我国人口城市化空间集聚政策表达与行为实践悖论

李圣军

摘 要：新中国成立以来，在政策表达层面，我国人口城市化空间集聚政策先后经历限制大城市发展小城镇、大中小协调发展和发展城市群三个阶段；而从行为实践层面，我国人口城市化空间集聚呈现城市规模与人口集聚规模“正相关”、大城市是人口空间集聚“主力军”和大小城市增速“两头快”三大特点，以“300万”人口为分割点，总体呈现明显的“大城市”特色。随着城市群的崛起，未来我国人口城市化空间集聚将呈现城市群成人口空间集聚新形态、大城市人口空间集聚规模趋缓、中等城市成人口空间集聚主力军、小城市人口空间集聚能力逐步增强等四大趋势。

关键词：人口城市化；空间集聚；发展趋势

中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2017）02-0076-06

改革开放以来，1978—2013年，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，在短短的35年时间内，实现了5.6亿人口居住和就业的空间转移，在世界范围内都实属罕见。根据《国家新型城镇化规划（2014—2020）》，2014—2020年，我国城镇常住人口将从7.5亿人增加到8.8亿人左右（按2020年总人口14.3亿人计算），城镇化率从54.8%提升到60%。可以预计，在未来的6年时间，我国将有1.3亿人从农村转向城市，相当于再造13个人口千万的超大城市，如此巨大的人口空间迁移史无前例，在我国整个城镇体系中，如何安置1.3亿即将到城镇常住的农村人口，既需要政策的引导，更需要研究并面对进城农民的行为选择，尤其是在人口城市化“政策表达”与“行为实践”出现不一致时，只能基于进城农民的“显示性偏好”予以客观分析并作出合理的预测展望。

一、人口城市化空间集聚的政策表达

在现代市场经济体系下，政府作为市场参与主体或监管主体，其目标追求或引导方向的直接表现形式就是政策，政府的“政策表达”代表着政府的调控方向和干预重点。在我国人口城镇化空间集聚方向上，学术界历来有“大城市重点论”和“小城镇重点论”之争，在学术界争论的同时，建国以来，政府的政策表达也在变迁中先后经历了三个阶段：限制大城市发展小城镇阶段，大中小协调发展阶段和城市群发展阶段。

（一）限制大城市发展小城镇阶段

新中国成立至1999年，我国人口城镇化空间集聚的政策表达保持了“限制大城市发展小城镇”的总基调。见诸政策的最早表述应是1955年9月份国家建委给中央的报告，限制大城市发展小城镇的主要原因是尽量减少“非生产性”的基础设施投入（白南生，2003）[1]。改革开放后，依然坚持“限制大城市发展小城镇”的政策基调与乡镇企业的异军突起有密切关系，在“国家投资进行的城市化”这一传统的城镇化主流路径之外，乡镇企业的发展探索出了一条“农村城镇化”的新路径，即“二元性”城镇化（辜胜阻，1995）[2]。在长达半个世纪的“限制大城市发展小城镇”的政策表达中，最高潮是1998年十五届三中全会提出的“小城镇、大战略”概念，将发展小城镇定位为“带动农村经济和社会发展的一个大战略”，一时间学术界、政府和媒体将小城镇提升到了整个城镇体系中的制高点，也同时将“限制大城市发展小城镇”的政策表达推到了最高潮（见表1）。

（二）大中小协调发展阶段

从2000年开始，政府关于城镇化空间集聚的政策总基调转向“大中小协调发展”，标志性政策文件便是十五届五中全会公报，这与乡镇企业衰落导致的小城镇发展动力不足和大城市的急剧扩张有密切关系，从一定程度上现实迫使政府不得不改变人口城镇化的政策总基调。而在学术界，大中小能否协调发展却是一个存在争议的问题，洪银兴、陈雯（2000）[3]就认为小城镇所产生的最为严重的外部不经济是：虽然它加速了城镇的发展，却在很大程度上抑制了大中小城市的发展（见表2）。

