当前商业银行参与PPP融资项目存在的问题及建议

陈文杰　常卉颉

【摘要】本文通过对南宁、柳州的PPP融资项目开展调查发现，PPP储备项目陆续完成招标，但从当前PPP项目推进及资金落实情况来看，主要存在商业银行前期营销工作跟进难、商业银行参与项目运作周期偏长、商业银行参与难度大和项目资金多以债权融资为主等问题，基于问题分析，提出相关对策建议。

【关键词】PPP模式 PPP项目融资 PPP项目营销

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）的出台，地方政府举债融资机制进一步规范，使用政府和社会资本的合作模式（以下简称“PPP模式”）得到进一步推广。在当前经济社会背景下，随着在我国PPP储备项目大量推出和逐步招标，研究商业银行参与PPP项目融资具有重大意义。

一、PPP项目推进情况

（一）项目陆续完成招标

从对南宁、柳州PPP项目调查情况看，截至2016年上半年，南宁市已落地PPP项目2个（那考河和快速公交BRT），项目总投资共计21.2亿元；柳州市已落地PPP项目4个（官塘大桥、莲花大道、胜利路工程和五岔口工程），项目总投资共计33.55亿元。

（二）落地项目行业分布较为单一

虽然目前自治区层面已征集了180个拟采用PPP模式建设的重点项目，但是真正实现落地的涉及保障性安居工程、医疗、养老、教育、旅游、科技、能源等领域的项目较少。以南宁、柳州为例，南宁落地项目为竹排江上游植物园段（那考河）项目和南宁市快速公交（BRT）试点工程项目，柳州落地项目为官塘大桥建设、莲花大道建设、胜利路工程改造和五岔路口工程改造项目。从落地项目行业分布看，除那考河项目属于生态建设和环境保护类以外，其余5个项目均为交通类项目。

（三）落地项目主要采用BOT模式运作

从南宁、柳州储备和落地PPP项目看，储备项目主要有BOT模式（即建设-经营-移交）、TOT模式（移交-经营-移交）、BOO（建设-拥有-经营）三种模式，但目前落地的6个PPP项目采用的运作方式均为BOT模式。

二、商业银行参与PPP项目融资存在的问题

（一）商业银行前期营销工作跟进难

以柳州市为例，2016上半年，柳州市商业银行已授信各大项目38个，项目放款共计约120亿元，预计下半年对42个项目投放资金约160亿元，而目前柳州市商业银行授信的PPP项目数量仅占授信总项目数的10.5%。由于PPP项目推动力度不足制约了商业银行对PPP项目的前期营销及跟进工作。据了解，部分商业银行反映拿到政府相关部门公布的PPP项目名单后立即组织推动工作，有意向参与融资并给予信贷支持，但具体商谈融资项目时遇到困难较大，甚至很难找到项目主要负责人，导致原储备项目不了了之。如某商业银行反映，PPP项目自推出以来就积极极参与运作，但在具体实施阶段，却很难找到相应的对接部门和相关责任人，导致PPP项目前期营销工作无法跟进。

（二）商业银行参与项目运作周期偏长

由于PPP项目涉及政府、银行、企业等诸多单位利益，因此需经过多次协调、磋商才能达成一致意向。项目涉及的金额巨大，政府和银行方面均需要经过层层上报和审批，才能正式确立项目；项目正式确立后，资金的落实又需等待一定时间。据财政部门反映，PPP项目从审批到落地要经过5个阶段19个步骤，程序复杂。PPP项目审批、决策周期较长，大部分项目仍处于前期准备阶段，完成前期论证、社会招标等流程的成熟项目较少，进入融资阶段的PPP项目更少，导致商业银行从项目接洽到授信放款的运作周期偏长。以柳州市为例，目前已完成招标的4个项目中，商业银行参与运作周期超过半年的项目有2个，其中的1个目前尚未实现放款。

（三）项目特点导致商业银行参与难度大

调研发现，PPP项目融资多是由SPV（特殊目的公司）以特许经营权向商业银行进行融资，无地方财政和土地抵押担保，依靠项目现金流覆盖贷款本息，且存在项目贷款投向数额较大、投资回报期限较长等特点，导致商业银行参与PPP项目需承担较大不确定性风险，在成功案例和经验有限条件下，商业银行参与PPP项目的积极性有待提高。在对两地市22家商业银行的问卷调查中显示，81.8%的商业银行目前尚未参与PPP项目（在未参与项目的商业银行中，88.9%的商业银行表示目前暂无意向参与项目）；其余18.2%的商业银行已经参与的PPP项目大多处于组织材料或报上级行初步审批阶段。

（四）项目资金多以债权融资为主

从当前落地的PPP项目来看，项目投资资金主要由政府参与资金、社会参与方自有资金、银行固定资产贷款、基金等构成。其中社会参与方自有资金比例较低，银行固定资产贷款占比较大，如柳州市胜利路和五岔口工程2个PPP项目中，其项目以基金方式对接的股权融资和固定资产贷款授信额度分别占总投资的54.1% 和84.3%。项目资金以债权融资为主有两个缺陷，一是占用商业银行大量的信贷资金，将风险转移到商业银行中；二是与PPP强调的社会资本主导投资运营、提高服务效率质量原理目标并不契合。

三、政策建议

（一）完善项目信息共享机制

一是建议建立政银企交流平台，定期举办政府、企业、商业银行沟通协调会，确保PPP项目信息畅通，吸引民营资本参与；二是及时公开入库的PPP项目详细信息，确保商业银行能尽早做好项目前期论证、采购、合同起草等前期准备工作，确定项目合作伙伴，以便能针对PPP项目融资特点，制定配套融资计划。三是大力推广商业银行参与的示范性项目，打消商业银行参与的顾虑，提高参与的积极性。

（二）缩短审批周期，形成项目协调机制

一是适当简化PPP项目审批程序，对于集中推出的市政、交通等几大类PPP项目，形成审批标准，建立审批绿色通道，缩短审批周期；二是建议牵头建立由财政、发改委、人民银行等部门组成的PPP项目工作小组，形成联合审批机制，使之在项目储备、项目遴选、项目推介、伙伴选择、合同管理和签订、项目贷款等方面发挥積极作用。

（三）加强政策协调统筹

建议落实好财政支持，完善以财政奖补PPP融资支持基金、示范项目建设为主的政策体系，使得PPP项目的社会资本方能够接受商业化利率要求。

（四）充分发挥各类基金的积极作用

建议加大力度发展股权引导基金，通过引导设立产业投资、城市发展等各类基金，以资金找项目、推项目，优化PPP项目融资结构，促进PPP项目模式多元化发展。

作者简介：陈文杰（1986-），男，广西桂林人，中国人民银行柳州市中心支行经济师，经济学硕士，研究方向：货币政策与金融市场；常卉颉（1988-），女，四川成都人，厦门大学经济学院博士研究生，研究方向：马克思经济学、企业理论。本文仅代表作者个人观点，不代表作者所在单位意见。