《北京市控制吸烟条例》的出台与实施

北京市疾病预防控制中心 刘秀荣

《北京市控制吸烟条例》的出台与实施

北京市疾病预防控制中心 刘秀荣

1 背景

北京市无烟环境建设由来已久，早在20世纪90年代，就已经在全国率先开展无烟环境建设工作。1995年12月，北京市第十届人大常委会通过了《北京市公共场所禁止吸烟的规定》（以下简称《规定》），明确了北京市禁止吸烟的8类公共场所。2008年5月，市政府为实现无烟奥运，颁布了《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》（以下简称《若干规定》），禁止吸烟场所增加到11类。由于《规定》的颁布距今年已有18年，其中关于控烟的理念与要求发生了较大变化，特别是2005年8月，全国人大常委会批准我国正式加入世界卫生组织制定的《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》），原有的控烟法规已明显不适应当前控烟形势的需要。2011年1月，应松年等19位代表在市十三届人大会议上提出制定《北京市控制吸烟条例》（以下简称《条例》）的法规议案，得到市人大常委会的积极回应。3月，制定了立法预调研方案，6月，市委常委会通过对《条例》进行预案研究。在此基础上，2013年4月，市人大教科文卫体委正式提出开展《条例》立项论证工作。2014年7月24日，北京市第十四届人大常委会第十二次会议审议了《条例（草案）》（以下简称“草案”）。会上，教科文卫体委员会做了审议意见的报告，13位常委会组成人员和2位列席代表发表了审议意见。大家认为，通过立法对烟草危害进行必要的干预是保护公众健康的需要，也是树立良好城市形象、建设国际大都市的需要。草案符合《公约》的精神要求，明确了政府与社会共同治理、管理与自律相结合的控烟工作思路，建立起政府严格执法、单位自我管理、社会公众参与监督的控制吸烟公共治理体系，突出了首都的特色，内容具体可行，具有较强的前瞻性和针对性。同时，还对草案的修改完善提出了意见和建议。在一审中，特别就控制吸烟工作的原则，包括禁止吸烟场所的范围，预防未成年人吸烟，推进无烟单位建设，强化单位法人的责任，全面禁止烟草广告、促销和赞助，完善政府的监管职责等方面进行了认真的审议，并再次广泛征求社会意见。9月25日，市人大常委会第十三次会议对《条例》进行了二审。会上，有13位常委会组成人员和4位列席代表发表了审议意见。会后，为扩大立法民主，凝聚社会共识，广泛听取代表的意见，10月13日—22日，法制委员会在海淀、朝阳、西城、东城、昌平、丰台和通州7个区县召开市人大代表座谈会，听取了代表对本《条例》的意见和建议。此外，法制委员会还对市政协立法协商的意见和建议进行了认真研究。常委会组成人员、代表和政协委员对《条例》的修改给予充分肯定，普遍认为制定控烟《条例》非常必要，《条例》的内容比较成熟，符合北京市实际，具有可操作性，应当尽快出台。同时，还就禁止吸烟场所的范围，禁止烟草广告、促销和赞助，行政执法等问题提出了意见和建议。

11月17日，法制委员会召开会议，根据常委会审议意见和代表、政协委员等有关方面的意见，对草案修改稿进行了审议，提出了进一步的修改意见。法制委员会认为，草案修改稿具体内容符合《公约》的精神，兼顾本市实际，基本成熟可行。同时，就一审中委员们关注的问题进行认真的修改后，对进一步明确禁止吸烟场所的范围，禁止烟草广告、促销和赞助，完善控烟行政执法等方面的问题进行了完善。2014年11月28日，北京市第十四届人大常委会第十五次会议表决通过了《北京市控制吸烟条例》，自2015年6月1日开始实施。

2 《条例》的主要内容和特点

《条例》的主要内容包括：①控烟工作坚持政府与社会共同治理、管理与自律相互结合，实行政府管理、单位负责、个人守法、社会监督的原则。②市和区县卫生计生行政部门是控烟工作的主管部门，负责监督管理，依法查处违法行为；各有关部门按各自职责，对本行业的控烟工作进行监督管理及检查。③各级爱卫会在同级人民政府的领导下负责组织、协调、指导相关行政部门的控烟工作，开展宣传教育、培训、监测、评估、评比和表彰工作，定期向社会公布控烟工作情况。④室内公共场所、工作场所和公共交通工具内全面禁止吸烟。幼儿园、中小学校、少年宫、儿童福利机构、妇幼保健机构、儿童医院等重点场所的室外区域禁止吸烟。⑤对吸烟行为进行干预，开展控烟咨询和戒烟服务。⑥禁止烟草广告和各种形式的烟草促销、冠名赞助活动。⑦强化《条例》的有效落实，明确对违法吸烟行为人以及场所经营者、管理者的处罚规定。对个人的处罚力度为 50～200元，对经营者的处罚视其违法行为从2,000～10,000元不等。

