法治思维在高校管理工作中的运用研究

张欣建

摘要： 从十八大以来到十八届六中全会，在对依法治国提出新要求的宏观背景下，如何运用法治思维是高校建设现代大学制度、规范学校办学和管理行为的重要举措。针对当前高校管理工作中的突出问题，创新管理工作的体制、机制和手段落脚点是实现法治化。因而，必须加强法治教育和宣传，营造良好的法治文化环境，同时建设内部法制体系和监督考核机制。运用法治思维进行依法治校，才能使管理工作能够有章可循，最终处理好共性和个性、抽象与具体以及自下而上与自上而下等高校建设发展中的多元关系。

Abstract： Insist on using the rule of law thinking is an important measure to build a modern university system， standardize the school running and management behavior under the macro background of the rule of law in accordance with the new requirements， from the 18th CPC National Congress to the 6th Plenary Session of the 18th CPC Central Committee. For a long time， the role positioning in internal management structure is not clear in colleges and universities， especially the management work， leading to the lack of operational mechanism in the specific political legal practice. Therefore， it is necessary to strengthen the rule of law education and publicity， to create a good environment for the rule of law. And the most important is to construct the internal legal system and supervision mechanism. The use of legal thinking of the rule of law， is the important guarantee which the management of colleges and universities in work can have to deal with commonness and individuality， abstract and concrete， bottom-up and top-down multiple relations.

關键词： 法治思维；高校管理；运用

Key words： the rule of law thinking；internal management of colleges and universities；application

中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）08-0238-03

0 引言

随着我国社会的快速发展和教育领域改革的全面推进，高校的社会关系与管理范畴发生了重大变化，高校内部管理工作在自身建设发展过程中面临了大量的新情况和新问题，包括管理秩序与规范、学术管理与权力、学校与师生权力关系等等，很多方面都面临着前所未有的挑战，出现的这些问题也一度将高校推上社会和媒体的风口浪尖。

党的十八届六中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，为法治社会的建设推进奠定了基础。高校管理部门牵涉到高校的党务、政务和事务等，由于长期以来角色定位的不清晰，造成在具体的政治-法律实践中的运行机制缺失，所以，必须主动深入研究并在实践中努力探索运用法治思维，推进内部治理结构法治化，促进管理工作积极作为，这将直接关系到依法治校的程度，以及建立现代大学制度的实现。

1 法治思维在高校管理中的必要性与现实意义

1.1 适应社会发展大背景的客观要求

我国自改革开放以来，一直进行法治文明建设，党的“十一届三中全会”强调必须加强法制，要靠法制和社会教育来解决社会问题；“十五大”确立了依法治国为国家的基本方略；党的“十八届四中全会”明确要用法治思维来建设社会主义改革与发展。

按照党的治国方针，建设社会主义法治国家成为建设社会主义现代化国家的组成部分，要逐步实现社会主义的制度化、法律化成为重要的治国目标。

1.2 建立现代大学制度的必然要求

社会的巨大变革以及产生的新形势、新情况和新常态都给高校管理工作带来前所未有的新问题和新的挑战。建立现代大学制度是国家开展教育体制改革的重要内容，是高校未来发展的方向，建立大学章程等一系列方式与举措，都显示了大学要发展，必须要面向社会科学管理，必须规范和理顺与政府、社会的关系，必须进行内部治理结构的完善和改革。

所有内容的关键是运用法治思维进行依法治校，贯彻落实教育的法律法规，规范管理和办学行为，促进办学和管理民主化，最终稳步实现国家高等教育事业的健康、稳定和可持续发展。

1.3 教育发展国际化的必然趋势

我国高等教育事业蓬勃发展，各高校也不断与全球范围内的学校建立联系，教育呈现国际化发展的趋势，面对这一趋势，无论合作还是交流，都离不开规范化、法律化的科学管理。而且，世界发达国家的先进经验表明，学校管理的法治化在很大程度上影响了高校的教育质量，通过一系列法治方式来规范学校管理，规范学校的教育，规范学生的行为，是与国际接轨的科学做法。

各个高校只有通过依法才能真正实现高度自治，其运行才能受到政府、社会和法律的有效监督，并保障教育的最终发展。

2 高校管理工作法治化内涵

2.1 法治思维的内涵

法治思维是法治建设的重要精神力量，是法治要求转化为法治实践的纽带和桥梁。运用法治思维就是在法治的基础上所形成的分析、解决问题的思维方式和价值导向。

高校用法治思维应该包含几层含义：一是坚持依法治校方针，二是坚持理性管理原则，三是坚持宣传法治文化。具体释义也可以理解为：高校的管理权力必须受到法律的制约，以促使高校管理者更加审慎地行使手中的权力，按照学校各种科学管理制度、规范来使管理行为减少人治的非理性成分。