对于何是“大中小协调发展”，在政府的政策表达中并没有严格的界定，但与前一阶段“限制大城市发展小城镇”的政策总基调相比，现阶段“大中小协调发展”的政策表达主要呈现出以下三层意思：一是不再刻意限制大城市的发展，大城市有大城市的优势，也是产业升级换代的支撑点和高端产业的集聚地；二是不再刻意发展小城镇，不再强求让主导产业不明显、人口集聚能力低、基础设施不完善的小城镇承担中国人口城镇化的“蓄水池”功能；三是大中小城市各自发挥自身的比较优势，让市场的力量引导人口的空间集聚，淡化人口空间集聚中的行政干预。

（三）城市群发展阶段

由于“大中小协调发展”缺乏实际可操作性，政策着力点不明，导致行政引导缺乏操作抓手。从2005年开始，政府政策表达总基调转向“城市群”，其标志性政策文件便是《国家“十一五”规划纲要》，将城市群定位为推进城镇化的“主体形态”。从政策演变的角度，“大中小协调发展”强调的是城市空间布局、规模分布和數量结构；城市群强调的是城市功能定位、市场一体和产业布局，从而切实将“一群城市”转变为真正的“城市群”。从本质上看，“城市群”是推进“大中小协调发展”的政策着力点或者是抓手，因此，城市群发展阶段与大中小协调发展阶段是前后一脉相承且内在一体的两个阶段。城市群发展战略虽然从2005年开始就已成为官方的政策表达主基调，但事实上一直没有真正落地，直到2012年新一届领导集体上台，京津冀一体化作为“一号工程”真正切实推进，城市群发展战略才从政策表达进入实施开展阶段。

总体上，从新中国成立到现在，我国城镇化的政策表达主要经历了三个阶段，分别以“限制大城市发展小城镇”“大中小协调发展”和“城市群”为政策主基调，政策表达调整的背后与财政投资重点、乡镇企业兴衰、大城市崛起有密切关系。但政策表达的目的是为了引导人口城镇化的行为实践，将拟迁往城镇的农村人口引向政府侧重发展的空间区域，从而实现政府政策表达中的科学城镇化。但政府政策表达仅是人口迁移行为实践众多影响因素中的一种，拟迁往城镇的农村人口具体迁往何处则是其自身的个人决策行为，因此，研究人口城市化空间集聚既要关注政府的政策表达，还要关注人口迁移的行为实践，同时关注人口迁移政策表达与行为实践之间的良性互动。

二、人口城镇化空间集聚的行为实践

农村迁移人口的行为偏好最准确的表达方式是其具体的行为实践，而政府政策表达效果的最好验证方式也是具体迁移人口的行为实践。因此，基于“显示性偏好”理论，对迁移人口的具体行为实践实施定量分析，对于测度政府政策表达的实施效果并对人口迁移的未来方向进行科学预测，具有重要的意义。根据2014年10月29日国务院下发的《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》（国发[2014]51号）文件精神，将城市类型划分为超大城市、特大城市、I型大城市、II型大城市、中等城市、I型小城市和II型小城市七种类型。基于上述城市类型划分，利用1990—2013年各地级市及副省级城市、计划单列市和直辖市等市辖区人口数据，根据城镇化政策表达的阶段划分，按照五年一个周期，划分为1990—1995年、1995—2000年、2000—2005年、2005—2010年和2010—2013年五个阶段，每个阶段的城市类型划分以基期年份即1990、1995、2000、2005、2010划分确定，分别计算各阶段各种类型城市的人口绝对增量及相对增长率。对近二十多年人口城市化空间集聚具体行为实践进行深入定量剖析可以发现，我国人口城市化空间集聚的行为实践呈现出以下四个特点：

（一）城市规模与人口集聚规模“正相关”

