论我国有关土壤污染防治的立法选择

2017-03-24晏林黄俊

重庆科技学院学报（社会科学版） 2017年2期

晏林，黄俊

论我国有关土壤污染防治的立法选择

晏林，黄俊

目前，我国关于土壤污染防治没有专门的法律规范，只是在其他法律法规中有零散的规定，缺乏系统性和可操作性，难以有效地应对日益恶化的土壤污染问题的需要。我国土壤污染防治立法应立足国情，借鉴国外成功经验，采取专门的、防治结合的、以环境利益为主导的立法模式。

环境保护法；土壤污染；立法模式

1994年第八届全国人民代表大会第二次会议中，有代表提出了保护农村环境的议案；全国人民代表大会环境与资源保护委员会（简称“全国人大环资委”）也开始关注土壤污染防治的立法问题。2005年，国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号），明确提出“加紧拟订有关土壤污染的法律法规草案”，将土壤污染防治立法提上议程。2015年3月，第十二届全国人大第三次会议上，241位代表提出了制定土壤污染防治法的提案。全国人大环资委委托环保部起草土壤污染防治法的建议稿，并拟定2017年提交常委会，纳入常委会的立法计划，完成提请和审议任务。

一、我国有关土壤污染防治的立法现状

与《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》等相对系统性的法律规定相比，我国关于土壤污染防治的规定主要散见于环境保护法、各环境要素单行法等法律规范之中。

（一）国家层面的有关规定

我国的环境保护法历经了3次修订，对防治土壤污染进行了规定。试行的环境保护法的第10条要求改良土壤，防治土壤侵蚀、板结；1989年通过的环境保护法第20条规定，加强对农业环境的保护，防治土壤污染；2014年修订后的环境保护法第33条强调农业环境保护新技术的使用和对农业污染源的监测预警，防治土壤污染。立法对农业方面的土壤污染的重视在不断深化，不同阶段的环境保护法都要求防治污染源产生的污染物（如“三废”、放射性物质等）对土壤的破坏，土壤污染防治已经成为环境保护的重要内容。

1．污染防治方面

土壤是生态系统循环的重要组成部分，通过其他环境要素表现出来的污染几乎都会渗透到土壤中，造成土壤的污染。例如排放的二氧化硫废气与水滴混合形成酸雨降落并渗透入土壤，会造成土壤酸化污染。因此，现行的各个污染防治单行法尽管是针对防治某一特定要素污染的立法，但都不约而同地将土壤污染防治内容直接或间接地进行了规定。其中，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》作为防治土壤污染的重要规定，要求从固体废物产生源头到处置实行全过程的控制，努力减少产生量和降低危害性，对固体废物进行妥善处理，通过控制固体废物污染来达到预防土壤污染的目的。《中华人民共和国水污染防治法实施细则》（2000）第24条要求对用工业废水和污水灌溉的土壤进行监测，采取措施以防治土壤污染。环保部办公厅发布的《关于加强工业企业关停、搬迁及原址场地在开发利用过程中污染防治工作的通知》（环法［2014］66号）就安全处置遗留污染物，开展原址场地的环境调查评估和加强污染修复监管等提出了要求，希望实现防治场地污染、保障环境安全的目标。

2.自然资源与农业方面

土壤是工农业生产与发展不可或缺的资源。自然资源与农业方面的相关法律法规都将防治土壤污染的内容纳入其中。《中华人民共和国土地管理法》（2004）第35条要求各级人民政府采取有效措施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。《中华人民共和国矿产资源法》（2009）第32条和《中华人民共和国煤炭法》（2013）第27条，要求采矿者对因开矿导致土地破坏采取复垦利用。《土地复垦条例》（2011）提出对受损土地采取整治措施，并就开展土地复垦工作进行了详细规定，要求努力保护土壤，提高土地利用效益。

农业方面的相关立法从农业生态环境保护出发，提出了合理利用化肥、农药和农用薄膜等要求，加强土壤污染防治。《中华人民共和国农业法》（2012）专设了“农业环境保护”一章，其中第58条明确要求合理使用化肥、农药和农用薄膜，以保养土壤，防止农用地污染和地力退化。《中华人民共和国农产品质量安全法》（2006）规定，严禁向农产品产地倾倒“三废”或其他污染物质，从合理使用化工用品等方面提出了土壤污染防治的要求。

