公私合作治理环境的法律规制研究

王雪梅+邓匀匀+卞子妍+刘胜男+张璨+魏晓静

摘 要：随着公共治理理念的渗透，行业协会、社区组织、专家咨询小组、公司、NGO等私主体越来越多地参与到公域治理之中。私主体与政府协力行使社会治理权力逐渐成为了社会治理的主导范式，公私合作治理环境对环境治理有着重大的突破。

关键词：公私合作；治理环境；法律规制

我国在经济社会发展的同时，环境问题日益突出，政府对于环境的监管和保护也不能十全十美，随着环境运动的发展，人们发现政府也有失控之处。20世纪90年代后期以来，一些地方政府通过与企业签订自愿合同的形式明确和实现特定的环境管理目标。

1 公私合作治理环境的法律限度

（一）公私合作治理环境职能限度的界分

采用公私合作制决定了政府的职能必须重新定位或调整，建立符合市场经济规律的第三方监管体系，这就要求政府对公用事业的直接管理模式转变为间接管理模式，由于环境治理行业的特殊性，政府在一定程度和一定范围内采取监管形式参与运营，对公私合作制的正常发展至关重要。

在追求利益的同时承担社会责任，效益与治理兼顾，发展与保护同步。积极主动顺从环境规制，一方面通过各种生产技术的更新与升级以及绿色供应链管理的实施来降低治污成本，同时增加收益，这也是推动企业内部绿化，改善环境行为需解决的最根本的问题；另一方面，通过绿色营销，环保广告等营销行为来刺激消费者对环保产品的消费意识，扩大环保产品的消费市场，提高消费者对环保产品溢价的接受度，将消费者的力量吸收到企业环境污染治理的进程中。[1]

（二）公私合作治理环境职能程度的界分

私人部门有获得有关环境信息的权利，公共部门有向私人部门提供环境信息的义务。只有当私人部门了解当前环境信息，才有可能参与治理环境，所以，保证私人部门知情是公私合作的条件和基础。但是，对于有关环境信息的知情情况，在公共部门与私人部门之间还是存在差异的，这既是为了维护公共部门的权威，也是为了平衡公私权能。对于公共部门而言，由于他们拥有更专业的人才和设备以及权力优势，他们几乎掌握了当前环境情况的全部信息，这也是传统治理模式中公共部门的优势所在。而在公私合作的模式中，我們要求公共部门遵循一定的程序，通过特定的途径将他们所掌握的信息公开给私人部门，达成信息共享。

立法是体现民意、共识的过程，是具有高度科学化、专业化特点的一项活动，但是，这都不能成为阻止私人部门参与立法的原因。公私合作在环境法立法方面的体现就是在环境法律、行政法规和规章的制定过程中，私人部门根据法律的规定，以一定的方式，通过各种途径参与到立法活动中。

2 公私合作治理环境的问题

新型合作模式在初期，有效的缓解了政府的资金压力，增强了公共部门的服务理念，显著提高了服务的质量。[2]但是，在合作过程中也存在许多问题。

（一）限制自主性

由于我国环境政策主要依靠政府管制，公众参与的形式就限制在只能依赖政府的参与，这种依赖型的参与难以保证公众的参与长期性和稳定性，并且参与的效果并不取决于公众的持续程度而是受到政府部门的制约，各公司企业单位加强环境保护的自主性较差。

（二）难以实现监督性

公众过分依赖政府的行政导向，在不触发自己根本利益的情况下，很难将其立场充分表达出来。如此，公众参与的监督功能始终无法真正意义上实现。末端参与使监督具有很大程度的局限性，监督检举大多是在生态环境已被破坏，污染现象已经呈现严重事态时，公众才会针对危害自身利益的环境问题向有关部门举报和控告，因而公众的末端参与并不能及时制止环境危害的发生，无法实现监督的根本目的。

（三）缺乏应用公私合作模式的经验和能力

公私合作治理环境作为一种新的治理模式，由于出现的时间较短，没有经验可寻，使得公共部门在应用公私合作时存在很多问题，这些问题为外资或私营部门提供了利用公共部门的缺陷和决策失误签订不平等协议的机会，给公私合作项目的后续建设或运营留下隐患，容易引发政府失信。

3 公私合作治理环境的法律规制路径

明确公私合作的重要性以及法律限度之后，我们应清晰公私合作治理环境的法律规制路径，可以从国家的担保责任，参与环境治理的公私身份进行探讨。

（一）国家的担保责任

1.提供普遍服务的担保责任。为履行此普遍服务的担保义务，国家必须有相关的配套措施，以因应当无法提供给付或者给付发生中断情形时所将面临的危机，国家对于私人无法继续执行公共任务时，理应负担起给付不中断之责任。[3]由于公私合作治理环境隐含着公共职能的让渡，因此担保普及服务和给付不中断就显得尤为重要。

2.国家赔偿的担保责任。公法应当授权政府对私主体提供给付标准制定及监督权，对进行生产可能对环境有所影响的产业的资质和条件加以严格审查以防患于未然，只有达到一定标准的组织才能被许可从事某种生产经营，同时，应当对合作的私部门的进入或退出市场加以必要限制，国家必须负担起担保私部门参与治理环境的合法性以及人民权益的保障，尤其是透过规制措施的采取，以积极促其符合一定公益与实现人民合法权益的责任。

（二）参与环境治理的公私身份

长期以来，政府都在环境治理中充当着唯一投资者的角色，政府总是为各种各样的环境治理项目买单，因此负担越发沉重，也使得治理效果大打折扣。但是，哪怕是这样，政府在环境治理中的地位也是相当重要的。环境污染治理是一项公益性事业，需要政府的政策支撑，在城市生活垃圾处置领域，建设部和国务院行政主管部门相继出台了各种通知和发展意见。有了优惠产业政策的扶持，垃圾处理事业才得以生存和发展。环境污染治理的公益性，决定着其主管部门必须履行一定的政府职能，建立科学有效政府监管体系，加大对环境污染状况的监管力度，重视环境状况的监测，落实一定的资金，配备监测设备，建立污染预警机制。[4]

私人部门是特许经营者。目前，国际上通常采用的特许经营模式是BOT模式。BOT模式是政府通过特许协议的方式将基础设施的建设、营运权转让给项目发起人并对部分项目风险提供商业支持和政府承诺。BOT模式具有融资能力强、自有资本需求量小、投资收益有保障等优点，使得它自1983年第一次设立以来已盛行各国。越来越多的私人部门在BOT模式下，以特许经营者的身份参与到环境治理中。

4 结语

随着我国城市化和工业化的快速发展，生态环境治理的形势日益严峻，各级政府在维护生态公平、提高生态保护效率方面的行动效果仍然十分有限，而社会力量参与生态保护又缺乏权利基础，面临参与渠道不畅、激励机制不足等诸多障碍，面对这些问题，研究公私合作治理环境的法律规制，对我国的可持续发展有着重要意义。

参考文献

[1]张雁林、杜建国、金帅：“企业环境污染治理中的三方博弈”，《生态经济》第31卷第4期2015年4月。

[2]王灏：“PPP的定义和分类研究”，《都市快轨交通》，2004年。

[3]参见许宗力：“论行政任务的民营化”，载《当代公法新论》，台北元照出版有限公司。

[4]鲍晓英、金志丽：《浅论政府、私人部门和公民在环境污染治理中的责任》，2005年8月。