从时间维度看，1990—2013年不同类型城市的人口吸纳规模在不同阶段有所波动的总趋势下，呈现出不断“下降”的特点。超大城市“五阶段平均增量”的均值为63.88万人（仅2000—2005年、2005—2010年和2010—2013年三个阶段的平均值），特大城市、I型大城市、II型大城市、中等城市、I型小城市、II型小城市“五阶段平均增量”的均值分别为83.78万人，42.99万人、10.95万人、5.58万人、3.82万人和2.52万人。鉴于超大城市缺少1990—1995年和1995—2000年两个阶段的数据，严格意义上与其余类型没有可比性，但随着时间的推移，由于各类型城市的人口集聚规模总体均呈现“下降”的特点，可以合理预计若1990—1995年和1995—2000年存在超大城市，其人口集聚规模也将远远超过2000年至今。同时，若仅对2000—2005年、2005—2010年和2010—2013年三个阶段的数据进行比较，超大城市“三阶段平均增量”的均值明显高于其他类型城市。所以可以得出城市规模与人口集聚规模“正相关”的规律。换种说法，从单个城市角度，城市规模越大人口吸纳规模也越大（见图1）。

从城市类型角度，1990—2000年，虽然人口城市化空间集聚政策表达是“限制大城市发展小城镇”，但从行为实践看，虽然特大城市、中等城市、I型小城市人口平均吸纳规模有所下降之外，I型大城市和II型大城市人口吸纳规模均有所增加，其中I型大城市阶段平均增量由23万人上升到74万人。从2000年至今，超大城市、特大城市、I型大城市和I型小城市“五阶段平均增量”均呈现下降态势，尤其是2010—2013年平均增量大幅度下降，这与2008年以来经济危机的爆发、经济增速下降和经济社会发展进入新常态有密切关系。显然，不同类型城市人口吸纳规模“五阶段平均增量”变迁的行为实践与政策表达关系并不密切，而与宏观经济环境、单个城市规模有密切关系。

（二）大城市是人口空间集聚的“主力军”

从人口空间集聚主要迁移城市类型的角度，1990—2013年，在所有地级及以上城市的人口集聚总规模中，基于各个阶段的分析样本城市，通过计算各类型城市“五阶段平均增量占比”，超大城市、特大城市、I型大城市、II型大城市、中等城市、I型小城市、II型小城市人口吸纳规模占比分别为6.61%、14.27%、7.36%、40.95%、21.72%、11.19%和0.53%。由此可以看出：II级大城市（人口规模100万～300万人）吸纳人口占比最高，这与廖丹清（2001）[4]、王小鲁（2010）[5]、陈浩、郭力（2012）[6]研究认为“规模在100万人至400万人的大城市净规模效益最高”的结论是内在相一致的。其次是中等城市（50万～100万人）。大城市（包括I型大城市和II型大城市）和中等城市合计人口吸纳规模占比达到70.03%。因此，从城市类型角度，我国人口城市化空间集聚的区域分布特点可以概括为：以大城市和中等城市为主，其中II型大城市为绝对“主力军”。

从时间维度，1990—2013年，在五个阶段中“II型大城市”人口吸纳规模占比均为最高，而且随时间推移总体呈现出不断“增加”的态势，从1990—1995年的31.22%增加至2010—2013年的52.58%。I型小城市（人口规模20万～50万人）吸纳人口增量占比则保持了稳步下降的态势，占比从1990—1995年的17.61%下降到2010—2013年的6.41%。I型大城市人口吸納增量占比呈现了倒“U”型的趋势，2000—2005年占比达到峰值，为11.42%，特大城市增量占比除2010—2013年占比异常提高外总体呈现出逐步下降的态势。由此可以看出，从增量占比的角度，300万人口以上的城市即I型大城市、特大城市、超大城市的人口吸纳占比呈现下降态势，300万人口以下的城市即II型大城市、中等城市、I型小城市、II型小城市的人口吸纳占比则呈现上升态势，即越来越多的人口向300万人口以下的城市集聚（见图2）。

（三）大小城市增速呈现“两头快”