3.其他方面

土壤是生态系统的重要元素，防治土壤污染是生态保护的重要组成部分。《中华人民共和国水土保持法》（2010）对水土流失的规划、预防和治理等进行了详细规定，如在水土流失严重、生态环境脆弱的地区，禁止从事破坏性的开发行为，严控化肥和农药的使用，减少水土流失引起的面源污染。《中华人民共和国自然保护区条例》（2011）涉及对生态系统全方位、多功能的保护，包括对土壤的保护。其中，第26条明确禁止在自然保护区进行烧荒、开矿、采石等可能破坏地表的活动。第32条根据自然保护区区域划分，严格限制建设项目，以保障自然保护区的环境质量。《风景名胜区条例》（2006）第31条要求，对风景名胜区的规划实施和土地、森林等资源保护情况进行动态监测。

（二）地方层面的有关规定

目前，各地主要是从农业污染防治及农业环境保护①、水源涵养②、控制“三废”污染源、生态功能区保护和土壤修复等方面，对涉及土壤污染防治问题进行规定，个别地方出台了关于土壤污染治理和修复③的专门文件［1］，但土壤污染防治专门性的立法尚不足。现有规定存在的主要问题表现在以下4个方面。

第一，操作性不强。有关土壤污染防治的法律条文主要是概括性地提出要求，如防治土壤污染、防治地力衰退等。但是关于如何预防土壤污染、如何进行有关的风险评估以及土壤污染后的整治修复安排等规定不足。

第二，针对性不强。关于土壤污染防治的有关规定对土壤污染的特殊性考量不足。土壤污染问题是作为全球三大环境要素（大气、水、土壤）的污染问题之一，但不同于水污染、大气污染的易察觉性、流动性等特点，土壤污染具有累积性，污染物一旦渗入土壤之中，容易积存起来，难以治理［2］。同时，土壤污染难以被人直观察觉，通常需要借助仪器与检测技术进行检测和预防，而目前与之相关的法律法规还比较缺乏。

第三，系统化不足。现有的土壤污染防治的立法规定呈现出的最明显的特点就是分散，其散见于不同类型的法律、不同层级的条文之中，依赖于其他法律的实施来附带地对土壤污染加以预防和整治。整个土壤污染防治立法没有体系，没有一以贯之的原则、目标和措施［3］。

第四，存在滞后性。我国现行有关土壤污染防治的立法主要强调对农业环境的保护、防治土壤污染，防治的对象局限于农用地土壤，缺少对防治工业用地土壤污染的规定，与国际上通行的土壤防治立法尚未很好地衔接，无法满足工业用地污染治理的现实需要［4］。例如对土壤污染认定具有重要意义的《土壤质量环境标准》（1995）仅对农林牧区和自然保护区的土壤设定了土壤环境质量值，并且其认定的污染物种类较少，尤其是有机污染物，仅有六六六和滴滴涕2种，其他新型污染物标准没有及时补充进来，而对铅的临界值偏高，难以保障儿童健康［5］。

二、域外有关立法分析

工业化进程中，盲目追求经济利益，忽视环境保护的发展模式给人们带来沉重的代价，一连串土壤污染事件的爆发直接推动了土壤污染防治的立法。纵观世界主要国家和地区的土壤污染防治立法始于上世纪70年代、活跃于90年代，已逐渐形成独立的立法模式与附属于其他法律法规的立法模式两种趋势［6］。

（一）附属性立法模式

采取附属性立法模式的国家主要有美国、英国、法国以及俄罗斯。在附属立法的模式下，与土壤污染防治相关的条文内容散见于环境基本法或其他法律规范中。

美国主要通过对污染控制法律和相应的联邦、州行动计划的实施达到防治土壤污染的目标［7］。美国的固体废物处置法自1976年制定以来，几经修订，从控制污染源的角度对预防土壤污染起到不可磨灭的作用。80年代出台的综合环境反应、赔偿与责任法，主要针对土壤污染后的责任认定，明确一系列包括危险物质处置设施报告义务、治理职责分配、消除危险的司法保障等内容［8］。美国还创设“超级基金”，给土壤污染治理提供资金保障。在此基础上，为应对新问题，美国又制定了小型企业责任免除和棕色地块振兴法，促进棕色地块的清除和再利用。以综合环境反应、赔偿与责任法和小型企业责任免除和棕色地块振兴法为核心的美国土壤污染防治法律体系有效地因应土壤污染的预防、控制和修复之挑战。

从组成环境法的内容方面上看，英国环境立法已经形成一个庞大的体系，但其缺乏专门性的土壤污染防治的法律规范，关于土壤污染防治的内容主要由英国的环境法第2部分“污染的土地和废弃的矿山”进行规定。该部分中，“污染的土地”从相关术语与名词的“说明”、“污染土地的识别”、“特别场址的识别和指定”、“向国务大臣提交特别场址决定”、“执法部门要求对污染土地进行补救的职责”、“进入权的授予与补偿”、“补救通知的限制与禁止”、制作登录簿及影响国家安全的信息不得记入登录簿和将某些保密信息排除在登录簿之外、相关机构关于污染土地现状的报告和指导等方面［9］对土壤污染防治进行了细致的安排，对防治土壤污染起到重要作用。

