从韩国“干政门”事件看总统制危机

李龙

【摘 要】 韩国总统制的内在缺陷是导致本轮韩国政局以“干政门”事件为导火索，引发极大动荡的根本原因。由此暴露出的总统制危机主要有：任期固定制，无法应对总统出现突发状况时对替补人员的选择，使竞选过程更为激烈，增加分裂风险，造成政策的不连贯性；合法性二元危机，使一些利国利民的关键举措错失良机或流产；多党制的排斥效应，为多党林立竞争创造了可能，造成国会无法形成稳定的支持或反对力量。

【关键词】 韩国“干政门”；总统制缺陷；任期固定；合法性二元；多党制；宪政危机

自2016年10月末开始一直持续到现在的韩国“干政门”事件不断发酵，大规模的国民抗议一波又一波，要求总统下台的呼声也越来越高。命途多舛的韩国总统朴槿惠面临着任期以来最严重的政治危机，甚至自己的政治生命也陷入风雨飘摇的境地。11月29日，朴槿惠总统发表第三次国民讲话，表示愿意将自己的去留问题交由国会决定，也就是表示在条件成熟之时愿意“辞职”。我们认为，韩国目前的宪政危机是由其本身的宪政体制引起的，總统制的内在缺陷是导致本轮韩国政局动荡的根本原因。

一、任期固定危机

在总统制国家中，总统作为国家元首与政府首脑，依据宪法规定，拥有固定任期。这样的安排有利于以总统为首的政府顺畅地执行决策，避免总统受到左右钳制，或因对自己执政地位的忧虑，而无法放开手脚做出行政决策。但是，这项规定的优点，并不能掩盖它的缺陷。在不同的条件下，相同制度的表现可能令人喜出望外，也可能令人大跌眼镜。韩国宪法第七十条规定，总统任期五年，不得连任。也就是说，2013年上任的朴槿惠，在任五年时间里，不论政绩好坏，只要不因触碰法律底线而遭国会弹劾，便可以放心大胆地干下去。这也是朴槿惠总统有底气拖延检方调查、有底气在民众大规模抗议下持续任职的主要原因。

总的来说，总统制的任期固定危机主要表现在以下三个方面：

首先，总统表现不佳或因事故突然离职时，无法及时以民众认同的合适人选替补。这在本次事件中表现得尤为明显，民众支持率即便跌破5%，甚至在19-29岁人群中的支持率跌至0%（韩国民调机构Gallup Korea数据）的情况下，总统依然可以继续任职。另一方面，当总统突然死亡或者因其他原因突然无法继续任职时，通常由副总统（韩国无副总统一职）或总理接任。通过这种方式接手总统的人物并不是国民选举产生的，甚至有些是在国民大选中无论如何无法取胜的，本身合法性就已成问题，更别说就任后顺利执政了。

其次，总统制下的选举胜者全得，会使得竞选过程更加激烈，社会分裂危险增加。总统的任期固定就意味着，有竞选意愿的人或政党，一旦输掉选举，就不得不苦等若干年。同时，获胜的一方占据总统之位，胜者全得，而失败者却一无所有。这种情况更加促使各方不惜一切手段赢得选举，当然也包括用见不得光的方式。这样不仅加重了各方的仇视，更可怕的是容易造成社会分裂。在票数相差无几的情况下，败选方更容易诉诸暴力方式，甚至引发内战。刚刚过去的美国大选就很好地印证了这一点，特普朗获胜后，美国出现了抗议、示威甚至暴力事件，产生了极大的不稳定因素。

最后，任期固定也容易造成政策不连贯。在上一轮大选中失利的一方一旦赢得新一轮大选，很容易推翻前任总统的一些政策，这使得一些有利于国家长远利益的决策得不到很好地延续，无疑是这项制度的又一缺陷。

二、合法性二元危机

自上个世纪七十年代以来，第三波民主化浪潮席卷世界，时至今日，民主已成为评判一个现代国家的突出标准。尽管各国的民主形式千奇百怪，却都离不开“选举”这一要义。马克思·韦伯将国家合法性的类型分为“克里斯玛型”、“传统型”、“法理型”三种，视“法理”为现代国家建构的基础。宪法作为国家的根本大法，更扮演了国家建构的最基础角色。在总统制下，宪法赋予人民选举总统的权利，就成了总统合法性的根本来源。但是同时，宪法也赋予了各选区选民选举议员的权利，这便产生了合法性二元化的问题。于是，当拥有合法性基础的双方发生冲突时，就出现了合法性二元危机。需要注意的是，二元化的双方拥有的合法性基础是不同的，总统拥有最直接与最广泛的合法性基础，直接对全体国民负责，而国会议员却是由本选区选出，直接对本区选民负责。这就导致了当二者陷入冲突矛盾时的两种策略选择。首先，当国会无法形成对总统的遏制力量时，总统可能以自己代表全体国民而议员代表个别集团的利益为由绕开国会，权力大大膨胀，存在极大的专政独裁风险。这也是1993年俄罗斯总统叶利钦敢于炮轰议会的原因。其次，当总统力量还没有大到绕开国会时，双方都有底气互不买账，将僵局无限期地持续下去，从而使一些利国利民的关键举措错失良机或流产。美国历史上多次政府停摆就是如此。而朴槿惠总统在面临不断下降的支持率的情况下，接连发表国民讲话，更在最近表示愿意时机成熟时“辞职”，这是合法性基础动荡之际的无奈之举。但是她依然有希望在继续的任期中挽回支持率，因为宪法保障了她执政合法，除非主动辞职或者弹劾通过，否则有权留任。于是，本次韩国宪政危机最具悬疑的部分并不是朴槿惠会不会辞职或何时辞职，而是国会弹劾案会不会启动或什么时候启动，这就不得不涉及对韩国政党体系的讨论。