同时，高校及其管理人员作为特殊的公务法人，在从事管理活动中，要严格遵守相关法律法规，依法行使管理权力，在法律法规和校内规章制度的框架内行为，也对高校和管理人员起到了相应的保护作用。

2.2 行政管理工作法治化特征

首先，法治思维的运用载体是管理人员。在高校的管理工作中，法治思维的运用载体是领导干部和管理人员，他们接触公权力或者管理权力，是依法执政和依法行政的主体，是运用法治思维的载体，只有确立和认清了这些人员在法治思维运用中的位置才能真正保障管理工作的依法进行。

其次，法治思维的基础是法治观念。法治思维在工作中的运用应该不同于人治思维，它是以法治观念为内核，要遵循法治的原则，办事过程体现法治的精神。对于领导和管理干部及员工来讲，养成法治思维就要不断学习和实践法治观念，包括：法律至上、主权在民、权力制约、人权保障、公平正义等。

再次，法治思维的核心是创建规则和秩序。法治思维的运用，其过程的核心特征是创建规则，建立规范秩序。法治不仅意味着管理范畴内的人应该遵守规则，也意味着管理者要按照相关的法律规定、制度和规范行使权力。通过规则的遵守，建立良好的秩序，这是管理的高级原则，并且对于双方而言，规则对于处理问题、化解矛盾、协调事务有着最终的确定性和权威性。

2.3 行政管理工作的法治化本质

法治思维的本质是摒弃人治思维，在管理工作中要避免完全依赖或者定势进行感性思维和经验思维。在管理中要达到处理事务和问题的明确性、普遍性和稳定性，就要多使用理性思维，这注定管理工作要进行法治思维，法制化管理可以说是其核心内容。

管理工作是建立在规则理性、逻辑理性和实践理性基础之上的管理方式，是追求“更高理性”的认知活动，所以它的本质就是通过更为理性的法治思维进行思考和处理工作事务。

3 存在的问题与挑战

3.1 多种思维方式的存在与影响

第一，受政治思维影响。

目前高校管理人员往往受到政治思维特别是传统的政治思维的影响。政治思维是一种侧重于从政治立场、政治利益和用政治方式出发对社会和问题的观察与思考，它集中体现的是群体本位观念，它往往忽视个体、缺乏对个人权利的保护。

第二，受经济思维影响。

改革开放和市场经济发展以来，经济思维成为领导干部和管理者在公共决策中常用的一种方式。经济思维出发点是将管理成本和收益进行比较，一般会采用同样成本来获得更大收益的方式去处理问题和事务。这使得管理者会使用行政命令，直接、快捷的工作，但容易破坏规则和秩序。

第三，受维稳思维影响。

新时期很多高校事务的管理、问题的处理都从维稳的角度去思考，结果越维稳越不稳，越化解越引发关注。所以，用维稳的方式去处理管理工作遇到的很多难题是不够的，多数高校存在的矛盾和问题只是正常存在的利益冲突，必须根据实际情况通过设定规则或者制度寻求解决途径。

3.2 高校内部法制体系、运行机制尚不完善

首先是法制体系不完善。现行高等教育法制体系中包括教育立法体系尚不完善，和国外相比，很多应该有的法律尚未制定，已有的法律配套设施不完善，很多法律规定的教育行为无法落实和实施。

另外，高校的规章制度也有待健全，很多规章制度受到传统思维的影响，义务与权利关系，教师与学生，学术和管理等，都存在很多需要规范之处。

其次是执法等运行机制不规范。一些管理机关及其管理人员在执法工作和依法办事的过程中会出现擅自超越法定程序，滥用自由裁量权，损害相对人的合法权益等，这些都是管理过程中的执法失范行为。

另外，没有良好和健全的监督机制，没有有力的制度约束，无法为培养领导干部法治思维，提高其运用法制法治方式工作能力提供保障。

3.3 高校的法治文化体系尚未建立

前面讲到了存在的几种思维方式，特别是与法治文化相对立而存在的传统的人治文化，人治方式在现实实践中在人们頭脑中根深蒂固，管理工作者经常根据个人意志和偏好，运用权势、经验处理事务问题，维持管理秩序。所以，基于历史传统和现实原因在我国与现代法治精神相适应的法治文化建设严重滞后，这也导致了在工作过程中没有真正树立法治权威，没有构建起运用法治思维的制度保障和氛围保障，法治文化没有成为社会运行过程中人们注重的主流价值。

4 高校管理工作运用法治思维的实现路径

4.1 加强法治教育宣传，营造优良法治环境

第一，培养师生法律信仰，打造法治思维精神基础。

法律信仰是人们有意识地选择和逐步培育法律观念的结果，是高校全体师生在学校中生活、学习和工作过程中的精神原则和思维支撑。只有高校师生对法治也就是理性的认同和追求，才能使管理者制定的法治制度和规范等得到他们的深刻理解和保证他们进行情感判断和理性选择的行为趋向。增进师生员工对法治的信任和期待，培育他们对法律的信仰心理，是高校法治建设坚实的基础。