俄罗斯目前还没有制定专门的土壤污染防治法，有关保护土壤的规定主要通过俄罗斯联邦环境保护法、俄罗斯联邦土地法典等之中予以体现④。这些法律规范要求土地所有人、使用人、管理者和承租人都有责任保障和提高土壤的肥力、消除对土壤不良影响的义务，明确土壤保护标准和确定土壤有害化学物质允许的最高定额，特别是关于安全使用化学杀虫除莠剂和农业化学制品法，规定使用化学制剂要预先经过试验、登记、生态鉴定等，以确保不对周围环境和人体健康产生影响，同时还规定安全使用化学制剂的国家许可、监测制度和公开化学制剂使用办法等［10］。

尽管以上关于土壤污染防治的规定分散于环境基本法或其他法律规范之中，但都有具体的权利义务规定，责任安排，配套的预防、整治和修复制度设计以及贯穿全过程的监测、监督机制，从而确保相关条文规定的执行和落实。

（二）独立性立法模式

出台专门土壤污染防治法的立法模式主要以德国、日本、韩国等为代表。

日本工业化进程中爆发出来的“痛痛病”事件直接加速了土壤污染防治立法的制定与出台，并率先在农用地土壤污染领域打响土壤污染防治立法运动的第一枪。目前，日本从中央到地方已经形成较为完整的土壤污染防治法律体系。日本国家层面，有农用地土壤污染防治法律（1970）和土壤污染对策法（2002）2部专门的土壤污染防治法律，各地方也逐渐制定和出台数量庞大的地方性土壤污染防治立法［11］。其中，日本的农用地土壤污染防治法律历经4次修订，逐渐完善了对农村地区土壤污染防治的规定。日本的土壤污染对策法及其配套的实施法规则集中解决城市土壤污染问题。此外，还有大量与土壤污染预防有关的外围立法，通过对其他污染源的控制来达到预防土壤污染的效果。

德国关于防治土壤污染的法律规范主要是联邦土壤保护法、联邦土壤保护和污染地条例等［12］。其中，德国的联邦土壤保护法主要从总体上把握土壤保护工作，就立法目的、污染土壤调查和责任承担以及情报公开等方面做出规定，明确净化主体⑤的义务。而德国的联邦土壤保护和污染地条例负责具体指导土壤保护工作，对污染土壤调查和评估要求抽样、分析与质保等，还提出防止土壤退化的要求。但这2部法律主要关注土壤整治方面，而预防价值则是通过其他法律中与保护土壤相关的规定间接体现出来。

韩国土壤污染防治立法起步较晚，直到1995年才出台土壤环境保护法，主要规定了土壤监测、调查和净化等内容，侧重于土壤整治目标。随后，出台配套了土壤环境保护法实施细则以加强执行效果，建立了综合的土壤污染防治法律体系［13］。

解决土壤污染问题是一项系统工程，采取专门的土壤污染防治立法能够直击土壤污染问题要害，围绕土壤污染进行一整套的制度设计，为治理土壤提供清晰明了的法律指导。同时，上述国家出台的专门立法通常只着眼于整治和修复土壤污染这一功能，忽视对预防土壤污染这一环节的规定或者直接通过外围立法加以规定。

附属型立法模式中，土壤污染防治相关的法律条文虽然分散于其他法律规范之中，但围绕土壤整治与修复而制定的以修复目标、土壤区划、风险评估、责任分担、资金支持、监测监管等为主的制度安排与其他法律规范相结合，具有可操作性和指导性，能满足土壤污染防治的需要。而独立式立法模式，将治理土壤污染单独立法，直击土壤污染整治要点，通过外围立法规定来预防土壤污染，实现防治土壤污染的整体目标。对不同的立法模式进行选择的关键是根植于本国国情、文化传统与实际需要。

三、我国有关土壤污染防治的立法选择

（一）由“散”走向“合”

有学者认为，对现有的土壤污染防治法律规范进行修补固然可行，但难以达到预期的效果。第一，即使修改相关的土壤污染防治法律规范的办法可行，但涉及的法律条文繁多，需要重新梳理并完成修改，工作量大，耗时长。第二，纯粹为了满足土壤污染防治的需要而提议对多部现行法律规范进行修改，实际上难以列入立法规划。第三，当前的土壤污染防治立法规定存在的主要弊端在于基本法律制度的缺失，单纯依靠修改现行相关法律规范来解决，只是“治标”，整合现有规定出台新的专门法律，才能“治本”。第四，涉及土壤污染防治的现行法律规范太多，修改耗时费力，成本较大。因此，对现有法律规范进行整合重组，制定专门的土壤污染防治法律能够使有关土壤污染防治的立法更加统一协调。