从城市人口集聚增长率角度，1990—2013年，我国不同类型城市“五阶段平均增长率”呈现出大小“两头快”的特点。其中“大”的一头主要包括特大城市和I型大城市，即人口规模在300万～1 000万人的城市平均增长率分别为11.74%和11.44%，表明1990年以来大城市总体保持了快速发展的态势，其中超大城市由于数量较少、人口基数较大，平均增长率仅有5.48%；其中“小”的一头主要包括I型小城市和II型小城市，平均增长率分别为10.49%和15.13%，这与小城市人口规模较小有一定关系（见图3）。

从时间维度看，超大城市、特大城市的人口平均增长率均保持了逐步下降的态势，其中超大城市平均增长率从2000—2005年的7.73%逐步下降到2010—2013年的3.24%，特大城市平均增长率从1990—1995年的20.81%逐步下降到5.17%，这与大城市自身人口基数越来越大有密切关系。对于Ⅰ型大城市，1995—2005年是其增长的黄金十年，前后五年的增长率分别达到19.63%和23.05%。对于Ⅱ型大城市，其平均增长率则呈现出“高度稳定”的特点，1990—2010年的20年间，每年平均增长率均保持在7.5%～8%，2010—2013年增长率降至3.27%。对于中等城市和Ⅱ型小城市的平均增长率，除2005—2010年有所反弹之外，也总体保持了逐步下降的态势，其中中等城市从1990—1995年的11.29%下降到2010—2013年的1.7%，Ⅱ型小城市则从25.81%下降到5.93%。对于I型小城市，其增速也总体保持了逐步下降态势，从1990—1995年的14.8%下降到2010—2013年的4.97%。由此可以看出，从时间角度，我国人口城市化增速总体呈现出了“下降”态势，尤其是2010—2013年，增速下滑明显。

总体上，从人口集聚增长量、增长量占比、增长率三个维度看，我国人口城市化空间集聚均呈现出了明显的“大城市”特色，增长量与城市规模呈现出明显的正相关，城市人口越多，人口吸纳能力越强。从占比角度，由于各类型城市数量差距较大，增长占比与增量规模稍有不同，以2010年各城市人口为基准，清除异常数据后，Ⅱ型大城市、中等城市数量分别为103个和107个，远远多于其他类型数据。因此，从人口吸纳总量角度，两者占比也相对最大，分别达到40.95%和21.72%，是我国人口城市化空间集聚的绝对“主力军”。从增长率角度，虽然大城市人口基数和增量都比较大，增长率不一定大，但从行为实践看，大城市也呈现出了较高的增长率，特大城市和I型城市增长率均超过11%。因此，总体上，我国人口城市化空间集聚呈现出了明显的“大城市”特色，基本上以“300万”为分割点，300万人口以上的城市增长量、增长量占比及增长率都较高，而300万人口以下的城市三项指标则相对较低，这与近20年政府城镇化的政策表达总体上是不完全吻合的。

三、人口城市化空间集聚发展趋势

在2008年金融危机爆发之后，我国宏观经济运行逐步进入了发展的新阶段，预计在未来经济运行新常态下，发展速度将进入中高速阶段，发展动力将进入创新驱动阶段，发展方式将日趋可持续化。在总体宏观经济的影响下，我国人口城市化也将不可避免地进入新的发展阶段，2012年以来付诸实施的城市群尤其是京津冀一体化的切实推进，将真正让城市群成为城市化的主体形态，从而以城市群发展战略为指导，加速推进城市化空间集聚的大变迁。在产业升级换代和城市群的大趋势下，大城市将加快结构调整步伐，中小城市主导产业将日益夯实，人口城市化的空间集聚将加速分散化。

（一）城市群将成人口空间集聚新形态

城市群不仅仅是一群空间距离相近的城市，而是基础设施一体化、产业分工科学化、生产要素市场化、功能定位差异化、人口流动自由化且大中小共同构成的一群城市。随着经济发展阶段的转变，城市与城市之间的产业竞争将日益转变为城市群与城市群之间的产业链竞争。随着劳动力供给的减少和劳动要素价值的提升，城市群也将日益作为一个整体参与劳动力的争夺，率先实现区域劳动力市场一体化和社会保障转移自由化。随着城市群主体地位的日益强化，在可预见的将来，人口城市化空间集聚将加速向产业优势明显、就业机会较多、就业工资较高的城市群转移。

