。在其后续发展中，网约车先是被视为对传统出租车市场的补充，但随着大量私家车介入平台公司的软件，无障碍地向乘客提供用车服务，网约车与传统出租车形成正面直接竞争关系。受到网约车冲击的既有出租车司机，也有出租车经营许可证即牌照持有者。据媒体报道，全国各地的出租车因政府对网约车管制不力而引起的罢运事件相当突出，事件背后是对自身特许经营权利的诉求。

（二）网约车的营运性质决定了其初始进入市场时法律上的“非法性”

根据《道路交通安全法》、《〈道路交通安全法〉实施条例》以及《道路运输条例》等法规的规定，机动车按照其经济属性，分为营运车辆和非营运车辆两大类，所谓营运车辆，就是指以获取利润为目的非家用汽车。当前网约车除少部分车辆与汽车租赁公司签约外，大部分是私家车辆接入平台进行市场营运。实际上从事网约车营运的车辆大多数登记在个人名下，在法律性质上等同于此前各地打击的“黑车”。

（三）网约车对政府既有监管机制形成挑战

根据目前的法律规定，出租车经营权由政府特别许可，《中华人民共和国行政许可法》和《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》规定，“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门依法实施行政许可”。实践中从事出租车服务必须取得城市出租汽车经营许可证、车辆运营证和驾驶员服务资格证。未依法取得营运资格的网约车的盛行和扩张，实质上对既有的出租车监管体制构成了挑战。政府对城市出租客运的监管包括控制出租车的总体数量，设置特许经营权的指标年限，出租车营运过程中实行政府制定计价标准、服务准则与奖惩规则等。而现有的网约车彻底打乱了原有的监管体制和市场规则，政府准入已形同虚设，平台公司承运人身份模糊，出现问题时责任关系也难以界定等。

三、建立适应“互联网+”的监管体制

尽管各地都在管理“新政”中提出“网约车与传统巡游出租汽车的融合发展”的管理目标，但事实上，网约车以营运车辆纳入管理，对平台企业、网约车辆、网约车驾驶员增加了诸如企业取得许可和增加法律责任，驾驶员为本地户籍并需取得从业资格，车辆规定牌照、档次、报廢年限等系列规定，实际上网约车在此“新政”之下发展空间变得相当逼仄，笔者以为需要进一步研究和优化现有的监管体制。

（一）尊重适应“互闻网+”的市场创新模式

现代社会治理理念强调与时俱进，顺应潮流。在移动互联网技术普及的当代，网约车既是市场与信息技术结合的商业创新，也是社会公众出行普遍需求。现有的出租车客运市场存在着拒载、罢运等问题，对于政府的监管者而言，在根据现有法律采取相应措施的同时，更要有尊重适应时代特点的市场创新的意识，这不仅是解决问题的根本起点，也是实现良性规制发挥效应的关键因素。行政监管也要坚持谦抑原则，最高人民法院副院长、行政法专家江必新曾提出进不进行监管、采用什么方式监管都要坚持谦抑原则，监管到什么程度要谦抑，在什么范围内进行监管也要谦抑，而网约车“新政”的一些细则某种程度上说是超越了谦抑原则。

（二）改革落后僵化的出租车特许经营管理体制，确立以网约车为主的融合发展方向

在现有体制下传统出租车改革难以推动，而从实际功能上看，出租车与私家车同样都是满足个性化的出行需求，“本质上是私人交通，并不属于公共交通体系”。当前适应“互联网+”的网约车新业态提供了改革机遇，同时也对政府的行业治理水平提出了挑战。政府有关方面应当利用机会重构出租车行业，尽快转变思路，对出租车特许经营制度及相关落后僵化的监管体制进行改革，注重政府与平台的合作监管体制设计，推动建立一个能有效自律，同时又规范有秩序、安全有保障的以网约出租车为主导的新业态。

（三）加强对经营平台主体的合理规范和科学监管

网约车经营平台主体具有接入平台的审核能力和相关技术，在信息配对、营运过程、费用支付、服务评价、纠纷处置各环节都承担有相应责任，起着决定性作用。美国数地的立法中均明确网络平台公司是网约车的监管重点，政府和网络平台合作实施监管责任，政府机构制定车辆、司机和保险的运营标准，平台企业承担落实标准的义务和责任。这些做法值得借鉴，但同时也要结合我国社会实际，不能过多给相关企业增加难以承受或不能实现的责任压力。

（四）政府在强化监管的同时要加强服务，协调多方力量共同促进网约车规范发展

江必新认为在急剧转型期，市场竞争不充分与过度竞争的现象并存，损害消费者利益与损害公共利益的现象并存。政府的责任主要是加大经济性监管力度，以解决市场失灵问题。政府对网约车监管的重点是安全性和规范有序性问题。安全保障是网约车运营的基础和重心，包括消费者的人身安全和个人信息安全，为此需要研究和明确车辆和驾驶人员的准入标准和管理标准。规范有序主要是在当前阶段如何促进网约车与传统出租车协调发展的问题，即使在新政落地后，这一难题仍对政府的管理能力仍然提出了挑战。由于网约车具有基于移动互联网技术而产生的新型跨界服务模式，政府还需要协调通信、公安、交通、工商、税务、旅游等部门协调配合，共同形成监管合力，从而促进网约车安全有序、规范协调的发展。

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