当代大学章程实施路径研究

黄颢波+李为民+李添

摘 要：2012年1月1日《高等学校章程制定暂行办法》正式实施。2012年11月《全面推进依法治校示范校实施纲要》要求2015年底实现一校一章程的局面。国家加大推动制定高校章程的力度，全国高校进入声势浩大，规模集中的章程建设时期。2015年底全国普通高校基本按要求完成章程的建设和公布工作。章程公布后新的课题是章程的实施与执行问题。章程的生命力在于执行，公布后的章程如何有效执行是本文探讨的内容。

关键词：章程 意义 实施 困境 策略

一、制定大学章程的意义及背景回顾

2012年1月9日，教育部举办新闻通气会，教育部政策法规司司长孙霄兵在会上表示，2012年要推动所有高校全面启动章程制定或修订工作。《高等学校章程制定暂行办法》同年1月1日实施。《暂行办法》明确规定制定章程需具备的内容，制定章程的程序等，通过新的制度设定，明确章程的制定需通过章程核准委员会的核准。大学章程严格的制定程序也使大学章程成为高校内最高规格的规范性文件。确立了大学章程成为学校各项具体制度的“母法”“上位法”的权威地位。作为“母法”“基本法”的大学章程，在制定之初，就强调了制定大学章程的意义。即以章程明确界定举办者与学校的关系，使学校成为有办学自主权的独立法人；健全以章程为首的现代大学制度，完善大学现代治理结构；促进大学的自治与自我约束。

1998年《高等教育法》第二十七条规定：“申请设立高等学校，应当向审批机关提交以下材料：（三）章程”。2015年修订的《高等教育法》继续保留此项规定。众所周知，中国许多高校的设立都是在1998年之前，制定之初并没有制定大学章程，新中国成立之初的高度计划经济体制包办了高等教育的一切。没有大学章程学校也照常运转和发展。而且在长期的办学过程中形成了学校内部一系列规章制度，足以支撑高校的运行发展。而1998年《高等教育法》提出设立高等学校要提交章程，探究其原因主要是新中国建立初期，中国的教育法制建设发展较慢，从50到90年代，虽然法制建设取得一定成果，但仍存在高等教育法制较为分散、位阶较低、没有触及高等教育深层矛盾等问题。80年代改革开放后，政府开始简政放权，推行政市、政企、政事等分开。其中，政府与市场、政府与企业关系的改革较为成功，但是政事分开，政府与高校的关系方面的改革则成效不明显。长期以来的高校计划管理模式，高校没有办学自主权、资源配置不合理，办学跟不上社会发展等问题突出，大学的行政化也广为诟病。为改善高校不适应社会发展的现状，《高等教育法》的立法成为当时的头等大事。1998年《高等教育法》的颁布和实施确立了我国基本高等教育法律制度。要推行政校分开、去行政化，首先高校的法律地位是要成为独立法人，有办学自主权。而章程是大学成为独立法人组织的基础性文件和必备条件。这一制度设想是具备了长远观念和与国际接轨的。后面出台的两个意见更是强调了此做法。1999年教育部关于实施《中华人民共和国高等教育法》若干问题的意见指出："根据《中华人民共和国高等教育法》第27条之规定，今后设立高等学校者，必须向审批机关提交章程。在《高等教育法》施行前设立的高等学校，未制定章程的，其章程补报备案工作由其教育主管部门制定规定逐步进行。"2003年《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》也指出，"学校要依据法律法规制定和完善学校章程，作为学校办学活动的重要依据"。但是1998年《高等教育法》颁行的最初八年时间里，制定大学章程的高校廖廖，如《吉林师范大学章程（试行）》、《佳木斯大学章程》、《扬州大学章程》、《黑龙江大学章程》、《吉林大学章程》等。制定章程的背景是因为更名或多校合并协调新的组织和权力机构。虽有法律的明文规定，但大学真正要制定章程的动力却不足，制定了章程的高校也只是停留在章程宣传和师生知晓的程度，实施效果并不佳。各校相互观望、章程难产是这一阶段的普遍现象。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》进一步指出：“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”，“学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度。”2010年教育部在26个部属高校试点章程建设。2011年教育部分别以31号令、32号令颁布《高等学校章程制定暂行办法》和《学校教职工代表大会规定》，加大章程建设力度，将章程建设作为高等教育体制改革和现代大学制度建设的切入点，推动高校依法治校和民主管理。2014年各省以强有力的措施推动高校章程建设工作，基本于2015年底完成章程建设和公布工作。从1998年《高等教育法》规定高校设立需提交章程到2015年全国普通高校基本完成章程制定工作，这一法律规定得到真正落实花了将近17年的时间。高校实现了从无章程到有章程，与国际接轨的过渡。章程是现代大学制度的核心标志，也是实现现代治理的依据。[1]

二、高校章程实施问题探讨

1.高校章程实施困境

高校章程正是基于以上历史原因和意义背景下制定出来的，章程的实施和执行显得尤为重要，如果没有章程实施的推进，前面的一切努力将沦为空谈。但是章程如何实施却是摆在当下更为严峻的一个课题。章程的实施与执行还存在一些障碍，主要表现在：[2]