（二）大城市人口空间集聚规模将趋缓

随着经济发展进入新常态，大城市将加快产业结构调整步伐，加速向创意产业、总部经济、研发产业、高端制造服务业等微笑曲线的两端延伸，而高端产业大多属于技术密集型产业，需要的是相对少量的高端人才，而不是大量的低端人才。因此，在未来的产业结构调整过程中，大城市的功能定位决定了其人口吸纳规模将逐步趋缓，在产业实现“腾笼换鸟”的同时，一定程度上也将实现集聚人口的“腾笼换鸟”，伴随大量低端产业的迁出，大量低端从业者也将离开大城市。同时伴随大量高端产业的发展壮大，大量高素质人才也将加速向大城市集聚。因此，随着大城市产业结构的调整，大城市人口空间集聚规模将趋缓。

（三）中等城市人口空间集聚将发挥主力军角色

中等城市基础设施相对完善、产业配套能力相对较强，随着城市群的崛起和大城市产业结构的调整，大城市大量的加工制造业即微笑曲线的中间环节和生活服务业、低端生产服务业将向中等城市转移。中等城市不仅具备承接转移产业的经济基础，而且大量转移的产业均属于资金密集型和劳动密集型产业，能创造大量的就业机会，从而大幅度提升中等城市的劳动力吸纳能力。同时，中等城市相对完善的商贸服务业、生活设施和公益设施也对对大量迁移人口产生一定的吸引力。因此，随着未来城市整体功能定位的清晰和产业链条的完善，中等城市人口吸纳能力将逐步增强，逐步发挥人口城市化空间集聚主力军的角色。

（四）小城市人口空间集聚能力将逐步增强

长期以来，小城市由于基础设施、公益设施和服务设施相对滞后，主导产业不明确、人口吸纳能力较低，未来随着城市群整体规划的强化和实施，小城市将在整个城市群的规划中明确自身的功能定位和产业特色。同时，通过城市群城市之间强有力的协调配合，将逐步实现产业在城市群内的合理配置和有序迁移，大量的低端商贸服务业将从大城市甚至是中等城市向小城市迁移，旅游休闲城、养老医疗城、会展商贸城等大量特色鲜明的小城市将迅速发展，人口集聚能力也将大幅提升，长期困扰小城市发展的产业空心化问题也将迎刃而解。因此，未来纳入城市群整体规划的小城市将迎来发展的春天，人口空间集聚能力将逐步增强。

总体上，随着未来新型城镇化的推进，城市群将加速崛起，产业结构调整步伐也将加速推进，在产业结构调整和城市群崛起的双重影响下，从人口城市化空间集聚的角度，城市群将成为人口空间集聚新形态，而在城市群内，随着大城市的腾笼换鸟和产业结构升级，大量低端产业将向中小城市转移，大城市人口空间集聚规模将趋缓，当然大城市中的偏小城市比如100万～300万人口的城市，其人口集聚规模在一段时间内将保持增长态势。中等城市人口空间集聚将逐渐发挥主力军角色，小城市人口空间集聚能力将逐步增强。在政府的强力推动下，城市群发展战略将在政策表达和行为实践方面实现新阶段的统一，京津冀一体化的强力推进为城市群的崛起树立了标杆，这也必将重塑人口城市化的空间集聚模式。

参考文献

[1]白南生.中国的城市化[J].管理世界，2003（11）：78-86.

[2]辜胜阻.中国二元城镇化战略构想[J].中国软科学，1995（6）：62-69.

[3]洪银兴，陈雯.城市化模式的新发展——以江苏为例的分析[J].经济研究，2000（12）：66-71.

[4]廖丹清.论我国城市化道路的选择[J].经济学动态，2001（9）：34-37.

[5]王小魯.中国城市化路径与城市规模的经济学分析[J].经济研究，2010（10）：20-32.

[6]陈浩，郭力.“双转移”趋势与城镇化模式转型[J].城市问题，2012（2）：71-75.

责任编辑：关 华