目前，不论是全国人大环资委委托环保部起草的《土壤污染防治法》（建议稿），还是人大代表关于制定《土壤污染防治法》的提议，对于土壤要素的立法都倾向于采取综合专门立法的模式。湖北省于2016年2月1日率先制定并发布了《湖北省土壤污染防治条例》。

（二）防治结合

有学者主张，专门的土壤污染防治立法应当立足于整治和修复土壤污染，制定单一的土壤污染整治法[12]。但专门的土壤污染防治立法还应注重事前的预防，注重“防”与“治”相结合。

现有关于土壤污染防治的立法主要是通过控制其他污染源和不当工农业活动等途径来达到预防土壤污染的目的。污染源控制和不当工农业活动限制对预防土壤污染具有重要作用。但是土壤污染预防机制不仅需要控制污染源和限制不当工农业活动，更需要从制定土壤污染防治规划、开展土壤质量监测等方面，从源头上预防土壤污染。古谚云“一盎司的预防，胜过一磅的治疗”，土壤污染预防原则下的一整套的制度体系应纳入专门立法之中。同时，针对土壤污染的累积性、隐蔽性、不可逆性和难治理等特点，围绕土壤污染调查、风险评估、整治和修复以及监督等内容建构起土壤污染治理体系，以完善的制度因应日益严峻的土壤污染问题。

（三）环境利益主导

利益博弈与利益平衡是土壤污染防治立法需要面对的重要问题。在发展过程中，一些地方或企业由于片面强调经济效益，忽视了对环境的保护，导致环境问题急转直下。因此，新《环境保护法》确立了保护优先原则，强调应将环境保护作为各项工作的基本衡量标准，在经济工作与环境保护相冲突时，应服从环境保护的需要［14］。保护优先不是不计条件、任何条件下的优先，是经过比较和选择的利益优先，有限度的优先［15］。土壤污染防治立法应遵循环境保护优先原则，采取环境主导的模式。

具体而言，土壤污染防治立法在保护优先原则下，围绕区域规划制度，并基于“未来的利用”［16］，合理地进行土壤污染整治和修复，综合不同的土地利用类型区域划分以及“未来的利用”，平衡环境利益与经济利益。对于严重危及人体健康，对其他自然客体和总体的环境造成损害的，应严格坚持环境利益优先保护，设定极高的修复标准，恢复至未污染状态；其他区域的土壤修复可以坚持经济利益主导的模式，但应保证不与环境利益相冲突。例如，居住区或未来规划为居住区的土壤污染严重威胁到居民的生命和健康，应优先保障居民享有良好的居住环境，将该区域土壤污染修复至未污染的状态。农用地区域及未来规划为农用地的区域的土壤会对农作物产生危害，通过食物链间接影响到人体健康，也应该坚持环境利益优先。对于工业用地区域的土壤污染修复则不用坚持如此高的标准，合理保障经济利益，保证不与环境利益冲突。

新形势下，借鉴国外已形成的立法模式和脉络，我国土壤污染防治立法应坚持专门的、防治结合二元式以及环境主导的立法模式，以有效应对土壤污染问题。

注释：

①据不完全统计，甘肃省、福建省、安徽省、江苏省、湖北省、湖南省、宁夏回族自治区、山东省、云南省、黑龙江省、辽宁省、吉林省、内蒙古自治区、青海省、广东省、广西壮族自治区，厦门市、广州市等都制定了农业生态环境保护条例、农业环境保护条例或者农业环境保护办法，均将“土壤”作为重要农业环境要素，从防治农药污染和农业面源污染等方面加以保护。

②《四川省长江水域涵养保护条例》（1997）专设“土壤保护”一章，主要从水土保持角度强调土壤保护。

③《浙江省固体废物污染环境防治条例》规定，对污染土壤实行环境风险评估和修复制度。《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法》（试行）对污染场地环境治理及修复管理进行了比较系统的规定。一些省市还在环境保护规划纲要等规范性文件中要求开展土壤监测、构建土壤等环境预警和应急体系、进行土地置换等。

④俄罗斯联邦环境保护法第37、38、39、42、43、44条等对土壤保护进行了规定。俄罗斯联邦土地法典第2章“土地保护”就防治土壤污染进行了细致的规定。

⑤德国联邦土壤保护法第4条明确规定净化主体包括行为责任人和状态责任人。而根据第4条第3款的规定，行为责任人包括污染原因人及其包括承继人；状态责任人包括土地所有人以及对土地进行事实上支配的人。

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