笔者认为《条例》有以下几个方面的特点：①坚持政府与社会共同治理、管理与自律相互结合。《条例》规定了市、区（县）、街道（乡镇）等各级政府，卫生计生、工商等行政部门，社会组织，经营者和管理者，烟草产品制售者以及个人在控制吸烟中的责任，明确了政府、社会、单位、个人在控制吸烟中的权利和义务，可充分调动社会各界参与控制吸烟的积极性，形成综合治理、齐抓共管的态势，具有较强的实操性。②与世界卫生组织《公约》相衔接。考虑本市实际，结合《公约》规定，《条例》规定公共场所、工作场所的室内区域以及公共交通工具内禁止吸烟，与《公约》室内全面禁烟相吻合。禁止烟草广告、促销和赞助，也体现出本市的控烟工作不局限于对吸烟行为的限制，而是全方位的控烟管理。③注重保护妇女儿童。《条例》明确规定以未成年人为主要人群的活动场所和妇幼保健机构的室外区域也要禁止吸烟。教师不得在中小学生面前吸烟，不得向未成年人出售烟草制品等。体现了保护妇女儿童健康和引导未成年人远离烟草、减少产生新烟民的理念。④建立以卫生监督为主、行业监管为辅的执法模式。《条例》规定了市和区县卫生计生行政部门是控制吸烟工作的主管部门，负责组织制定控制吸烟的政策和措施，开展控制吸烟的卫生监督管理，受理违法吸烟的举报投诉，依法查处违法行为。同时，规定教育、文化、体育、旅游、交通、工商、公安、园林绿化、食品药品监督、市政市容、城市管理综合执法、烟草专卖等相关行政部门按照各自职责，对本行业或者领域内的控制吸烟工作进行监督管理。以卫生监督为主、行业监管为辅的执法模式可最大程度地节约行政资源，减少相互推诿，提高执法效率。

3 控烟法规的实施

无烟环境建设，离不开社会各界的共同参与，离不开社会共同治理。因此，《条例》在制度设计上，就规定了“控烟工作坚持政府与社会共同治理，管理与自律相互结合，实行政府管理、单位负责、个人守法、社会监督”的社会共同治理工作模式，这也是推进控烟工作的精髓所在。所以，在部门参与、宣传教育、监督执法、戒烟服务、志愿者活动等方面做了大量工作。

3.1 抓部门配合，形成社会共同治理的良好控烟局面

中央和北京市各级机关单位非常重视控烟法规的落实。中直机关爱卫会多次组织控烟法规学习培训，下发宣传资料5,000多份，中组部机关要求向每人发放1本《条例》进行学习。中央国家机关开展“拒绝烟草，健康生活”主题签名活动，全国人大、国务院办公厅、发改委、国资委、外交部、工信部等53个副部级以上单位参加，93名部级领导带头签名，签名总人数达到24,000多人。市委直属机关工委发出“带头贯彻《条例》做遵纪守法的模范”倡议书；市政府督察室开展法规落实情况专项督察；首都文明办组织 9,000名公交文明引导员在公交车站开展控烟宣传；市委宣传部专门下发通知，要求市属媒体积极参与控烟法规宣传；市交通委召开全委系统控烟工作会议，部署控烟工作，设立了机关奖惩制度；北京铁路局要求局属各次进京列车播放禁烟提示语；市旅游委、市教委、市体育局等相关委办局加强所属单位和区域的无烟环境建设，下发文件，加强所属单位控烟管理；首都机场爱卫会在法规实施前成立了由各单位组成的控烟协调领导小组，提前开展了大量的控烟法规宣传，6月1日起取消了候机楼内的所有吸烟室，同时设立了17处规范的室外吸烟区，被世界卫生组织称之为“跻身世界领先的现代机场之列”。

3.2 抓宣传教育，形成浓厚的社会控烟氛围

一是利用重大节日开展活动。在“5·31”世界无烟日当天，以鸟巢形象在2015年开展宣传活动的基础上，再次开展了以“无烟北京，健康中国”为主题的《条例》施行1周年宣传活动，国家卫生计生委、北京市政府领导、世界卫生组织官员以及黄轩、周海媚等控烟宣传大使出席活动，从全国征集的6,000千张笑脸展现在鸟巢笑脸墙上。连续2年在北京标志性建筑鸟巢开展控烟宣传活动，既向世人展示了北京控烟的决心，也展现了北京控烟的成果，得到世界卫生组织和国家卫生计生委的高度评价。同时，举办了北京控烟与立法高峰论坛，市爱卫会副主任、市卫生计生委主任方来英做主题发言，来自纽约、香港、巴西、俄罗斯等城市和国家的著名控烟专家进行了广泛深入的交流。以回顾《条例》实施1周年为主线，策划刊发控烟增刊《健康》2万本，全方位展现全市1年的控烟历程，发放到社会各界。

二是全方位开展宣传。在北京电视台等传统媒体和新媒体播放“无烟环境”公益广告，印发控烟海报、禁烟标识和提示卡等22万张，在300个公交车站、200辆公交车、80个地铁站台以及北京站、北京南站、北京西站、北京客运段和首都机场等进京窗口开展多种形式的控烟宣传。公交车站、公交车和地铁站台的有效宣传达到7,579万人次，歌华有线总曝光次数为1.217亿次，音量总曝光次数为1,860万次。