三、多党制的排斥效应

一般来说，多党林立往往与运行稳定的总统制是相互排斥的，这是因为多党的存在，使得国会中较难以形成稳定的多数党或联盟，给总统政令的通过造成极大的不确定性。

首先，韩国的选举制度为多党林立竞争创造了可能。韩国国会议员的选举实行简单多数制与比例代表制相结合的选举制度，且准入门槛较低。每一选民投两票，一票投给议员候选人，以简单多数的方法选出大部分议员；另一票投给政党，以比例代表制分配剩下的议席。这种选举制度一方面推动形成长期的两党互逐局面，另一方面也给小党留下了一定的存活空间，同时也为多党竞争局面的出现带来可能。如2016年4月国会选举在全部300个议席中253席由简单多数制选出，57席由比例代表制选出。下表是2012年4月第19届及2016年4月第20届国会选举后议席分配情况：

由上表可以获得两个信息，一是2016年国会选举之后，执政党新国家党丧失了国会多数地位，二是本次选举之后，刚刚成立的国民之党成为可以左右政局的新势力，打破了长期存在的两党互逐局面。这样的结果使得朴槿惠在国会重新选举之后丧失了国会主导权，预示着在接下来的任期内势必受到国会更大的牵制，更直接推动“干政”事件愈演愈烈。国会的弹劾案迟迟通不过，也与此有关。根据韩国宪法第六十五条，国会弹劾总统要有三分之二以上议员的同意。也就是说，对朴槿惠的彈劾必须要有国会200名议员的同意，而反对党加无党派议员总共才178人（以2016年4月选举结果为准），所以想要弹劾总统就必须再有至少22名执政党议员倒戈，这便是弹劾案留有悬念的根本所在。

其次，政党制度过于松散，也造成国会无法形成稳定的支持或反对力量。一方面，总统制国家的政党首要任务是争夺总统竞选，选前竞争激烈，党员热情高涨，团结一致，选后便偃旗息鼓，各自为战。这样一来，国会选举后的席位分配就不能准确地表达政治力量分布情况，特别是在分歧较为严重的多党制国家，会造成国会异常混乱、分裂，更加容易引发宪政危机。另一方面，韩国政党往往由某一魅力领袖创建，对核心人物依赖程度较高，缺乏健全的制度建设，政党体系松散。经常可以看到政党分裂、更名、合并（这点从上表就不难看出），政党或政党联盟变来变去，政局前景缺乏可预期性。对朴槿惠的弹劾，也正是由于本党的议员随意性比较大，政党对党员的约束很小，而使得韩国政局蒙上了一层浓浓的迷雾。

从目前情况来看，韩国宪政危机所表现出的制度困境已经非常明显。从2016年11月2日总统提名新总理，并表态愿意赋予总理更多的行政权力来看，总统一方明显已表现出妥协的意愿，但随后惨遭国会拒绝，也说明后者并不怎么领情。12月3日，反对派议员更是提交了总统弹劾动议案，拟推动国会于12月9日进行弹劾案表决，事态的发展还有待进一步的观察。但是，有一点是肯定的，即这次宪政危机，势必引起韩国民众重新反思本国的宪政体制，从而考虑从宪法与法律层面进行修正。比如完善选举制度、政党制度、限制总统权力或调整总统与国会任期等，或者选择继续忍受下一轮类似危机发生的可能。

【注 释】

[1] 原“新政治民主联合党”，2015年更名.

[2] 2014年12月被强制解散.

[3] 韩国第二大在野党，由安哲秀于2016年2月2日创立.

[4] 后更名为“先进统一党”，并于2012年10月25日并入新国家党，共同助力朴槿惠竞选.

[5] 由原“统一进步党”的部分成员退党后在2012年10月21日成立，初名“进步正义党”，2013年7月21日更名为“正义党”.

[6] 数据来自韩国最大搜索引擎网站NAVER，www.naver.com.

【作者简介】

李 龙（1993.12-），河南新乡人，中央党校政治学理论专业硕士研究生.