第二，加强高校法治文化的理论学习与研究。

十八届四中全会指出： “坚持把领导干部学法、模范守法作为树立法治意识的关键。”法治思维与依法办事能力的提高，首先取决于是否具备法治意识，而法治意识的形成取决于是否具备法律知识。要加强理论学习与研究，通过学习培训充实法律基础知识，管理人员知法、懂法，无疑有助于法律意识深入到管理工作的运行中。

第三，大力加强宣传教育，提高运用法治思维的理念。

在全校范围内对管理干部和管理人员应该定期和不定期进行法律宣传，在重要节点时刻加大法治思维的培养和实践练习。具备了一定的法律知识，并不断接受教育熏陶，才能具有良好的法治理念，树立真正的社会主义法治理念就会在人的头脑中奠定运用法治思维的基础。

4.2 健全法制体系建设，强化制度运用机制

第一，加强法律和制度建设，完善各项规章制度。

目前，国家正在推进以大学章程建设为核心的现代大学制度建设，作为高校，应该尽快研究和出台一系列的重要法律和配套法律以及制度。进行高校法制体系建设，必须加强法律和制度建设。加强法律建设，就是要尽快出台有利于高校发展、有利于高校师生员工权利保护的各项具体的法律。加强制度建设，就是要以国家法律法规为依据建立和完善适合高校发展的各项规章制度。

第二，加强维权制度建设，赢取法治制度信任。

管理过程中要让被管理者参与到立法、行政和依法进行表达和监督的过程，要开通被管理者的权利诉求和维权的通道，特别是现阶段很多事务问题和矛盾的解决，要以法治化的方式加以回应和满足，不能采用压制和妥协的方式，所以，要梳理科学合理的制度，公平、公开、公正地行使维权和管理行为，这样才能真正杜绝和减少体制外的维权行为，避免矛盾的激化。

第三，运用法治思维要求坚持规则至上、程序公正。

法治意味着一种法律的统治，在高校之内拥有最高的权威，所有的人都必须服从法律的统治。在高校的管理中，涉及到师生权利、校内外交往、各类管理等等的一切规则、程序都应该公开、透明，一视同仁。无论是管理者还是被管理者，无论是管理干部还是普通师生，都必须遵循学校法律规范和规章制度的约束与指引。

4.3 加强监督和考核，完善组织管理和约束

第一，完善监督体系，建立规范机制。

进行有效的监督是运用法治思维和方式处理问题的保障。

要运用法治思维就是要摒弃人治思维、权力思维和经济思维等，要加强对管理部门和人员行使权力的监督，充分发挥制度监督、社会监督、舆论监督等各种方式的作用。通过监督对管理进行非法治方式的排除，特别是管理过程中有法不依、有令不行、有禁不止乃至滥用职权、崇尚人大于法，以及官僚主义等各种损害学校、集体和国家利益的行为。

第二，完善考核体系，建立约束机制。

党的十八届三中全会通过的《决定》第九部分指出： “建立科学的法治建设指标体系和考核标准。健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。健全社会普法教育机制，增强全民法治观念。”应该根据部门的管理职能和相关岗位职责逐步建立依法办事的考核机制和科学评价体系，从办事依据是否公平合法、流程是否公开、程序是否公正等方面进行考核，将依法办事纳入年度考核内容，由相关领导、部门工作人员和师生对管理人员的依法办事能力进行评价。

第三，合理执法，权责统一。

要运用好法治思维，主体在于人，关键在于执行，不能让法治思维仅仅停留在规章制度上，要真正在工作中践行。意识的改变、制度的建立、权力的约束只有通过整体实践过程来串联才能起到实质作用，也只有通过实践才能检验法治体系的完善与否和依法办事的效率。所以，在管理工作中，要依法办事、执法必严，同时做到不仅合法还要合理，真正实现责权利统一，才能将法治思维在实际工作中运用的恰到好处。

依法治校是教育发展的必然要求，我国高校教育法治化内涵是教育现代化应然的价值指向。针对当前我国现代高校的管理工作的现状和存在的问题，必然要将法治思维引入高校的管理工作，运用法律手段是最基本的手段，建设法制体系是最基本的思维模式，利用法治的行为模式来解决和化解管理工作中遇到的问题和矛盾。加强教育宣传，完善法制体系，强化制度运用机制，同时，通过监督和考核进行管理和约束，不断挖掘高校管理工作中法治思维的核心价值，引领和指导管理工作的实践，提升高校管理工作的现代化水平。

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