三是控烟宣传督导全年在发声，形成了以“5.31”世界无烟日和冬季控烟作为2个控烟高峰，以宣传和专项执法相结合的控烟工作模式。在 2016年入冬之初部署全市冬季控烟督导检查工作，对控烟重点、难点场所进行专项集中整治。在卫生监督部门开展控烟执法大检查的基础上，市爱卫会组织力量对全市控烟工作进行督导检查，市卫生计生委、市工商局、市食药局、市烟草专卖局等领导带队，分成8个组对各区的控烟工作进行督导，市人大教科文卫体办公室领导参与部分区的督导检查。北京电视台、北京晚报、澎湃网等媒体记者跟踪报道。据统计，全市2016年全年开展控烟执法检查127,754户次，不合格的有11,339户次，处罚单位663户，罚款1,267,000元，处罚个人2,719人次，罚款104,050元。北京市公共卫生服务热线（12320）全年受理控烟诉求17,330件（其中，控烟知识咨询717件，控烟政策咨询2,900件，控烟投诉举报13,713件），控烟工作始终保持高压态势。

3.3 抓典型示范，带动整体工作深入发展

一是开展“2016健康北京戒烟大赛”。市卫生和计划生育委员会、中国疾病预防控制中心控烟办等多家单位共同举办全市戒烟大赛，聘请周海媚为戒烟形象大使亲述戒烟经历，号召大家戒烟，整个过程历时100天，共有8,000余人报名参加，716人戒烟成功。与此同时，北京市公共卫生服务热线（12320）与北京市社区卫生服务管理中心合作开展电话和短信综合戒烟服务试点工作。至2016年12月底，社区共转介474人，其中，实际完成干预流程170人，2周戒烟129人。

二是开展控烟示范单位创建活动。按照单位申报、区组织、市评审的工作模式，对全市 377家申报的控烟示范单位进行评估验收，最终有339家单位通过验收，被授予控烟示范单位称号。此项活动开展以来，受到社会各界的一致好评。截至目前，仍有不少单位有强烈申报无烟示范单位的意愿，已经成为控烟示范单位的也积累了不少好的经验和做法。比如，北京金隅物业腾达分公司在写字楼的控烟管理中，在确立控烟组织机构的同时，细化了机构的职能，明确了责任人，招募志愿者70余人，并与入驻该大厦的52户商户签订控烟协议书，把控烟措施落到实处。

三是开展控烟先进工作表彰。按照《条例》赋予的职能，在《条例》实施1周年之际，组织开展评选表彰活动，100家单位、300名个人以及20个无烟环境建设特别贡献者受到表彰，极大地调动了社会各界开展控烟工作的积极性和主动性。最近，已和市人力资源社保局达成初步意向，拟将控烟纳入人社局的常规表彰项目中。

3.4 控烟工作取得的成效

①吸烟人群大幅减少。最新统计数据显示，本市成人吸烟率为22.3%，与2014年的23.4%相比下降 1.1%。按北京市第六次人口普查数据推算，全市有399万吸烟者，比2014年的419万减少了20万人。

②二手烟暴露率下降明显。全市室内公共场所工作的成人二手烟暴露率为20.0%，比2014年的35.7%减少15.7%。这也就意味着，控烟1年半以来，取得了显著的成效。成人在各类场所二手烟暴露由高到低的顺序依次是：酒吧和夜总会（80.3%）、家庭（37.6%）、餐馆（32.5%）、中小学校（19.1%）、政府大楼（10.8%）、医疗机构（6.2%）以及公共交通工具（2.5%）。与2014年相比，下降幅度最大的是餐馆。

③戒烟比例也有所提升。成人戒烟率为16.8%，比2014年的14.9%提高1.9%。公众吸烟危害知晓率小幅上升，知道吸烟可导致中风、肺癌、心肌梗死和阴茎勃起障碍4种疾病的比例为30.3%，比2014年的27.4%提高了2.9%。

4 控烟工作设想

《条例》施行近2年，工作取得一定进展，但是一些深层次的问题也在逐渐显现，比如一些监管难点场所，包括中小餐馆、网吧、包厢等，同时，还有流动人口宣传不到位等问题。这些问题有待于进一步研究解决：①落实部门职责。按照市政府办公厅进一步加强控烟工作的要求，理顺部门职责，强化问责机制，落实责任到位。②开展宣传教育。利用好各种宣传平台，开展针对流动人口和中小学生为主的吸烟和二手烟危害以及《条例》宣传。③加强执法力度。开展控烟专项执法和常规执法相结合的控烟执法检查模式，不断充实控烟执法队伍，保持高压执法。④促进社会共治。不断发挥各类民间组织的作用，鼓励志愿者积极参与到控烟中来，形成社会共同治理的控烟新格局。

总之，北京市的控烟工作要按照习近平总书记视察北京时的讲话要求，服务于“四个中心”建设，无烟北京的目标一定能够实现！

10.16117/j.cnki.31-1974/r.201702003