（1）实施章程的经验缺乏

学校章程在西方国家有近千年的历史，无论制定还是实施都较为成熟。而中国大学有章程的历史并不长，而且中间有较长时间的中断，中国大学章程起源洋务运动时期，最早如京师同文馆就设有六条章程，但当时的章程内容简单，算不上真正意义的大学章程。戊戌变法期间中国第一所国立综合大学京师大学堂建立，制定的《京师大学堂章程》是中国近代历史上第一个大学章程，内容详尽。后制定的《山东大学堂章程》内容更是极为详尽，成为中国特色大学章程的典型代表。但因为当时外敌入侵，政局不稳，这些大学章程没有实施多久就中断了。民国时期，主管教育的官员和大学的管理者受西方思潮影响，私立大学兴起，中国出现第一批真正意义上的现代大学章程。如1921年《厦门大学大纲》、1926年《南开大学章程》等。此阶段的大学章程，虽参照了西方大学模式，但保留了中国特色。但是民国的历史也不长。新中国成立后，在高度行政管理色彩下，章程显得不复重要。随着改革开放的深入，高等教育跟不上社会发展的步伐，内部一些深層矛盾逐渐凸显。要理顺举办者与高校的关系，实现政校公开、管办分离，实现高校法人独立地位，高校章程的制定再被提到重要地位。但从1998年高等教育法规定高校设立需提交章程到实现高校有章程的局面，也花了十多年的时间，即绝大部分高校有章程也是近一两年的事情，较早制定章程的几所高校章程实施状况也不佳。因此对章程的实施经验，当代中国大学是非常缺乏的。而中国意义上的大学章程与国外大学章程无论在制定程序还是内容上仍是存在较大差别的，因此国外大学章程实施的经验对我国章程的实施实践可借鉴内容不多。[3]

（2）大的教育体制环境没有进行相应的变革，仅靠章程难以实现办学自主权

高校去行政化是近几年讨论的热门话题，但高校的去行政化谈何容易。高校行政化套嵌在整个行政事业管理框架之中，学校主要负责人的任免仍由上级政府部门来决定和管理，高校运行模式仍以行政权力为中心。这不是单靠学校自身就能解决，而是需要更宏观的层面进行管理体制的破题才有可能实现。[4]

（3）大学章程的理念认同遇冷

虽然高校章程公布通过各种媒体进行宣传报道，以学习会、主题班会等形式组织章程的学习，但师生对大学章程的价值认识不足，重视程度不够，学习流于形式，作为学习差事应付了事，对章程内容真正入脑入耳者不多。真正深入研究者更少。大学章程理念的认同和大学章程文化氛围的形成尚需时日，不可一日而就。[5]

2.高校章程实施初期策略

（1）持之以恒加强宣传

广大管理干部、师生的理解和认识是章程得以执行的前提。通过网络、报纸、讲座、培训、主题学习会等形式，使广大师生掌握了解章程的制定背景、章程的特色、基本内容、适用范围、与师生有关的权利义务等相关内容，逐步形成大学章程理念认同。持之以恒加强章程的宣传，将学习章程的内容纳入新生、新晋教师、教任干部的培训项目。使师生不但知道章程，更了解章程，运用章程，依章办事，依章维权。

（2）依章完善学校制度体系

完善规范性文件合法性审查和定期清理制度，确保学校制度的合法性、合理性及时效性，不与上级法律、政策、学校章程相违背，适应学校改革发展的需要。

（3）行为主体遵守章程

遵守章程的行为主体包括学校举办者、学校管理者、高校的师生。行为主体对章程的理念认同转化成为遵守章程的内心强制，需要高校的举办者、管理者带头学习了解章程，遵守章程，起模范作用。依章程的规定保障学校自主办学、自主开展教学、科研、对外交流等活动；依章行使职权，安排学校事务，进行规划和管理。举办者与管理者的遵章行为会带来良性辐射效应，促进广大师生员工对章程重要性的认识，从而肯定章程的价值，形成理念认同，从而正确行使章程赋予的權利和自觉遵守章程规定的义务。[6]

（4）专门机构监督章程的执行

章程实施初期，章程执行的监督显得尤为重要，这个监督包括外部监督和内部监督。外部监督主要是章程核准机构的监督，这个监督是最强有力也是最有效的监督。现各省正推进章程执行情况监督工作，如福建省抽查个别高校进行实地考察，通过章程的宣传情况、章程的知晓度、完善配套制度情况、实施监督机制情况考察章程的执行情况。内部监督主要是学校内部专门机构监督学校章程的执行。包括有无建立师生申诉机制，师生申诉有无得到及时有效处理，学校有没有依法依章决策，校长有没将章程执行情况作为年度述职报告内容，有无向教职工代表大会作专门报告等。

参考文献

[1]湛中乐.大学章程法律问题研究[M].北京：北京大学出版社2016 296-330

[2]梁吉生 张兰普.南开大学章程规则汇编[M].天津：南开大学出版社2014

[3]米俊魁.大学章程价值研究[M]青岛：中国海洋大学出版社2006

[4]周祖翼 裴钢.探索中国大学治理之道[M]上海：同济大学出版社2015

[5]陈立鹏.大学章程研究[M]北京：北京师范大学出版社2012

[6]孙曙光.如何破解我国大学章程的实施困境[J].中国高校科技2016（9）：48-51

[7]包万平 李金波.《高等教育法》的制定、完善及未来面向[J].中国高教研究2016（8）35-41

作者简介

黄颢波（1977---），女，广东茂名人，讲师，硕士，研究方向为高等教育、大学章程建设与实施、高校管理法治化